Sejarah Hukum Persaingan di Indonesia

Manahan : Perilaku Pelaku Usaha Untuk Menjadi Posisi Dominan Melalui Pemilikan Saham Yang Bertentangan Dengan UU No.51999, 2007. USU Repository © 2009

BAB II TINJAUAN TERHADAP PERSAINGAN USAHA SECARA UMUM

A. Sejarah Hukum Persaingan di Indonesia

Undang-Undang dasar tahun 1945 baik sebelum atau sesudah amandemen konstitusi tahun 2002 menginstruksikan bahwa perekonomian disusun serta berorientasi pada ekonomi kerakyatan. 18 Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945 yang merupakan dasar acuan normatif menyusun kebijakan perekonomian nasional yang menjelaskan bahwa tujuan pembangunan ekonomi adalah berdasarkan demokrasi yang bersifat kerakyatan dengan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia melalui pendekatan kesejahteraan dan mekanisme pasar. 19 a. perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasar atas asas kekeluargaan, UUD 1945 Pasal 33 mengatakan bahwa: b. cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh Negara dan, c. bumi, air dan kekayaan alam lainnya dipergunakan sebesar besarnya untuk kemakmuran rakyat Indonesia Dalam Usaha mencapai tujuan tersebut maka negara memainkan peranan penting dalam menyusun laju perekonomian nasional dalam beberapa 18 Ningrum Natasya Sirait , Hukum Persaingan di Indonesia, Op.Cit, hal 1 19 Ningrum Natasya Sirait, Asosiasi dan Persaingan Usaha tidak Sehat, Medan, Pustaka Bangsa Press, 2003, hal 2 Manahan : Perilaku Pelaku Usaha Untuk Menjadi Posisi Dominan Melalui Pemilikan Saham Yang Bertentangan Dengan UU No.51999, 2007. USU Repository © 2009 dekadeGBHN sejak tahun 1973, karaterristik perekonomian Indonesia memang dipersiapkan berdasarkan usaha bersama dengan orientasi kekeluargaan dimana cabang produksi yang vital adalah dikuasai oleh Negara. Perekonomian Indonesia berupaya menghindarkan diri dari sistem free fight liberalism yang mengeksploitasi manusia atau dominasi perekonomian oleh Negara serta persaingan curang dalam berusaha dengan melakukan pemusatan kekuatan ekonomi pada satu kelompok tertentu saja. Praktek ini muncul dalam berbagai bentuk monopoli ataupun monopsoni yang merugikan serta bertentangan dengan instruksi Pasal 33 UUD’45. GBHN yang disusun sejak tahun 1973 sampai tahun 1998 yang memberikan landasan normatif yang jelas mengenai peran serta pemerintah untuk mencegah terjadinya praktek persaingan usaha yang tidak sehat. Hal ini secara eksplisit terlihat pada substansi beberapa ketetapan MPR yaitu TAP MPR RI no.IVMPR1973 pada bidang Pembangunan Ekonomi, TAP MPR RI no.IVMPR1978 tentang Pembangunan Ekonomi Subbidang Usaha Swasta dan Usaha Golongan Ekonomi Lemah, TAP MPR RI no.IIMPR1983 tentang GBHN pada bidang Pembangunan Ekonomi Subbidang Usaha Swasta dan Usaha Golongan Ekonomi Lemah, terutama pada TAP MPR RI no.IIMPR1988 tentang GBHN pada bidang Pembangunan Ekonomi Subbidang Dunia Usaha Nasional, dan TAP MPR RI no.IIMPR1993 tentang GBHN pada bidang Pembangunan Ekonomi Subbidang Dunia Usaha Nasional, serta TAP MPR RI no.IIMPR1998 tentang GBHN pada bidang Pembangunan Ekonomi Subbidang Dunia Usaha Nasional. Ketentuan diatas mengatur bahwa untuk mencapai tujuan perekonomian nasional maka haruslah melalui pemberian persamaan kesempatan berusaha bagi Manahan : Perilaku Pelaku Usaha Untuk Menjadi Posisi Dominan Melalui Pemilikan Saham Yang Bertentangan Dengan UU No.51999, 2007. USU Repository © 2009 setiap pelaku usaha baik besar maupun kecil. Dorongan dan pemantapan kemitraan usaha tersebut dilakukan melalui penciptaan iklim persaingan yang sehat dalam pasar yang terkelola. Kemajuan pesat dalam bidang perekonomian yang dialami Indonesia pada tahun 1970-an. Dimana industrialisasi berkembang dengan maju dan cepat dengan dukungan peran pemerintah yang cukup ekstensif dalam bidang perekonomian. Hanya saja dukungan itu diberikan oleh pemerintah dengan memberikan kemudahan, fasilitas atau dukungan regulasi yang memihak kepada beberapa pelaku usaha untuk melakukan monopoli dalam berusaha. Gagasan akan perlunya Undang Undang Anti Monopoli dan Persaingan curang pernah disampaikan, oleh para pakar di bidang ekonomi dan hukum ekonomi, setidak-tidaknya sejak ditetapkannya Undang Undang no.5 tahun 1984 tentang Perindustrian. Pada Pasal 7 ayat 2 dan ayat 3, menyatakan bahwa pemerintah melakukan pengaturan, pembinaan, dan pengembangan tehadap industri untuk mewujudkan perkembangan industri yang lebih baik, secara sehat dan berhasil guna; Mencegah pemusatan atau pengasaan industri oleh satu kelompok atau perorangan dalam bentuk monopoli yang merugikan masyarakat. 20 Pada umumnya masyarakat maupun para pembuat kebijakan di Indonesia berasumsi bahwa masalah pasar yang terdistorsi selama ini adalah karena sekelompok pengusaha memiliki keeratan dengan elit kekuasaan. Dari hubungan inilah kemudian mereka mendapat prioritas serta fasilitas khusus dalam Dalam kenyataannya pelaksanaan pasal ini tidak pernah dilaksanakan atau dibuat kebijakan yang mendukung pelaksanaan pasal tersebut diatas. 20 Frank Fishwick, Op.Cit, hal 36 Manahan : Perilaku Pelaku Usaha Untuk Menjadi Posisi Dominan Melalui Pemilikan Saham Yang Bertentangan Dengan UU No.51999, 2007. USU Repository © 2009 menjalankan usaha mereka. Maka muncullah konglomerasi yang menguasai pangsa pasar sangat besar dan mampu mengontrol serta menguasai pasar. 21 Selama 15 lima belas tahun terakhir, keadaan ekonomi yang terjadi di Indonesia adalah tindakan-tindakan yang bersifat monopolistik dan tindakan- tindakan persaingan usaha yang curang Unfair business practices. 22 Salah satu dari berbagai faktor penyebab rapuhnya perekonomian adalah karena Indonesia tidak mengenal kebijakan persaingan competition policy yang jelas dalam menentukan batasan tindakan pelaku usaha yang menghambat persaingan dan merusak mekanisme pasar 23 termasuk pula dalam hal ini tidak adanya kebijakan persaingan yang dapat mengimbangi fenomena ekonomi dan kegiatan usaha di Indonesia. Akibatnya, dalam kurun waktu 30 tahun terakhir beberapa pelaku usaha telah melakukan perbuatan-perbuatan yang jelas bertentangan dengan prinsip persaingan usaha yang sehat dan pada saat yang sama pelaku usaha juga tidak pernah diperkenalkan dengan budaya persaingan sehat padahal persaingan itu sendiri secara alamiah melekat pada dunia usaha. 24 Hal tersebut tentu tidak terlepas dari pandangan ekonomi politik yang berlaku di dalam pemerintahan pada saat itu yang hanya memikirkan bagaimana membangun perekonomian meskipun dipenuhi dengan praktek persaingan tidak sehat yang menghambat proses persaingan itu sendiri. Bahkan secara ekstrim dikatakan bahwa pada saat itu negara dan pemerintah juga turut mensponsori 21 Ningrum Natasya Sirait, Hukum Persaingan di Indonesia, Op.Cit, hal 6 22 Munir Fuady, Op.Cit, hal 2 23 Achmad Shauki, “Masalah Persaingan di Indonesia” paper pada Seminar FEUI “Sumbangan Pemikiran FEUI pada Reformasi dan Pemulihan Ekonomi”, November 1998. 24 Ningrum Natasya Sirait,Hukum Persaingan di Indonesia, Op. Cit., hal. 5. Manahan : Perilaku Pelaku Usaha Untuk Menjadi Posisi Dominan Melalui Pemilikan Saham Yang Bertentangan Dengan UU No.51999, 2007. USU Repository © 2009 praktek-praktek persaingan tidak sehat. 25 Lebih jauh lagi, dikatakan bahwa pemerintah memberikan dukungan dan mempunyai peran ekstensif dalam bidang perekonomian yang terkadang bersifat sepihak. Peran dominan terlihat dalam campur tangan regulasi dengan memberikan kemudahan atau fasilitas persetujuan bagi beberapa pelaku usaha untuk melakukan praktek monopoli dalam berusaha. 26 Akibatnya masyarakat memiliki persepsi yang tidak benar mengenai makna yang sebenarnya dari tindakan anti persaingan anti competitive behavior. Masyarakat berpikir bahwa perbuatan yang anti persaingan usaha sangat erat kaitannya dengan konglomerasi atau terjadinya konsentrasi pasar yang tinggi. Perihal campur tangan pihak pemerintah yang terbiasa memberikan kesempatan kepada konglomerasi tanpa didukung dengan prinsip persaingan, dapat dilihat dari pengalaman Indonesia dengan tata niaga cengkeh melalui BPPC Badan Penyangga Pemasaran Cengkeh. BPPC dibentuk oleh pemerintah dengan tujuan untuk menjaga kestabilan serta pemasokan harga cengkeh di pasaran. Tetapi kenyataan menunjukkan bahwa semenjak BPPC dibentuk maka harga cengkeh justru jatuh dipasaran dalam waktu yang cepat dengan angka penurunan yang sangat drastis. Disamping itu mekanisme tata niaga cengkeh juga telah membentuk pasar monopoli sekaligus telah mengakibatkan terjadinya praktek monopsoni. Akibatnya adalah keengganan petani cengkeh terutama di Sulawesi untuk menanam cengkeh sehingga mengakibatkan penurunan dari hasil panen cengkeh. Komoditas cengkeh adalah salah satu contoh sederhana kebijakan serta 25 Didik J. Rachbini, Lima Tahun KPPU, http:www.warta-ekonomi.com, terakhir kali diakses pada tanggal 16 April 2007. 26 Kwiek Kian Gie, Saya Bermimpi Jadi Konglomerat, PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1993, hal 80-86. Manahan : Perilaku Pelaku Usaha Untuk Menjadi Posisi Dominan Melalui Pemilikan Saham Yang Bertentangan Dengan UU No.51999, 2007. USU Repository © 2009 campur tangan pemerintah dan kepentingan politik suatu pihak telah mengakibatkan distorsi pasar. 27 Krisis ekonomi yang terjadi pada tahun 1997 dan mencapai puncaknya pada tahun 1998 sangat memukul dunia usaha yang ada di Indonesia dan kondisi pasar yang selama ini terdistorsi memperparah dampak yang yang dialami para pelaku usaha di Indonesia. Dalam hal ini dapat dilihat dua penyebab distorsi perekonomian yang dapat menyebabkan pasar menjadi tidak sempurna, yang terdiri dari: Disamping cengkeh, maka contoh pada pengaturan tata niaga komoditas jeruk, pala, kayu cendana, rotan, dan proyek mobil nasional MOBNAS yang memperoleh banyak fasilitas kemudahan. Semuanya itu dengan dalih untuk pembangunan dan menciptakan efisiensi namun pada kenyataannya tidak demikian dan merupakan gambaran tentang intervensi pemerintah yang sangat ekstensif dan berdampak pada persaingan usaha. 28 a Eksternalitas pasar yang memungkinkan perusahaan-perusahaan yang mempunyai kekuatan pasar menggunakan kekuatan tersebut untuk menghancurkan pesaingnya competitor elimination dengan cara tidak adil unfair conduct; b Kebijakanintervensi pemerintah sendiri yang menimbulkan distorsi pasar dan inefisiensi perekonomian. Dalam upaya untuk mempercepat berakhirnya krisis ekonomi, maka pada bulan januari 1998 Indonesia menandatangani Letter of Intent sebagai bagian dari 27 Ningrum Natasya Sirait, Hukum Persaingan di Indonesia, Op.Cit, hal 7 28 Faisal H. Basri dan Dendi Ramdani, Kebijakan Persaingan di Era Otonomi, http:www.hukumonline.com, terakhir kali diakses pada tanggal 18 April 2007. Manahan : Perilaku Pelaku Usaha Untuk Menjadi Posisi Dominan Melalui Pemilikan Saham Yang Bertentangan Dengan UU No.51999, 2007. USU Repository © 2009 program bantuan International Monetary Fund. Dari 50 butir memorandum maka serangkaian kebijakan deregulasi segera dilakukan pemerintah pada waktu itu. Dengan berakhirnya masa orde baru Mei 1998 semasa pemerintahan transisi B.J.Habibie terdapat beberapa perubahan yang dilakukan dalam hal perundang- undangan yang juga merupakan bagian dari rangkaian komitmen Indonesia terhadap pinjaman dari IMF. 29 Ada yang berpendapat bahwa peran serta IMF cukup penting dalam dalam mendorong pemerintah untuk melakukan deregulasi pada beberapa materi perundang-undangan baru khususnya yang menyangkut mengenai persaingan usaha. Walaupun ditentang sebagian pihak, tetapi kenyataan menunjukkan bahwa peran IMF cukup signifikan dalam menentukan beberapa perubahan yang terjadi terutama dalam kebijakan perekonomian dan hukum. Salah satu diantaranya adalah untuk menjamin adanya iklim persaingan usaha yang sehat diantara pelaku usaha dengan memberlakukan Undang-undang No.5 Tahun 1999 atau yang dikenal dengan nama Undang-undang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat. Substansi undang-undang ini mengatur tentang larangan melakukan praktek monopoli, persaingan usaha yang tidak sehat diantara pelaku usaha, adanya suatu komisi independent yang disebut dengan Komisi Pengawas Persaingan Usaha KPPU bahkan mengatur mengenai sanksi dan prosedur Deregulasi dilakukan dalam bentuk mengeluarkan 7 Keputusan Presiden, 3 Peraturan Pemerintah, dan 6 Instruksi Presiden. Deregulasi yang dilakukan berupa instruksi penghentian tindakan yang mendistorsi pasar yang dilakukan oleh dan untuk kepentingan golongan tertentu di Indonesia. 29 Harian Suara Merdeka, Reformasi Ekonomi Dimulai 1 Februari, 21 Januari 1998 Manahan : Perilaku Pelaku Usaha Untuk Menjadi Posisi Dominan Melalui Pemilikan Saham Yang Bertentangan Dengan UU No.51999, 2007. USU Repository © 2009 penegakan hukun. dari undang-undang bukan hanya untuk melindungi konsumen atau pelaku usaha tetapi dalam jangka panjang justru memelihara proses persaingan itu sendiri. Selama ini memang telah ada beberapa peraturan maupuin regulasi pemerintah yang mencoba mengatur tentang perlindungan terhadap persaingan yang sehat tetapi hal ini tidak terkodifikasi dengan teratur peraturan ini tersebar dalam berbagai undang-undang, misalnya dalam UU Koperasi No.51992, UU Tentang Usaha Kecil No.91995. Disamping itu mengenai persaingan usaha dijumpai pada berbagai perundangan lainnya walaupun sifatnya masih sporadis dan tidak terkodifikasi seperti misalnya pada berbagai undang-undang di bawah ini : a. Pasal 382 bis KUHP: ”barang siapa mendapatkan, melangsungkan, atau memperluas hasil perdagangan atau perusahaan milik sendiri atrau orang lain, melakukan perbuatan curang untuk menyesatkan khalayak umum atau seseorangf tertentu, diancam karena persaingan curang, dengan pidana paling lam satu tahun atau denda paling banyak Rp. 13.500,- jika hal itu dapat menimbulkan suatu kerugian bagi saingannya sendiri atau orang lain”. b. Pasal 1365 KUHPerdata: “Setiap perbuatan yang melanggar hukum dan membawa kerugian kepada orang lain, mewajibkan orang yang menimbulkan kerugian tersebut karena kesalahannya untuk mengganti kerugian tersebut”. Manahan : Perilaku Pelaku Usaha Untuk Menjadi Posisi Dominan Melalui Pemilikan Saham Yang Bertentangan Dengan UU No.51999, 2007. USU Repository © 2009 c. UU No.5 Tahun 1984 Tentang Perindustrian pada pasal 7 : “pemerintah melakukan pengaturan, pembinaan, dan pengembangan terhadap[ industri untuk :1……………2 mengembangkan persaingan yang baik dan sehat serta mencegah persaingan yang tidak jujur 3 mencegah pemusatan atau penguasaan industri oleh satu kelompok atau perorangan dalam bentuk monopoli yang merugikan masyarakat”. d. Pasal 9 ayat 2 pengaturan dan Pembinaan Bidang Usaha Industri dilakukan dengan memperhatikan :……….2 Penciptaan iklim yang sehat bagi pertumbuhan industri dan pencegahan persaingan yang tidak jujur antara perusahaan peruahaan yang melakukan kegiatan industri, agar dihindarkan pemusatan atau penguasaan industri oleh satu kelompok atau perorangan dalam bentuk monopoli yang merugikan masyarakat”. e. UU No. 1 Tahun 1995 kihusus disinggung dalam mengatur perusahaan yang melakukan merger, akuisisi, dan konsolidasi. Hal ini dinyatakan Memori penjelasan UU No. 11995 bagian umum yaitu : “Untuk mencegah persaingan yang tidak sehat akibat menumpuknya kekuatan ekonomi pada sekelompok kecil pelaku ekonomi serta sejauh mungkin mencegah monopoli dan monopsoni dalam segala bentuknya yang merugikan masyarakat, maka dalam undang-undang ini diatur pila Manahan : Perilaku Pelaku Usaha Untuk Menjadi Posisi Dominan Melalui Pemilikan Saham Yang Bertentangan Dengan UU No.51999, 2007. USU Repository © 2009 persyaratan dan tata cara untuk melakukan penggabungan, peleburan dan pengambilalihan perseroan”. f. UU No.1 tahun 1995, pasal 104, paragraph 91 Perbuatan hukum penggabungan, peleburan, dan pengambil alihan perseroan harus memperhatikan kepentingan perseroan, pemegang saham minoritas dan karyawan perseroan, kepentingan masyarakat dan persaingan sehat dalam melakukan usaha. Seluruh peraturan yang ada diatas masih berlaku dan tidak dengan otomatis digantikan oleh UU No.51999 karena pada dasarnya UU No.51999 mengatur tentang persaingan pasar dalam konteks yang lebih terperinci bahkan kompleks karena melibatkan teori ekonomi dan perhitungan yang rumit dan bukan hanya dibatasi pada persaingan curang saja. Tetapi bahkan sampai masuk pada konteks pasar yang menjadi terdistorsi akibat tidak berjalannya suatu proses persaingan dengan baik.

B. Pengertian Persaingan Usaha