Hubungan Birokrasi Dengan Demokrasi

H UBUN GAN BI ROKRASI D EN GAN D EM OKRASI D r a . D ARA AI SYAH , M .Si

Ju r u sa n I lm u Adm in isr a si N e ga r a Fa k u lt a s I lm u Sosia l da n I lm u Polit ik

Un ive r sit a s Su m a t e r a Ut a r a

Berbicara t ent ang birokrasi sering kali kit a asum sikan dengan urusan yang berbelit - belit , prosedur yang panj ang dan m em akan w akt u yang lam a, pokoknya selalu m endapat “ t anda” negat if dari pendengarnya. Hal ini akan m enj adi lebih t ransparan apabila k it a m em ant au birok rasi y ang berhubungan at au berurusan dengan organisasi form al, islam m aupun non islam , negeri m aupun sw ast a. Pem bahasan birok rasi selalu m enarik unt uk dibicarak an baik sebagai bahan diskusi m aupun sebagai bahan kaj ian ilm iah unt uk diperdebat kan dengan t uj uan m encari solusinya.

Apalagi t opik y ang ak an dik aj i ada hubunganny a dengan dem ok rasi sehingga m em erlukan suat u pem ikiran yang serius unt uk m enelaah dan m enilai akibat - akibat y ang t erj adi dan y ang dit im bulk an oleh ak si birok rat dalam k ont eks dem ok rasi y ang perlu diperbaik i.

Nam un apakah sudah m enj adi hal yang sulit direform bahw a birokrasi selalu m engham bat kem udahan, kem aj uan dan perkem bangan suat u sist em polit ik k hususny a m em perk ecil ruang gerak dem ok rasi. Tulisan ini m encoba m enj abark an birokrasi berkait an dengan dem okrasi dan m elihat posisi it u m elalui Re k on st r u k si. Oleh k arena it u lebih baik dij elaskan t erlebih dahulu apa birok rasi dan dem ok rasi it u Bagaim ana k ont ribusiny a t erhadap dem ok rasi Bagaim ana posisi birok rasi dengan dem ok rasi m elalui rek onst ruk si bagaim ana sit uasi problem at ik y ang t erj adi di I ndonesia dan st rat egi sepert i apa y ang dapat dit erapk an di I ndonesia sehingga ant ara birok rasi dan dem ok rasi bisa direk onst ruk si.

a . Kon se p Bir ok r a si

Dalam kam us Akadem i Perancis t ahun 1798, Birokrasi diart ikan : " k ek uasaan,pengaruh dan para k epala dan st ar biro pem erint ahan. Sedangk an m enurut k am us bahasa Jerm an edisi 1813, birok rasi di definisik an sebagai: " w ew enang at au k ek uasaan dari berbagai depart em en pem erint ahan.”

Birokrasi sebagai suat u sist em organisasi form al dim unculkan pert am a sekali oleh Max Weber pada t ahun 1947, m enurut nya birokrasi m erupakan t ipe ideal bagi sem ua organisasi form al. Ciri organisasi yang m engikut i sist em birokrasi ini ciri-ciriny a adalah pem bagian k erj a dan spesialisasi, orient asi im personal, k ek uasaan hirarkis, perat uran- perat uran, karir yang panj ang, dan efisiensi.

Cit a- cit a ut am a dari sist em birok rasi adalah m encapai efisiensi k erj a y ang seopt im al m ungk in. Menurut Weber organisasi birok rasi dapat digunak an sebagai pendekat an efekt if unt uk m engont rol pekerj aan m anusia sehingga sam pai pada sasarannya, karena organisasi birokrasi punya st rukt ur yang j elas t ent ang k ek uasaan clan orang y ang puny a k ek uasaan m em puny ai pengaruh sehingga dapat m em beri perint ah unt uk m endist ribusikan t ugas k epada orang lain ( Robert Denhard,

1984 : 26,32) . Organissasi m engopcrasikan prinsip- prinsip dasar hirarki k ant or dim ana ada garis- garis y ang j elas dari at asan dan baw ahan.

Menurut Herbert M.Levine, birokrasi kadang- kadang digunakan dalam suat u hal y ang direm ehk an, boleh dik at ak an art iny a canggung, t idak im aginat if, k ak u, dan para adm inist rat or pem erint ah y ang t idak efisien ( Herbert M.Lev ine, 1982 : 240) .

Birok rasi m em aink an peranan ak t if di dalam proses polit ik di k ebany ak an negara dan birok rasi m enggunak an bany ak ak t ifit as- ak t ifit as, diant arany a usaha-usaha paling pent ing berupa im plem ent asi Undang- Undang, persiapan proposal legislat if, perat uran ekonom i, lisensi dalam perekonom ian dan m asalah- m asalah profesional, dan m em bagi pelay anan k esej aht eraan ( Herbert M.Lev ine, 1.982: 241) .

Masyarakat didom inasi oleh para birokrat , dit ulis oleh Jam es Burnham t ahun 1941 y ang m enek ank an pent ingny a k elom pok m anaj erial di dalam perek onom ian, dan t idak ada pem isahan y ang t aj am ant ara k elom pok m anaj erial clan pej abat polit ik ( Mart in Albrow , 1989 : 100) Berdasark an t ulisan t ersebut Jam es m em beri persam aan ant ara k ek uasaan k elas para m anaj er dengan k elas para birok rasi negara.

Masy arak at y ang dibent uk dan diperint ah oleh para birok rat ak an m enj adi m asy arak at - m asy arak at birok rat is y ang nant iny a m asy arak at t ersebut ak an m enj adi birok rasi- birok rasi m asyarak at y ang pat uh dan t unduk pada pengaruh sik ap- sik ap dan nilai- nilai para birok rat , k arena adany a perubahan sik ap dari m asy arak at ak an bergant ung k epada pengaruh para birok rat . Hal ini ak an cepat m enj erat m asy arak at ak an runt uhy a nilai dem ok rasi sehingga ada suat u pert ent angan dengan nilai-nilai t ersebut y ang dianggap sebagai suat u problem a y ang m em erluk an pem ecahan.

b. Kon se p D e m ok r a si

Pada t ulisan ini perhat ian k it a t ert uj u pada m asalah birok rasi dan hubunganny a dengan dem ok rasi. Selam a m asih ada t ipe- t ipe pej abat negara dan seperangk at nilai y ang dianggap sebagai bagian inheren dalam dem ok rasi y ang sebenam y a. m ak a m asalah birok rasi dan dem ok rasi t idak ak an pernah berhent i.

Cara pandang t ent ang dem ok rasi dari w ak t u k e w ak t u m engalam i perkem bangan sej alan dengan sem akin kom pleksnya hubungan ant ar w arga. Kat a dem okrasi berasal dari bahasa Yunani, m enurut bahasa Yunani, definisi yang paling singk at t ent ang dem ok rasi adalah apa y ang diucapk an oleh Abraham Lincoln di Get t ysburg, Pensylvania, Arnerika Serikat t ahun 1863 yait u pem erint ahan dari r akyat , oleh r akyat , unt uk r akyat Esensi dar i dem okr asi adalah bahw a r akyat m em erint ah at au m elak uk an pem erint ahan oleh diriny a ( governm ent by t he people) ( m aj alah Koridor, 1994: 3,4) , dem ok rasi m agandung dua dim ensi k ont es dan part isipasi yang m enurut Robert Dahl m erupakan hal m enent ukan bagi dem okrasi. Dem okrasi j uga m engim plikasikan adanya kebebasan sipil dan polit ik yait u k ebebasan berbicara, m enerbit k an, berkum pul dan berorganisasi, y ang dibut uhk an bagi perdebat an polit ik dan pelaksanaan kam panye- kam panye pem ilihan it u ( Sam uel P. Hunt ingt on, 1995 : 6) .

Dem okrasi berart i libert e, egalit e, frat ernit e, dim ana ada kont rol yang efekt if. oleh w arga negara t erhadap k ebij ak an pem erint ah. Dav id Held m eny at ak an ada 7 prinsip ut am a peny elenggaraan negara berdasark an dem ok rasi y ait u:

1. m asy arak at harus m em erint ah dalam art i sem ua harus t erlibat dalam m em buat undang- undang, m em ut usk an k ebij ak sanaan um um dan m elak sanak an huk um dan adm inist rasi pem erint ahan.

2. m asyarak at secara perseorangan harus t erlibat dalam pem buat an k eput usan yang pent ing dalam art i m em ut uskan hukum - hukum publik dan m asalah-m asalah kebij aksanaan uasalah-m uasalah-m .

3. para penguasa berkew aj iban unt uk m em pert anggungj aw abkan t indakan-t indak anny a k epada m asy arak aindakan-t .

4. para penguasa harus bert anggung j aw ab k epada perw ak ilan dari m asyarak at . 5. para penguasa harus dipilih oleh m asyarakat .

6. para penguasa dipilih m elalui represent at if/ perw akilan dari m asyarakat dan 7. para penguasa harus bert indak sesuai dengan k epent ingan m asyarak at . ( prism a

No.4 t ahun XXI , 1992 : 32) .

Kalau kit a am at i m odel dem okrasi David Held diat as, m aka unt uk kasus negara berkem bang sepert i I ndonesia dem okrasi yang m uncul sangat bergant ung kepada perilaku elit polit ik dan st rukt ur budaya, ekonom i dan ideologi yang m enj adi anut an, khususnya dalam cara pandang t erhadap pem bangunan polit ik. Dem okrasi yang dapat m engham bat nilai- nilai kult ural m enurut seorang I ndonesianist Benedict R.O'G Anderson y ait u prinsip aj aran dem ok rasi pandangan Jaw a y ang sangat m em pengaruhi sist em polit ik dan proses dem ok rat isasi I ndonesia. Basis k ult ural dalam pem erint ahan Orde Baru di I ndonesia it u dapat dilihat dari bagaim ana hubungan ant ara elit polit ik dengan w arga negara sebagai hubungan ant ara k a w u lo

da n gu st i, ant ara kekuasaan di kalangan " w ong ghede dan w ong cilik” .

Usaha dem ok rat isasi m asih m em erluk an rent ang w ak t u y ang cuk up panj ang bagi lem baga- lem baga polit ik, rezim y ang m em erint ah, m aupun nilai m asy arak at ny a sendiri dalam m em aksim alkan upaya yang ada m enuj u iklim dem okrat isasi yang diidam - idam k an.

c. Kon t r ibu si bir ok r a si de n ga n D e m ok r a si

Kebany ak an orang m enganggap bahw a k onsep birok rasi sebagai adm inist rasi yang t idak efisien dan rasional, m encakup aplikasi krit eria evaluat if dan spesifikasi sifat nilai- nilai t ersebut ( Mart in Albrow ,1989 : 1 07) . Konsep birok rasi cendrung dianggap sebagai suat u aspek ancam an t erhadap dem ok rasi, apalagi k onsep birok rasi sebagai k ek uasaan y ang dij alank an oleh pej abat , k onsep ini diam at i secara serius k arena m endisk usik an t ent ang pej abat - pej abat negara y ang m enj alank an t uj uan- t uj uan dem ok rasi. Perlu dipert any ak an apak ah t indak an t ergant ung pada bagaim ana nilai- nilai dem okrasl I t u dit afsirkan dan m ana diant ara penafsiran it u y ang dipandang salah.

Fr ie dr ich da n Fin e r prihat in t erhadap m asalah k esesuaian prak t ek - prak t ek

adm inist rasi negara m odem dengan nilai- nilai dem okrasi, karena m ereka percaya bahw a bukan kekuasaan yang dij alankan pej abat yang m enim bulkan m asalah t et ap cara m enggunakan kekuasaan it ulah yang m enj adi m asalahnya, unt uk it u perlu dilihat bagaim ana m asing- m asing karakt erist ik ant ara birokrasi dan dem okrasi digunakan dalam usaha m endiagnosis dan m enyem buhkan m asalah yang t erj adi.

M a r t in Albr ow m em bedak an t iga posisi dasar t ent ang fungsi- fungsi pej abat

di negara dem ok rasi, y ait u

1. pej abat m enunt ut kekuasaan t erlalu besar dan perlu dikem balikan pada fungsinya sem ula.

2. pej abat benar- benar m erniliki kekuasaan dan t ugas yang sem akin besar sehingga j abat an t ersebut harus dij alank an secara bij ak sana .

3. k ek uaasaan perlu bagi para pej abat sehingga harus dicari m et ode- m et ode pelay anan y ang dapat disalurkan bersam a- sam a.

Problem a yang harus dipecahkan unt uk dapat m enum buh kem bangkan dem ok rasi dengan m enem pat k an birok rasi secara k onsist en di dalam sist em polit ik.

Dalam sist em polit ik dem okrasi liberal yang beraw al dari Maklum at Wakil Presiden No.X t ert anggal 3 Nov em ber 1945. t erw uj ud k onfirm asi, dim ana polit ik yang ikut m enent ukan sosok adm inist rasi pem erint ah pada w akt u it u. Posisi infrast ruk t ur polit lk v is- a- v is suprast ruk t ur polit ik secara relat if lebih k uat , m encipt akan suat u sosok sist em polit ik bureau- nom ia ( Moelj art o Tj okrow inot o, 1996: 159) .

Menurut t eori, agar dapat m em aham i birok rat isasi dalam pem bangunan nasional, di I ndonesia t erlebih dahulu didek at k an m elalui 2 k onsep y ait u :

1. k onsep m asy arak at polit ik birok rat ik y ang dik em bangk an pert am a sek ali oleh Fred Riggs ( 1966) dan digunak an oleh Karl D.Jackson ( 1978) dalam k ont eks I ndonesia.

2. k onsep k apit alism e birok rat ik y ang dirum uskan oleh Wit t fogel ( 1957) .

Ber dasar kan konsep Jackson t er sebut m aka cir i- ciri pokok m asyar akat polit ik birok rat ik adalah :

1. lem baga polit ik y ang dom inan adalah aparat birok rasi

2. lem baga–lem baga polit ik lainnya, sepert i parlam ent er, part ai polit ik, dan kelom pok kepent ingan sem uanya lem ah dan t idak m am pu m elakukan kont r ol t erhadap birok rasi.

3. m asa diluar birokrasi secara polit is dan ekonom is pasif, sehingga m enyebabkan lem ahnya peranan part ai polit ik dan dam paknya sem akin m em perkuat peranan birok rasi.

Bert it ik t olak dari ciri- ciri t ersebut m ak a dapat k it a sim pulk an bahw a birok rasi di I ndonesia cendrung m endekat i k e t iga ciri t ersebut , sehingga perlu dipert any ak an k em am puan m asy arak at polit ik birok rat ik ini unt uk m elak sanak an pem bangunan ,t erut am a pem bangunan yang m am pu m engant isipasi dan m enahan gej olak- gej olak ekst ernal sehingga bisa m encapai t ingkat pert um buhan yang m em adai, yang dapat m endist ribusikan secara m erat a hasil dari perj uangan m asyarakat t ersebut .

Ada t iga k ecendrungan y ang dialam i oleh set iap birok rasi, y ait u pe r t a m a proses w eberisasi, y ait u suat u proses dim ana suat u birok sasisem ak in m endekat i t ipe ideal sebagaim ana dikem ukakan oleh Max Weber .Ke du a , proses parkinsonisasi yait u proses dim ana birok rasi cendrung m enuj u k edalam k eadaan pat ologis sebagaim ana pernah diduga k uat oleh C.Nort hcot e Parkinson Ke t iga , proses orw elisasi, yait u kecendrungan birokrasi sem akin m enguasai m asyarakat , unt uk birokrasi di I ndonesia agak ny a cendrung k e arah parkinsonisasi dan orw elisasi k et im bang k e arah w eberisasi.( Muhadj ir Effendy , dalam j urnal Best ari, j anuari- april 1995 : 27,28 ) .

Menurut analisa Dr.Muhadj ir Darw in yang m enyim pulkan bahw a birokrasi di I ndonesia sedang “ sakit ” dengan t it ik t ekanannya berdasarkan hukum Parkinson, sedangk an param et er birok rasi “ sehat “ y ang dij adik an sandaran adalah k onsep birok rasi w eber t et api pada k eny at aany a selalu m enim bulk an m asalah, k arena ciri- ciri organisasi yang diharapkan t erlalu ideal sehingga kadang kala belum t ent u cocok dengan k ondisi at au sit uasi di suat u negara.

d.D a m pa k Ke k u a sa a n Bir ok r a si Te r h a da p Kon disi D e m ok r a si

k ek uasaan birok rasi m enim bulk an pert any aan y ang m eny ebabk an para ilm uan m ulai berpikir. Adil dan perlakuan yang sam a bagi seluruh penduduk t ernyat a m em but uhkan seperangkat hukum yang kom pleks da perat uran- perat uran adm inist rat if, unt uk dapat berfungsi, set idak - t idak ny a m asyarak at harus m em berikan pengert ianny a k arena pada k eny at aanny a j um lah polisi t idak cuk up banyak di dalam m elakukan kont rol at as penerapan hukum , dengan dem ikian keadaan m enj adi sulit bila m asyarakat cendrung t idak m em at uhi hukum .

Dalam j angk a pendek, t ent u saj a birok rasi dapat m em erint ah m asyarak at t anpa Menim bulk an perlaw anan m erek a Nam un sebagaim ana k it a j uga pem ah belaj ar dari m asa lam pau, k erelaan y ang pert am a- t am a bersifat pasif pada ak him y a m em bangk it k an rasa k et idak berday aan. Hal ini k em udian dicet uskan dalam bent uk prot es y ang m engacauk an suasana. Apabila k it a m enunggu sam pai suasana it u benar- benar t erj adi, inilah y ang disebut ant it esis dem ok rasi.

Sedik it k epat uhan sudah m erupak an suat u k ondisi bagi dem ok rasi. Bila pem erint ah harus m em aksa kepat uhan yang sepenuhnya, hal ini berart i m engurangi dem okrasi.Kepat uhan t anpa syarat pada hakikat nya m enghindari krit ik dan k et idak sepak at an y ang m enj adi int i dem ok rasi ( Pet er M.Blau. Marshall. dan W..Meyer .1987: 202.203) .

Bila k it a lihat cont oh di I ndonesia, bahw a m asyarak at w aj ib paj ak ny a sudah lelah dengan seabrek perat uran yang harus dipat uhi. sehingga ada kesan t erpaksa unt uk m em enuhi kew aj iban perpaj akan, dan sulit m encipt akan m asyarakat yang sadar paj ak dalam sist em y ang dit erapk an unt uk m eningk at k an penerim aan negara. Pada dasam y a m asyarak at lebih m engingink an t ercipt any a k esadaran daripada kepat uhan. I barat seorang pencuri bert obat unt uk t idak akan m engulangi perbuat annya karena dia t akut kepada Allah ( sadar bahw a m encuri it u perbuat an dosa) , daripada t akut karena adanya ganj aran hukum an yang m enant inya, sehingga sulit unt uk m encapai t ahap m asyarakat yang " m arginal det t erence" . kalau m ent alnya m asih m ent al pencuri.

Nilai- nilai dem okrat is t idak saj a berart i t uj uan- t uj uan m asyarakat yang dit ent uk an oleh k eput usan m ay orit as. t et api j uga bahw a t uj uan- t uj uan t adi dit erapk an m elalui m et ode- m et ode efekt if y ang ada, y ak ni dengan m em ant apk an organisasi- organisasi sifat ny a y ang lebih birok rat is daripada berupa pengat uran secara dem ok rat is. Keberadaan birok rasi- birok rasi sem acam it u t idak m erusak nilai-nilai dem okrasi.

Jik a birok rasi berlebihan m ak a m asy arak at dirugik an k arena m asy arak at punya ot onom i yang t erbat as, karena freew ill t erbat as unt uk m asyarakat , karena belum t ent u y ang dilak uk an birok rat baik, baik j uga unt uk rnasy arak at . Birok rasi sulit unt uk direm karena ada dorongan dari dalam ( birokrat it u sendiri) at aupun dari luar sepert i :

1. dorongan polit ik, y ait u : t unt ut an dari rnasy arak at sehingga m em buat birok rasi m enj adi lebih besar peranannya, adanya t unt ut an negara sem akin berkem bang t erus, yang m em int a negara unt uk m enyelesaikannya dan m em int a negara m elayani hal t ersebut sebagai cont oh yait u negara yang dem okrat is.

2. dorongan ekonom i.

3. dorongan y ang bersifat sosial, y ait u pem berian t anggungj aw ab pada negara unt uk m elakukan sesuat u pada m asyarakat , ada pandangan bahw a negara

sebagai penggerak pem banggunanan nasional dan negara diasum sik an sebagai fungsi yang st rat egis...

Dem okrasi dan birokrasi sesungguhnya sangat diperlukan dalam proses pem bangunan suat u negara , ak an t et api sem ak in k uat birok rasi dalam negara m ak a ak an sem ak in rendah dem ok rasi dan sebalikny a sem ak in lem ah birok rasi m ak a ak an sem ak in t inggi dem ok rasi.

Gej ala t um buhnya birokrasi yang t erlarnpau kuat diungkapkan oleh Fred W Rigg k et ik a ia rnelak uk an penelit iam m odernisasi di Thailand y ang k em udian m uncul dengan k onsep " Bureaucrat ic Polit y " y ang m enggam bark an bet apa birok rasi di Thailand t elah m em asuki suat u j aringan kehidupan polit ik dan ekonom i yang sangat k uat y ang dilak uk an oleh negara t erhadap k ehidupan m asy arak at , dalam k onsep yang sam a Karl D.Jackson unt uk st udinya t ent ang birokrasi di I ndonesia, yang m enem pat kan birokrasi m elalui pem asukan nilai budaya m asyarakat yang dom inan sebagai suat u k ek uat an t ersendiri dalam m em pengaruhi sist em polit ik dan perilak u polit ik elit kekuasaan ( Karl D.j ackson. dalam Karl D.Jackson dan Lucian W.Pye, 1987: 4) .

Berdasarkan st udi Guelerm o O'Donnel bahw a negara t elah m uncul sebagai kekuat an polit ik yang t idak hanya relat if m andiri berhadapan dengan faksi- faksi elit pendukungnya sert a m asyaraklu sipil, t et api ia t elah m enj adi kekuat an dom inan yang m arnpu m engat asi keduanya. Ot orit arian Birokrat ik m em ang dicipt akan unt uk m elak uk an pengaw asan y ang k uat t erhadap m asy arak at sipil, t erut am a dalam upay a m encegah m assa rak y at di baw ah k et erlibat an polit ik y ang t erlam pau ak t if agar proses ak selerasi indust rialisasi t idak t ergangggu ( Guelerm o O'Donnel dalam Muham m ad AS Hik am , Jurnal I I m u Polit ik No.8, AI PI LI PI Jak art a 1991: 68) .

St udi Fred W Rigg t ent ang Bureaucrat ic Polit y dan Guelerm O'Donnel t ent ang Bureaucrat ic Aut horit arian nam pak ny a m enggarisbaw ahi bahw a dalam m asy arak at t ert ent u posisi birok rasi sudah berada di baw ah k ont rol polit ik k ek uasaan dalam rangka m endapat kan sum ber legit im asi polit ik m elalui sarana birokrasi. Jika dalam st udi Rigg birok rasi. berkolaborasi dengan k ek uasaan pem erint ah, m ak a m odel O'Donnell birok rasi it u t idak hany a berkolaborasi dengan k ek uasan t et api j uga m elibat k an diri ham pir di sem ua bidang k egiat an. Ket erlibat an negara t idak hany a dalam bidang poit ik form al, nam un m enj alar sam pai k epada k egiat an ekonom i sosial buday a t erm asuk j uga ideologi.

e .Re k on st r u k si Bir ok r a si da n D e m ok r a si M e la lu i Be be r a pa Pe n de k a t a n .

Birok rasi dan Dem ok rasi m elalui penj elasan t ersebut ibarat dua sisi dari m at a uang y ang sam a, birok rasi dan dem ok rasi sangat diperluk an dalam k egiat an negara dan m asyarakat , akan t et api keduanya j ust ru m enunj ukkan t ingkat perbedaan yang m endasar dan kalaupun m em ungkinkan dapat dipert em ukan sat u sam a lain m elalui rek onst ruk si ant ara k eduany a. Birok rasi m erupak an salah sat u sarana bagi kekuasaan negara unt uk m em perkuat posisi polit ik dan m erupakan sum ber legit irnasi polit ikny a. Sem ent ara dem ok rasi m erupak an k einginan dari sebagian besar rnasy arak at unt uk rnendapat k an k eberday aan sehingga proses t aw ar m enaw ar ant ara st at e dan sipil societ y dapat berkem bang dengan baik k hususny a dalam k erangk a pengem balian k eput usan polit ik sebagaim ana prinsip- prinsip dasar dari dem okrasi it u sendiri.

Modal k ebij ak an m erupak an pendekat an y ang ak an dipak ai dalam m erekonst ruksi birokrasi dan dem okrasi. Allison m endeskripsikan 4 m odel kebij akan yait u :

1 . Sy n opt ic M ode l, m erupak an m odel y ang ideal dengan m elihat proses k ebij ak an

sebagai suat u proses y ang sangat rasional dim ana policy m ak er at au ak t or- ak t or yang t erlibat dalam proses kebij akan dianggap m em iliki persepsi yang j elas t ent ang t uj uan y ang ak an dicapai ( Charles H Lev ine, B.Guy Pet ers, Frank J. Thom pson, 1990 : 82) .Para ak t or polit ik bisa m enilai k onsekuensi- k onsekuensi posit if dan negat if, cont ohnya : kebij akan pengent asan kem iskinan, adanya k esadaran para ak t or dalam birok rasi sehingga m engam bil nilai t ert ent u y ang siap dim aksim alkan pem erint ah. Dalam hal ini birokrasi t idak hanya penerim a k ebij ak an dari pej abat - pej abat polit ik, t et api t urut m elak uk an k ebij ak an berupa t indak an m em bela si m iskin sebagai suat u pert anda m erek onst ruk si dem ok rasi, hat ini m enandak an bahw a birok rasi buk an pem erint ahan rak y at t et api m engem balikan peran negara sebagai arbit er ( perant ara) .

2 . M ode l I n cr e m e n t a l, m er upakan kebij akan yang dim ulai dengan m elihat

k ebij ak an y ang ada, apa y ang m enj adi t ant angan m asa depan, apa perlu kebij akan direvisi at au direform . Proses kebij akannnya sering kali t idak dim ulai dari t it ik nol k arena selalu dim ulai dengan k ebij ak an y ang ada sehingga st andard operat ing procedurenya t erlalu kuat .

3 . M ode l Ga r ba ge Ca n , m er upakan kebij akan yang m encar i t uj uan yang past i,

ak an t et api hubungan ant ara t uj uan dan k ebij ak an- k ebij ak an ut am a t idak selalu j elas. Pendekat an ini sering j uga disebut organisasi anark i, m enurut m odel ini hasil pem buat an keput usan secara kebet ulan dipengaruhi 4 kom ponen yait u : para part isipan, solusi, m asalah- m asalah dan kesem pat an unt uk m em ilih ( Charles H.evine,B.Guy Pet ers,Frank J. Thom pson, 1990 : 83,84)

4 . M ode l Bir ok r a t ik Polit ik , m erupak an proses pengam bilan k eput usan dalam

m elibat kan banyak akt or/ kelom pok- kelom pok kepcnt ingan yang m asing- m asing punya nilai at au kepent ingan sendiri, punya agenda m asing- m asing, m em perj ungkan at au m em bangun st rat egi- st rat egi sendiri dengan koalisi, bergaining at au kom prom i sesuai dengan t uj uan yang ia m iliki.( Charles H.Lev ine,B Guy Pet ers,Frank J.Thom pson,1990: 84) .

Berdasark an beberapa m odel y ang dit aw arkan, j ik a k it a m engacu k e negeri sendiri yait u I ndonesia, m aka ada kecendrungan kit a m em akai m odel I ncrem ent al, dim ana t erlalu bany ak prosedur dan st andard operat ing procedure t erlalu dinom orsat ukan at au dij adikan sebagai salah sat u inst rum en yang digunakan oleh pem erint ah pusat . Pem buat an k eput usan- k eput usan poit ik nasional am at didom inasi oleh pem erint ah dan k esan sepert i it u suk ar dibant ah.

f. Sit u a si Pr oble m a t is ya n g t e r ia di di I n don e sia .

Problem a birok rasi y ang m elanda negara I ndonesia dengan adany a pelaksanaan perat uran dan j uga yang sem akin banyak, kurang m am pu m endorong em pow ering m asy arak at k arena birok rasi m elihat m asy arak at dari k aca m at a bagaim ana m asy arak at m elak sanak an perat uran dan buk an m elihat bagaim ana inisiat if m asy arak at it u sendiri sehingga ada k esan pem ak saan y ang dapat m enim bulkan benih- benih konflik yang m engakibat kan rakyat sebagai law an dari birok rasi. Padahal seharusny a birok rasi bek erj a unt uk rak y at , k arena hidupny a dari gaj i yang diperoleh dari paj ak rakyat dan bukan m alah m enj adi alat unt uk m enekan r akyat .

Pada w ak t u y ang lalu, beberapa t ek nokrat dalam birok rasi m encoba m engadak an upay a- upay a reform asi , sepert i y ang dilak uk an oleh Em il Salim , J.

Sum arlin dan Saleh Affif ket ika beliau- beliau t ersebut m enj adi Ment eri Penert iban Aparat ur Negara pada Kabinet Pem bangunan I ,I I dan I I I . Ment eri Em il Salim berhasil m engadak an reform asi pada organisasi dan t ala k erj a depart em en, Ment eri Sum arlin m engadakan reform asi pada sist em rem unerasi pegaw ai negeri, dan Ment eri Saleh Affif m engadak an reform asi unt uk m enggairahk an k egiat an ekonorni m elalui serangk aian k ebij ak an deregulasi. Reform asi t ersebut dapat dilak sanak an w alaupun pada kurun w akt u t ersebut birokrasi I ndonesia secara um um m asih konservat if dan belum t erbuk a t erhadap perubahan. Nam un, reform asi t ersebut belum m am pu m encipt akan suat u snow ball reform asi adm inist rasi yang t erus sust ainable dan akhirnya m am pu m encipt akan sist em adrninist rasi yang handal dan dapat bargaining m endukung pem bangunan ekonom i polit ik ( Sofian Effendi, dalam orasi ilm iah yang disam paik an pada k uliah perdana program MAP UNT AG, 1994 : 3) .

Kurang berhasilnya reform asi adm inist rasi di I ndonesia selam a kurun w akt u PJPT- 1 ini nam pak ny a dipengaruhi paling t idak oleh 2 fak t or :

1. kuat nya dom inasi ekonom i perencanaan pem bangunan nasional, sehingga reform asi adm inist rasi t idak pernah m enj adi fok us perhat ian t et api hany a sebagai pendukung pem bangunan ekonom i .

2. belum nam pak adany a m inat y ang cuk up besar dik alangan para pim pinan organisasi polit ik m engenai reform asi adm inist rasi, aliansi yang kuat ant ara birok rasi dan organisasi polit ik, t erut am a m elalui pengaruh j alur- j alur A dan B di Golkar, t elah m enim bulkan polit isasi birokrasi yang berlebihan, yang m enim bulkan dorongan yang kuat pada birokrasi yang cendrung lebih m em pert ahank an st at us- Quo daripada reform asi. Sepert iny a m endengar k at a reform asi, para birok rat agak alergi k arena day a inovasi k aum birok rat dipengaruhi oleh adv ok asi dari para pim pinan polit ik y ang harus diy ak ini m elalui reform asi t ersebut .

Reform asi adm inist rasi perlu dilancark an sebagai bagian dari pem bangunan polit ik. Bila aparat ur adm inist rasi m am pu m endukung pem bangunan nasional, m aka dapat t ercipt a sist em t ersebut sehingga m am pu m enduk ung dem ok rat isasi polit ik, liberalisasi dan indust rialisasi ekonom i I ndonesia.

g. St r a t e gi Bir ok r a si y a n g D it e r a pk a n D i I n don e sia m e la lu i Con t oh k a su s Re for m a si Pe r pa j a k a n .

Posisi saling berhadapan ant ara birokrasi yang m ew akili lem baga negara dengan civ il societ y y ang berada pada posisi m asyarak at , m erupak an bagian y ang t idak dapat t erpisahk an dari upay a m encari w ilay ah dinam ik a dari st udi pem bangunan polit ik yang akan m eningkat kan kehidupan polit ik ideal yang dem ok rat is.

Melalui t ulisan ini ada st rat egi posit if yang dapat m em perbaiki kelem ahan birokrasi m enuj u dem okrasi di I ndonesia dengan m engam bil cont oh yang pem ah t erj adi di I ndonesia y ait u Pelak sanaan Reform asi Perpaj ak an.

Pada dasarnya pem ungut an paj ak rnerupakan perw uj udan at as kew aj iban kenegaraan dan part isipasi anggot a m asyarakat dalam m em enuhi keperluan pengelolaan negara dan pem bangunan nasional, dem i t ercapainya keadilan sosial dan kem akm uran yang m er at a.

Sebagai bahan k aj ian bahw a dalam perundang- undangan paj ak lam a t erdapat beberapa perm asalahan dan sek aligus k elem ahan y ang perlu disorot i y ait u:

Pe r t a m a . perat uran- perat uran paj ak y ang beranek a ragam , sehingga m enim bulk an k esan m em bingungk an dan bahk an t erdapat pem bebanan paj ak berganda.Ke du a pelak sanaan k ew aj iban perpaj ak an sangat t ergant ung pada aparat perpaj ak an, sehingga m enim bulkan kecendrungan m asyarakat w aj ib paj ak kurang t urut bert anggung j aw ab dalam m em ik ul beban negara y ang pada hak ik at ny a unt uk k epent inganny a sendiri dalarn berm asy arak at , bernegara dan berpem erint ahan. Ke t iga . t erdapat berbagai j enis paj ak sehingga m enim bulk an k et idak j elasan bagi m asyarakat dalam m em enuhi kew aj ibannya.Ke e m pa t . t erdapat berm acam - m acam t arif paj ak baik unt uk perorangan m aupun unt uk perseroan, Ke lim a . t ingginy a t arif-t arif arif-t ersebuarif-t sehingga m enim bulkan rangsangan unarif-t uk m enghindari paj ak m ela1ui berbagai cara. Ke e n a m . t at acara pem ungut an paj ak y ang berbelit - belit .

Dar i keenam kelem ahan yang t er j adi pada sist em yang lam a, m aka dalam m eny usun sist em y ang baru, diperhat ikan saling k et erkait an ant ara t iga unsur pok ok pem ungut an paj ak . Ket iga unsur t ersebut adalah k ebij ak sanaan, huk um perpaj ak an dan adm inist rasi perpaj akan. Kebij aksanaan perpaj akan m erupakan pem ilihan unsur- unsur t ert ent u dari berbagai alt ernat if yang didasarkan at as sasaran yang ingin dicapai. Pem ilihan unsur- unsur t ersebut berkenaan dengan subyek paj ak, oby ek paj ak , t arif paj ak dan prosedur paj ak ..Hal y ang k edua, adalah huk um paj ak at au hukum fiskal yait u keseluruhan perat uran yang m eliput i w ew enang pem erint ah unt uk m engam bil kekayaan seseorang dan m enyerahkannya kem bali kepada m asy arak at m elalui Kas Negara. Sedangk an adm inist arsi perpaj ak an adalah cara-cara dan prosedur pengenaan sert a pem ungut an paj ak , dim ana y ang bert indak sebagai pelak u adm inist rasi paj ak di I ndonesia adalah Direk t orat Jendral Paj ak , Direkt orat j endral Bea dan Cukai sert a Direkt orat Jendral Monet er.

Pada sist em lam a, sasaran perpaj ak an sem at a- m at a unt uk pem erint ah penj aj ah Belanda dengan berkedok pengisian k as negara t et api ny at a- ny at a digunakan unt uk kepent ingan kolonial..

Dari paparan di m uka , t am paklah bahw a sesungguhnya pada m asa lalupun t elah ada upay a- upay a unt uk m engadak an pem baruan sist em perpaj ak an, hany a saj a sit uasi dan kondisinya belum m em ungkinkan, baik karena kem ungkinan m endapat t ant angan dan ant ipat i dari rak y at y ang m em ang t elah lam a m engalam i t raum a dan sindrom e paj ak pada m asa penj aj ahan, m aupun karena m enyusun sist em y ang barn t idak lah m udah.

Dalam rangka m em ecahkan problem at ik yang t erj adi pada w akt u it u, m aka para pem ikir ekonom i I ndonesia pada t ahun 1980- 1981 sudah m engenal pokok-pok ok dan hasil dari m isi- m isi pem baruan perpaj ak an di beberapa negara. Pada aw al t ahun 1981, diarnbil Beberapa keput usan t ingkat m ent eri dalam hal st rat egi dan t eknik unt uk pem baharuan perpaj akan I ndonesia, yang dalam banyak hal, k eput usan- k eput usan t ersebut m enggam bark an pem anfaat an hasil- hasil k egiat an yang sej enis di negara- negara lain.Keput usan it u dikelom pokkan dalam 8 langkah k ebij ak an sebagai berik ut :

Langkah pert am a, para m ent eri bidang Ekonom i Keuangan dan lndust ri ( EKUI N) sert a beberapa anggot a lem baga perek onom ian m em pert im bangk an bahw a rencana pem baruan perpaj akan di I ndonesia dengan m enggunakan bat asan t ahunan dan bukan bulanan.

Langkah kedua, m enuangkan kebij akan perpaj akan ke dalam suat u konsep dalam bent uk perundang- undangan yang ket at ..

Langkah ket iga, dibent uk Kom it e at au Panit ia Pengarah dengan m engikut sert akan beberapa pej abat dari j aj aran Depart em en Keuangan, t erm asuk beberapa

diant aranya dari j aj aran Direkt orat Jenderal Paj ak. Kom isi t ersebut berfungsi m engarahkan, m engaw asi dan berperansert a langsung dalam penelit ian yang dilakukan oleh t im t enaga ahli asing yang m ungkin akan digunakan.

Langkah keem pat , m engharuskan agar usaha persiapan ini dilakukan secara biasa saj a t anpa publikasi besar- besaran , nam un t et ap rnem perhat ikan berbagai pendapat dari k elom pok- k elom pok y ang ada dalam m asy arak at , baik k alangan pem erint ahan, sw ast a m aupun para ilm uw an dari berbagai disiplin ilm u.

Langk ah k elim a, m eny iapk an lat ihan dan pendidikan bagi para pej abat perpaj ak an, baik it u pendidikan form al m aupun pendidikan inform al unt uk m em ulai kaderisasi pej abat paj ak y ang t erlat ih baik.

Langk ah k eenam , k ebij ak sanaan unt uk m em ulai sist em perpaj ak anan y ang baru secara keseluruhan t anpa sedikit pun m engam bil bagian- bagian dari sist em yang lam a.

Langkah ket uj uh, m em perluas w aw asan pem baharuan sist em perpaj akan sehingga m encak u bidang- bidang y ang sebelum ny a t idak m erupak an oby ek paj ak .

Langkah kedelapan, m enerapkan langsung hasil dari t iap- form ulasi t anpa m enunggu laporan hasil k eseluruhan pak et ny a.( Salam un A. T., 1990 : 43,44,45) .

Dalam rangka pengkaj ian m asalah pem baruan sist em perpaj akan di I ndonesia, t elah diundang t enaga ahli dan t okoh- t okoh t erkem uka yang sangat berpengalam an dan bereput asi I nt em asional dalam bidang perpaj ak an, baik dari luar m aupun dalam negeri unt uk m em berikan pengalam annya sekaligus m enguj i konsep pem baruan sist em perpaj ak an di I ndonesia.

Sepert i t elah dij elaskan, di sam ping t enaga ahli ekonom i dan huk um . Diperluk an j uga t enaga- t enaga ahli dalam bidang- bidang lain sepert i ahli adm inist rasi perpaj ak an ak unt an, dan ilm u t ek nologi k om put er dalam pek erj aan st udi pem baruan sist em perpaj ak an di I ndonesia. Keikut sert aan para ahli t ersebut baik ak adem isi m aupun para profesional dan pej abat y ang berw enang di dalam negeri dim aksudkan unt uk m em peroleh proses dan pem ecahan m asalah dalam pengerj aanny a, disam ping t im pengarah ada lagi t im y ang dibent uk oleh Depart em en Keuangan, Direkt orat Jendral Paj ak dan Tim dari Luar Depart em en Keuangan.

Set elah sam pai rancangan t ersebut k e DPR, selam a proses pem bahasan di DPR bany ak pihak dari berbagai disiplin ilm u. k alangan m asy arak at dan berbagai sudut pandang y ang m em berikan t anggapan, saran dan j uga k rit ik t aj am . Dari banyak t anggapan spont an yang m uncul pada hari- hari paert am a pengaj uan RUU ke DPR, secara j uj ur harus diak ui bahw a sebagian besar m enek ank an pent ingny a m ent al aparat ur paj ak m endapat perhat ian pem erint ah. Dari para anggot a DPR y ang pada um um nya dikenal sebagai t okoh- t okoh m asyarakat yang vokal, sehingga diharapk an t im bul k esadaran, pengert ian dan pem aham an y ang t ulus, m engenai m ana yang benar dan m ana yang salah. m ana yang haq dan m ana yang bat hil.

Meskipun seringkali didengungkan m asalah kebersam aan dan dem okrasi di dalam organisasi Direk t orat Jendral Paj ak t api k eny at aanny a k ek uasaan lebih dit ent ukan oleh landasan rasional sehingga m asalah organisasi harus didahulukan daripada m asalah pribadi.

Am bisi ut am a daripada sist em birok rasi adalah t ercapainy a efisiensi k erj a yang seopt im al m ungkin t api bukan m alah m em polit isikan birokrasi dengan pilihan-pilihan kebij akan yang m em uaskan klien- klien t ert ent u, korupsi, m elibat kan

k epent ingan pribadi di at as k esej aht eraan um um , j uga m em buat k ebij ak an dan m engim plem ent asik anny a berat sebelah ( LV .Carino,Baut ist a dk k , 1993 : 119 - 140) . Berdasarkan pengalam an sej arah, t elah t erbukt i bahw a usaha birokrasi unt uk m erek onst ruk si dem ok rasi t idak bisa lepas dari polit ik publik, ini t idak ak an j adi persoalan bila birok rasi t et ap dipandang sebagai inst rum en negara, sehingga k ek uasaan k epem im pinan polit ik m am pu m em buat birok rasi bert anggung j aw ab t erut am a alas dasar k epent ingan publik. Responsiv e t erhadap t unt ut an rak y at , dim ana kekuat an- kekuat an sosial dan negara m engarahkan birokrasi kesana, sehingga m am pu m endorong birokrasi unt uk m eningkat kan responsivit as m ereka t erhadap k einginan rak y at …

D AFTARPUSTAKA

Ar fa n i N oe r Riz a ( 1996) , Dem ok rasi I ndonesia Kont em porer, Jak art a: Raj a

Grafindo Persada.

Osbor n e D a v id, Gaebler Ted ( 1995) , Mew irausahak an Birok rasi, Jak art a: PT Teruna

Grafica Press

At m ow a sit o, Su t e j o, D r ( 1994) , Dem ok rasi: Suat u t inj auan Deskrift if dan k om parat if dalam j urnal k oridor No 1 Volum e 1 April 1994: Yogy ak art a, Hlm .4- 8..

Ba u t ist a V ict or ia .A, Allile r Con ce pcion .M a .P, Re y e s, D a n ilo. R, Ta pa le s, Pr ose r pin a .D , ( 1993) , I nt roduct ion t o Public Adm inist rat ion in The Philippines: A

Reader, Philippines: Universit y of t he Philippines Press, hlm .119- 140.

Blau, Peter M, Meyer ,Marshall W. (1987

) , Birok rasi dalam Masy arak at Modern, Jakart a: ill- Press, hlm .206- 223.

Ca r in o, Le divin a V. ( 1984) , Bureaucracy for Dem ocracy : The Dy nam ics of

Execut ivea and Bureaucracy I nt eract ion During Gov ernm ent al Transit ions, Manila: CPA Universit y of t he Philippines.

D a v id H e ld ( 1990) , Models of Dem ocracy dalam Am ir Sant oso, Prism a No 4 t ahun

XXI ,1992, Jak art a: LP3ES, hlm .32.

D e n h a r dt ,Robe r t .( 1984) , Theories of Public Organizat ion, Mont erey,

CA: Brooks/ Cole Publishing Com pany . hlm .26,3

Effe n dy , M u h a dj ir ( 1995) , Birok rasi Pem erint ahan Meny ongsong Era Pasar Bebas:

Dari Bossy At t it ude k e Servicer Minded ( sebuah Rev iew ) , dalam Jum al Best ari, lanuari- April, Yogy ak art a, hlm .27,28

Effe n di, Sofia n ( 1994) , Dem ok rat isasi, Ket erbuk aan Ekonom i Dan Reform asi

Adm inist rasi: Arah Kebij ak an Pada PI P 2 , disam paik an pada orasi ilm iah dalam rangka kuliah perdana Program MAP, UNT AG Surabaya.

H ik a m , M u h a m m a d AS. ( 1991) , Negara Ot orit er Birok rat ik dan Redem ok rat isasi:

Sebuah Tinj auan Krit is dan Beberapa St udi Kasus, dalam Jurnal I I m u Polit ik No 8, Jak art a: AI PI - LI PI , hlm .68.

H u n t in gt on , Sa m u e l.P ( 1995) , Gelom bang Dem ok rat isasi Ket iga, Jak art a: PT

I nt erm asa Press, hlm .4- 10.

Ja ck son , Ka r l D a n d Py e , Lu cia n W ( 1987) , Polit ical Pow er and Com unicat ions in

I ndonesia, California: Universit y of California Press, hlm .4.

Le v in e ,.Ch a r le s..H , Pe t e r s.Gu y .8 , & Th om pson . Fr a n k .J ( 1990) , Public

Adm inist rat ion: challenges, Choices, Consequences, Glenview : illinois London: A Div ision of Scot t , Foresm an and Com pany , hlm .81- 100.

M oe lj a r t o, Tj ok r ow in ot o, Pr of.D r ,M P A ( 1996) , Pem bangunan Dilem a dan

Tant angan. Yogy ak art a: Pust ak a Pelaj ar Offset Press, hlm .158- 161.

Salamun A.T

.( 1990) , Paj ak ,Cit ra dan Bebanny a: pok ok - pok ok pem ik iran Salam un A.T., Jakar t a: PT.Bina Rena Par iw ar a, hlm .28- 54.

sebagai penggerak pem banggunanan nasional dan negara diasum sik an sebagai fungsi yang st rat egis...

Dem okrasi dan birokrasi sesungguhnya sangat diperlukan dalam proses pem bangunan suat u negara , ak an t et api sem ak in k uat birok rasi dalam negara m ak a ak an sem ak in rendah dem ok rasi dan sebalikny a sem ak in lem ah birok rasi m ak a ak an sem ak in t inggi dem ok rasi.

Gej ala t um buhnya birokrasi yang t erlarnpau kuat diungkapkan oleh Fred W Rigg k et ik a ia rnelak uk an penelit iam m odernisasi di Thailand y ang k em udian m uncul dengan k onsep " Bureaucrat ic Polit y " y ang m enggam bark an bet apa birok rasi di Thailand t elah m em asuki suat u j aringan kehidupan polit ik dan ekonom i yang sangat k uat y ang dilak uk an oleh negara t erhadap k ehidupan m asy arak at , dalam k onsep yang sam a Karl D.Jackson unt uk st udinya t ent ang birokrasi di I ndonesia, yang m enem pat kan birokrasi m elalui pem asukan nilai budaya m asyarakat yang dom inan sebagai suat u k ek uat an t ersendiri dalam m em pengaruhi sist em polit ik dan perilak u polit ik elit kekuasaan ( Karl D.j ackson. dalam Karl D.Jackson dan Lucian W.Pye, 1987: 4) .

Berdasarkan st udi Guelerm o O'Donnel bahw a negara t elah m uncul sebagai kekuat an polit ik yang t idak hanya relat if m andiri berhadapan dengan faksi- faksi elit pendukungnya sert a m asyaraklu sipil, t et api ia t elah m enj adi kekuat an dom inan yang m arnpu m engat asi keduanya. Ot orit arian Birokrat ik m em ang dicipt akan unt uk m elak uk an pengaw asan y ang k uat t erhadap m asy arak at sipil, t erut am a dalam upay a m encegah m assa rak y at di baw ah k et erlibat an polit ik y ang t erlam pau ak t if agar proses ak selerasi indust rialisasi t idak t ergangggu ( Guelerm o O'Donnel dalam Muham m ad AS Hik am , Jurnal I I m u Polit ik No.8, AI PI LI PI Jak art a 1991: 68) .

St udi Fred W Rigg t ent ang Bureaucrat ic Polit y dan Guelerm O'Donnel t ent ang Bureaucrat ic Aut horit arian nam pak ny a m enggarisbaw ahi bahw a dalam m asy arak at t ert ent u posisi birok rasi sudah berada di baw ah k ont rol polit ik k ek uasaan dalam rangka m endapat kan sum ber legit im asi polit ik m elalui sarana birokrasi. Jika dalam st udi Rigg birok rasi. berkolaborasi dengan k ek uasaan pem erint ah, m ak a m odel O'Donnell birok rasi it u t idak hany a berkolaborasi dengan k ek uasan t et api j uga m elibat k an diri ham pir di sem ua bidang k egiat an. Ket erlibat an negara t idak hany a dalam bidang poit ik form al, nam un m enj alar sam pai k epada k egiat an ekonom i sosial buday a t erm asuk j uga ideologi.

e .Re k on st r u k si Bir ok r a si da n D e m ok r a si M e la lu i Be be r a pa Pe n de k a t a n . Birok rasi dan Dem ok rasi m elalui penj elasan t ersebut ibarat dua sisi dari m at a uang y ang sam a, birok rasi dan dem ok rasi sangat diperluk an dalam k egiat an negara dan m asyarakat , akan t et api keduanya j ust ru m enunj ukkan t ingkat perbedaan yang m endasar dan kalaupun m em ungkinkan dapat dipert em ukan sat u sam a lain m elalui rek onst ruk si ant ara k eduany a. Birok rasi m erupak an salah sat u sarana bagi kekuasaan negara unt uk m em perkuat posisi polit ik dan m erupakan sum ber legit irnasi polit ikny a. Sem ent ara dem ok rasi m erupak an k einginan dari sebagian besar rnasy arak at unt uk rnendapat k an k eberday aan sehingga proses t aw ar m enaw ar ant ara st at e dan sipil societ y dapat berkem bang dengan baik k hususny a dalam k erangk a pengem balian k eput usan polit ik sebagaim ana prinsip- prinsip dasar dari dem okrasi it u sendiri.

Modal k ebij ak an m erupak an pendekat an y ang ak an dipak ai dalam m erekonst ruksi birokrasi dan dem okrasi. Allison m endeskripsikan 4 m odel kebij akan yait u :

1 . Sy n opt ic M ode l, m erupak an m odel y ang ideal dengan m elihat proses k ebij ak an sebagai suat u proses y ang sangat rasional dim ana policy m ak er at au ak t or- ak t or yang t erlibat dalam proses kebij akan dianggap m em iliki persepsi yang j elas t ent ang t uj uan y ang ak an dicapai ( Charles H Lev ine, B.Guy Pet ers, Frank J. Thom pson, 1990 : 82) .Para ak t or polit ik bisa m enilai k onsekuensi- k onsekuensi posit if dan negat if, cont ohnya : kebij akan pengent asan kem iskinan, adanya k esadaran para ak t or dalam birok rasi sehingga m engam bil nilai t ert ent u y ang siap dim aksim alkan pem erint ah. Dalam hal ini birokrasi t idak hanya penerim a k ebij ak an dari pej abat - pej abat polit ik, t et api t urut m elak uk an k ebij ak an berupa t indak an m em bela si m iskin sebagai suat u pert anda m erek onst ruk si dem ok rasi, hat ini m enandak an bahw a birok rasi buk an pem erint ahan rak y at t et api m engem balikan peran negara sebagai arbit er ( perant ara) .

2 . M ode l I n cr e m e n t a l, m er upakan kebij akan yang dim ulai dengan m elihat k ebij ak an y ang ada, apa y ang m enj adi t ant angan m asa depan, apa perlu kebij akan direvisi at au direform . Proses kebij akannnya sering kali t idak dim ulai dari t it ik nol k arena selalu dim ulai dengan k ebij ak an y ang ada sehingga st andard operat ing procedurenya t erlalu kuat .

3 . M ode l Ga r ba ge Ca n , m er upakan kebij akan yang m encar i t uj uan yang past i, ak an t et api hubungan ant ara t uj uan dan k ebij ak an- k ebij ak an ut am a t idak selalu j elas. Pendekat an ini sering j uga disebut organisasi anark i, m enurut m odel ini hasil pem buat an keput usan secara kebet ulan dipengaruhi 4 kom ponen yait u : para part isipan, solusi, m asalah- m asalah dan kesem pat an unt uk m em ilih ( Charles H.evine,B.Guy Pet ers,Frank J. Thom pson, 1990 : 83,84)

4 . M ode l Bir ok r a t ik Polit ik , m erupak an proses pengam bilan k eput usan dalam m elibat kan banyak akt or/ kelom pok- kelom pok kepcnt ingan yang m asing- m asing punya nilai at au kepent ingan sendiri, punya agenda m asing- m asing, m em perj ungkan at au m em bangun st rat egi- st rat egi sendiri dengan koalisi, bergaining at au kom prom i sesuai dengan t uj uan yang ia m iliki.( Charles H.Lev ine,B Guy Pet ers,Frank J.Thom pson,1990: 84) .

Berdasark an beberapa m odel y ang dit aw arkan, j ik a k it a m engacu k e negeri sendiri yait u I ndonesia, m aka ada kecendrungan kit a m em akai m odel I ncrem ent al, dim ana t erlalu bany ak prosedur dan st andard operat ing procedure t erlalu dinom orsat ukan at au dij adikan sebagai salah sat u inst rum en yang digunakan oleh pem erint ah pusat . Pem buat an k eput usan- k eput usan poit ik nasional am at didom inasi oleh pem erint ah dan k esan sepert i it u suk ar dibant ah.

f. Sit u a si Pr oble m a t is ya n g t e r ia di di I n don e sia .

Problem a birok rasi y ang m elanda negara I ndonesia dengan adany a pelaksanaan perat uran dan j uga yang sem akin banyak, kurang m am pu m endorong em pow ering m asy arak at k arena birok rasi m elihat m asy arak at dari k aca m at a bagaim ana m asy arak at m elak sanak an perat uran dan buk an m elihat bagaim ana inisiat if m asy arak at it u sendiri sehingga ada k esan pem ak saan y ang dapat m enim bulkan benih- benih konflik yang m engakibat kan rakyat sebagai law an dari birok rasi. Padahal seharusny a birok rasi bek erj a unt uk rak y at , k arena hidupny a dari gaj i yang diperoleh dari paj ak rakyat dan bukan m alah m enj adi alat unt uk m enekan r akyat .

Pada w ak t u y ang lalu, beberapa t ek nokrat dalam birok rasi m encoba m engadak an upay a- upay a reform asi , sepert i y ang dilak uk an oleh Em il Salim , J.

Sum arlin dan Saleh Affif ket ika beliau- beliau t ersebut m enj adi Ment eri Penert iban Aparat ur Negara pada Kabinet Pem bangunan I ,I I dan I I I . Ment eri Em il Salim berhasil m engadak an reform asi pada organisasi dan t ala k erj a depart em en, Ment eri Sum arlin m engadakan reform asi pada sist em rem unerasi pegaw ai negeri, dan Ment eri Saleh Affif m engadak an reform asi unt uk m enggairahk an k egiat an ekonorni m elalui serangk aian k ebij ak an deregulasi. Reform asi t ersebut dapat dilak sanak an w alaupun pada kurun w akt u t ersebut birokrasi I ndonesia secara um um m asih konservat if dan belum t erbuk a t erhadap perubahan. Nam un, reform asi t ersebut belum m am pu m encipt akan suat u snow ball reform asi adm inist rasi yang t erus sust ainable dan akhirnya m am pu m encipt akan sist em adrninist rasi yang handal dan dapat bargaining m endukung pem bangunan ekonom i polit ik ( Sofian Effendi, dalam orasi ilm iah yang disam paik an pada k uliah perdana program MAP UNT AG, 1994 : 3) .

Kurang berhasilnya reform asi adm inist rasi di I ndonesia selam a kurun w akt u PJPT- 1 ini nam pak ny a dipengaruhi paling t idak oleh 2 fak t or :

1. kuat nya dom inasi ekonom i perencanaan pem bangunan nasional, sehingga reform asi adm inist rasi t idak pernah m enj adi fok us perhat ian t et api hany a sebagai pendukung pem bangunan ekonom i .

2. belum nam pak adany a m inat y ang cuk up besar dik alangan para pim pinan organisasi polit ik m engenai reform asi adm inist rasi, aliansi yang kuat ant ara birok rasi dan organisasi polit ik, t erut am a m elalui pengaruh j alur- j alur A dan B di Golkar, t elah m enim bulkan polit isasi birokrasi yang berlebihan, yang m enim bulkan dorongan yang kuat pada birokrasi yang cendrung lebih m em pert ahank an st at us- Quo daripada reform asi. Sepert iny a m endengar k at a reform asi, para birok rat agak alergi k arena day a inovasi k aum birok rat dipengaruhi oleh adv ok asi dari para pim pinan polit ik y ang harus diy ak ini m elalui reform asi t ersebut .

Reform asi adm inist rasi perlu dilancark an sebagai bagian dari pem bangunan polit ik. Bila aparat ur adm inist rasi m am pu m endukung pem bangunan nasional, m aka dapat t ercipt a sist em t ersebut sehingga m am pu m enduk ung dem ok rat isasi polit ik, liberalisasi dan indust rialisasi ekonom i I ndonesia.

g. St r a t e gi Bir ok r a si y a n g D it e r a pk a n D i I n don e sia m e la lu i Con t oh k a su s Re for m a si Pe r pa j a k a n .

Posisi saling berhadapan ant ara birokrasi yang m ew akili lem baga negara dengan civ il societ y y ang berada pada posisi m asyarak at , m erupak an bagian y ang t idak dapat t erpisahk an dari upay a m encari w ilay ah dinam ik a dari st udi pem bangunan polit ik yang akan m eningkat kan kehidupan polit ik ideal yang dem ok rat is.

Melalui t ulisan ini ada st rat egi posit if yang dapat m em perbaiki kelem ahan birokrasi m enuj u dem okrasi di I ndonesia dengan m engam bil cont oh yang pem ah t erj adi di I ndonesia y ait u Pelak sanaan Reform asi Perpaj ak an.

Pada dasarnya pem ungut an paj ak rnerupakan perw uj udan at as kew aj iban kenegaraan dan part isipasi anggot a m asyarakat dalam m em enuhi keperluan pengelolaan negara dan pem bangunan nasional, dem i t ercapainya keadilan sosial dan kem akm uran yang m er at a.

Sebagai bahan k aj ian bahw a dalam perundang- undangan paj ak lam a t erdapat beberapa perm asalahan dan sek aligus k elem ahan y ang perlu disorot i y ait u:

Pe r t a m a . perat uran- perat uran paj ak y ang beranek a ragam , sehingga m enim bulk an

k esan m em bingungk an dan bahk an t erdapat pem bebanan paj ak berganda.Ke du a pelak sanaan k ew aj iban perpaj ak an sangat t ergant ung pada aparat perpaj ak an, sehingga m enim bulkan kecendrungan m asyarakat w aj ib paj ak kurang t urut bert anggung j aw ab dalam m em ik ul beban negara y ang pada hak ik at ny a unt uk k epent inganny a sendiri dalarn berm asy arak at , bernegara dan berpem erint ahan.

Ke t iga . t erdapat berbagai j enis paj ak sehingga m enim bulk an k et idak j elasan bagi

m asyarakat dalam m em enuhi kew aj ibannya.Ke e m pa t . t erdapat berm acam - m acam t arif paj ak baik unt uk perorangan m aupun unt uk perseroan, Ke lim a . t ingginy a t arif-t arif arif-t ersebuarif-t sehingga m enim bulkan rangsangan unarif-t uk m enghindari paj ak m ela1ui berbagai cara. Ke e n a m . t at acara pem ungut an paj ak y ang berbelit - belit .

Dar i keenam kelem ahan yang t er j adi pada sist em yang lam a, m aka dalam m eny usun sist em y ang baru, diperhat ikan saling k et erkait an ant ara t iga unsur pok ok pem ungut an paj ak . Ket iga unsur t ersebut adalah k ebij ak sanaan, huk um perpaj ak an dan adm inist rasi perpaj akan. Kebij aksanaan perpaj akan m erupakan pem ilihan unsur- unsur t ert ent u dari berbagai alt ernat if yang didasarkan at as sasaran yang ingin dicapai. Pem ilihan unsur- unsur t ersebut berkenaan dengan subyek paj ak, oby ek paj ak , t arif paj ak dan prosedur paj ak ..Hal y ang k edua, adalah huk um paj ak at au hukum fiskal yait u keseluruhan perat uran yang m eliput i w ew enang pem erint ah unt uk m engam bil kekayaan seseorang dan m enyerahkannya kem bali kepada m asy arak at m elalui Kas Negara. Sedangk an adm inist arsi perpaj ak an adalah cara-cara dan prosedur pengenaan sert a pem ungut an paj ak , dim ana y ang bert indak sebagai pelak u adm inist rasi paj ak di I ndonesia adalah Direk t orat Jendral Paj ak , Direkt orat j endral Bea dan Cukai sert a Direkt orat Jendral Monet er.

Pada sist em lam a, sasaran perpaj ak an sem at a- m at a unt uk pem erint ah penj aj ah Belanda dengan berkedok pengisian k as negara t et api ny at a- ny at a digunakan unt uk kepent ingan kolonial..

Dari paparan di m uka , t am paklah bahw a sesungguhnya pada m asa lalupun t elah ada upay a- upay a unt uk m engadak an pem baruan sist em perpaj ak an, hany a saj a sit uasi dan kondisinya belum m em ungkinkan, baik karena kem ungkinan m endapat t ant angan dan ant ipat i dari rak y at y ang m em ang t elah lam a m engalam i t raum a dan sindrom e paj ak pada m asa penj aj ahan, m aupun karena m enyusun sist em y ang barn t idak lah m udah.

Dalam rangka m em ecahkan problem at ik yang t erj adi pada w akt u it u, m aka para pem ikir ekonom i I ndonesia pada t ahun 1980- 1981 sudah m engenal pokok-pok ok dan hasil dari m isi- m isi pem baruan perpaj ak an di beberapa negara. Pada aw al t ahun 1981, diarnbil Beberapa keput usan t ingkat m ent eri dalam hal st rat egi dan t eknik unt uk pem baharuan perpaj akan I ndonesia, yang dalam banyak hal, k eput usan- k eput usan t ersebut m enggam bark an pem anfaat an hasil- hasil k egiat an yang sej enis di negara- negara lain.Keput usan it u dikelom pokkan dalam 8 langkah k ebij ak an sebagai berik ut :

Langkah pert am a, para m ent eri bidang Ekonom i Keuangan dan lndust ri ( EKUI N) sert a beberapa anggot a lem baga perek onom ian m em pert im bangk an bahw a rencana pem baruan perpaj akan di I ndonesia dengan m enggunakan bat asan t ahunan dan bukan bulanan.

Langkah kedua, m enuangkan kebij akan perpaj akan ke dalam suat u konsep dalam bent uk perundang- undangan yang ket at ..

Langkah ket iga, dibent uk Kom it e at au Panit ia Pengarah dengan m engikut sert akan beberapa pej abat dari j aj aran Depart em en Keuangan, t erm asuk beberapa

diant aranya dari j aj aran Direkt orat Jenderal Paj ak. Kom isi t ersebut berfungsi m engarahkan, m engaw asi dan berperansert a langsung dalam penelit ian yang dilakukan oleh t im t enaga ahli asing yang m ungkin akan digunakan.

Langkah keem pat , m engharuskan agar usaha persiapan ini dilakukan secara biasa saj a t anpa publikasi besar- besaran , nam un t et ap rnem perhat ikan berbagai pendapat dari k elom pok- k elom pok y ang ada dalam m asy arak at , baik k alangan pem erint ahan, sw ast a m aupun para ilm uw an dari berbagai disiplin ilm u.

Langk ah k elim a, m eny iapk an lat ihan dan pendidikan bagi para pej abat perpaj ak an, baik it u pendidikan form al m aupun pendidikan inform al unt uk m em ulai kaderisasi pej abat paj ak y ang t erlat ih baik.

Langk ah k eenam , k ebij ak sanaan unt uk m em ulai sist em perpaj ak anan y ang baru secara keseluruhan t anpa sedikit pun m engam bil bagian- bagian dari sist em yang lam a.

Langkah ket uj uh, m em perluas w aw asan pem baharuan sist em perpaj akan sehingga m encak u bidang- bidang y ang sebelum ny a t idak m erupak an oby ek paj ak .

Langkah kedelapan, m enerapkan langsung hasil dari t iap- form ulasi t anpa m enunggu laporan hasil k eseluruhan pak et ny a.( Salam un A. T., 1990 : 43,44,45) .

Dalam rangka pengkaj ian m asalah pem baruan sist em perpaj akan di I ndonesia, t elah diundang t enaga ahli dan t okoh- t okoh t erkem uka yang sangat berpengalam an dan bereput asi I nt em asional dalam bidang perpaj ak an, baik dari luar m aupun dalam negeri unt uk m em berikan pengalam annya sekaligus m enguj i konsep pem baruan sist em perpaj ak an di I ndonesia.

Sepert i t elah dij elaskan, di sam ping t enaga ahli ekonom i dan huk um . Diperluk an j uga t enaga- t enaga ahli dalam bidang- bidang lain sepert i ahli adm inist rasi perpaj ak an ak unt an, dan ilm u t ek nologi k om put er dalam pek erj aan st udi pem baruan sist em perpaj ak an di I ndonesia. Keikut sert aan para ahli t ersebut baik ak adem isi m aupun para profesional dan pej abat y ang berw enang di dalam negeri dim aksudkan unt uk m em peroleh proses dan pem ecahan m asalah dalam pengerj aanny a, disam ping t im pengarah ada lagi t im y ang dibent uk oleh Depart em en Keuangan, Direkt orat Jendral Paj ak dan Tim dari Luar Depart em en Keuangan.

Set elah sam pai rancangan t ersebut k e DPR, selam a proses pem bahasan di DPR bany ak pihak dari berbagai disiplin ilm u. k alangan m asy arak at dan berbagai sudut pandang y ang m em berikan t anggapan, saran dan j uga k rit ik t aj am . Dari banyak t anggapan spont an yang m uncul pada hari- hari paert am a pengaj uan RUU ke DPR, secara j uj ur harus diak ui bahw a sebagian besar m enek ank an pent ingny a m ent al aparat ur paj ak m endapat perhat ian pem erint ah. Dari para anggot a DPR y ang pada um um nya dikenal sebagai t okoh- t okoh m asyarakat yang vokal, sehingga diharapk an t im bul k esadaran, pengert ian dan pem aham an y ang t ulus, m engenai m ana yang benar dan m ana yang salah. m ana yang haq dan m ana yang bat hil.

Meskipun seringkali didengungkan m asalah kebersam aan dan dem okrasi di dalam organisasi Direk t orat Jendral Paj ak t api k eny at aanny a k ek uasaan lebih dit ent ukan oleh landasan rasional sehingga m asalah organisasi harus didahulukan daripada m asalah pribadi.

Am bisi ut am a daripada sist em birok rasi adalah t ercapainy a efisiensi k erj a yang seopt im al m ungkin t api bukan m alah m em polit isikan birokrasi dengan pilihan-pilihan kebij akan yang m em uaskan klien- klien t ert ent u, korupsi, m elibat kan

k epent ingan pribadi di at as k esej aht eraan um um , j uga m em buat k ebij ak an dan m engim plem ent asik anny a berat sebelah ( LV .Carino,Baut ist a dk k , 1993 : 119 - 140) . Berdasarkan pengalam an sej arah, t elah t erbukt i bahw a usaha birokrasi unt uk m erek onst ruk si dem ok rasi t idak bisa lepas dari polit ik publik, ini t idak ak an j adi persoalan bila birok rasi t et ap dipandang sebagai inst rum en negara, sehingga k ek uasaan k epem im pinan polit ik m am pu m em buat birok rasi bert anggung j aw ab t erut am a alas dasar k epent ingan publik. Responsiv e t erhadap t unt ut an rak y at , dim ana kekuat an- kekuat an sosial dan negara m engarahkan birokrasi kesana, sehingga m am pu m endorong birokrasi unt uk m eningkat kan responsivit as m ereka t erhadap k einginan rak y at …

D AFTARPUSTAKA

Ar fa n i N oe r Riz a ( 1996) , Dem ok rasi I ndonesia Kont em porer, Jak art a: Raj a Grafindo Persada.

Osbor n e D a v id, Gaebler Ted ( 1995) , Mew irausahak an Birok rasi, Jak art a: PT Teruna Grafica Press

At m ow a sit o, Su t e j o, D r ( 1994) , Dem ok rasi: Suat u t inj auan Deskrift if dan k om parat if dalam j urnal k oridor No 1 Volum e 1 April 1994: Yogy ak art a, Hlm .4- 8.. Ba u t ist a V ict or ia .A, Allile r Con ce pcion .M a .P, Re y e s, D a n ilo. R, Ta pa le s, Pr ose r pin a .D , ( 1993) , I nt roduct ion t o Public Adm inist rat ion in The Philippines: A Reader, Philippines: Universit y of t he Philippines Press, hlm .119- 140.

Blau, Peter M, Meyer ,Marshall W

. (1987) , Birok rasi dalam Masy arak at Modern,

Jakart a: ill- Press, hlm .206- 223.

Ca r in o, Le divin a V. ( 1984) , Bureaucracy for Dem ocracy : The Dy nam ics of Execut ivea and Bureaucracy I nt eract ion During Gov ernm ent al Transit ions, Manila: CPA Universit y of t he Philippines.

D a v id H e ld ( 1990) , Models of Dem ocracy dalam Am ir Sant oso, Prism a No 4 t ahun XXI ,1992, Jak art a: LP3ES, hlm .32.

D e n h a r dt ,Robe r t .( 1984) , Theories of Public Organizat ion, Mont erey, CA: Brooks/ Cole Publishing Com pany . hlm .26,3

Effe n dy , M u h a dj ir ( 1995) , Birok rasi Pem erint ahan Meny ongsong Era Pasar Bebas: Dari Bossy At t it ude k e Servicer Minded ( sebuah Rev iew ) , dalam Jum al Best ari, lanuari- April, Yogy ak art a, hlm .27,28

Effe n di, Sofia n ( 1994) , Dem ok rat isasi, Ket erbuk aan Ekonom i Dan Reform asi Adm inist rasi: Arah Kebij ak an Pada PI P 2 , disam paik an pada orasi ilm iah dalam rangka kuliah perdana Program MAP, UNT AG Surabaya.

H ik a m , M u h a m m a d AS. ( 1991) , Negara Ot orit er Birok rat ik dan Redem ok rat isasi: Sebuah Tinj auan Krit is dan Beberapa St udi Kasus, dalam Jurnal I I m u Polit ik No 8, Jak art a: AI PI - LI PI , hlm .68.

H u n t in gt on , Sa m u e l.P ( 1995) , Gelom bang Dem ok rat isasi Ket iga, Jak art a: PT I nt erm asa Press, hlm .4- 10.

Ja ck son , Ka r l D a n d Py e , Lu cia n W ( 1987) , Polit ical Pow er and Com unicat ions in I ndonesia, California: Universit y of California Press, hlm .4.

Le v in e ,.Ch a r le s..H , Pe t e r s.Gu y .8 , & Th om pson . Fr a n k .J ( 1990) , Public Adm inist rat ion: challenges, Choices, Consequences, Glenview : illinois London: A Div ision of Scot t , Foresm an and Com pany , hlm .81- 100.

M oe lj a r t o, Tj ok r ow in ot o, Pr of.D r ,M P A ( 1996) , Pem bangunan Dilem a dan Tant angan. Yogy ak art a: Pust ak a Pelaj ar Offset Press, hlm .158- 161.

Salamun A.T

.( 1990) , Paj ak ,Cit ra dan Bebanny a: pok ok - pok ok pem ik iran Salam un A.T., Jakar t a: PT.Bina Rena Par iw ar a, hlm .28- 54.