Masalah Penelitian

1.4 Masalah Penelitian

Kebijakan pembaruan agraria atau reforma agraria merupakan kebijakan yang khusus, yang pendulum paradigmatis hingga implementasinya bisa dibawa kemanapun, sesuai ’kepentingan’ penggagas kebijakan tersebut. Sejatinya, pembaruan

18 | Strategi Pembaruan Agraria untuk Mengurangi Kemiskinan 18 | Strategi Pembaruan Agraria untuk Mengurangi Kemiskinan

Kondisi yang ada sekarang adalah banyak orang miskin tidak menguasai (dalam artian memiliki dan memanfaatkan) tanah di perdesaan karena berbagai sebab, di antaranya kebijakan yang tidak lagi mendukung sektor pertanian, perubahan sosial‐kultural wilayah perdesaan, dan terambilnya tanah‐tanah milik rakyat, individual maupun komunal, untuk kepentingan sosial (”fungsi sosial”) di era sebelumnya, sebagai konsekuensi konsep ’penguasaan sumber daya agraria’ oleh negara. Ketika perdesaan tidak menjanjikan kehidupan yang baik, mereka kemudian berurbanisasi ke perkotaan, dengan kondisi yang juga tidak lebih baik, karena banyak yang kemudian terjebak dalam informalitas dan ilegalitas, baik dari sisi pemilikan properti (mendirikan rumah di tanah‐tanah terlantar) maupun dari sisi pekerjaan (pekerjaan informal, bahkan ilegal). Meskipun hanya merupakan salah satu indikator untuk kemiskinan, kepemilikan, penguasaan dan pemanfaatan tanah dan bangunan secara legal bagi orang miskin di perdesaan dan perkotaan akan memberikan keamanan dalam mata pencaharian mereka. Namun, pemberian sekedar lahan/tanah tanpa ada program penunjang lainnya tentunya tidak akan membawa dampak perubahan apapun bagi orang miskin di perdesaan dan perkotaan.

Sementara dari sisi hukum dan kelembagaannya, UUPA sebagai payung aturan hukum pengelolaan sumber daya agraria yang telah terbengkalai selama 30 tahun, telah menjadi terpencar‐ pencar, ke dalam sektor‐sektor khusus, seperti kehutanan dan pertambangan yang menjadi kondisi penegakan hukum bidang agraria menjadi seperti sekarang (sektoral, administratif, dan

Strategi Pembaruan Agraria untuk Mengurangi Kemiskinan | 19 Strategi Pembaruan Agraria untuk Mengurangi Kemiskinan | 19

Sebagai sebuah kebijakan yang komprehensif, program pembaruan agraria (PPAN/RA) yang dicanangkan di era Reformasi membawa perubahan signifikan, tidak semata dari sisi wacana akademis, namun dari sisi kebijakan yang cukup penting dalam perkembangan hukum maupun wacana hukum agraria. Dinamika internal dalam negeri (setting sosio‐legal), hingga ke pengaruh dari luar (rejim ekonomi internasional maupun rejim hak asasi internasional) diramu dengan berbagai faktor pendorong dan penghambat implementasi program (lokal dan nasional) akan membentuk program maupun kebijakan ini ke arah yang bisa saja menjadi berbeda dari yang ditetapkan di awalnya. Begitupun ketika aturan normatif, diterjemahkan secara berbeda dari tujuan awalnya, sehingga terjadi bias‐bias kepentingan sektoral di dalam pelaksanaannya.

Meskipun, dari sisi tekstual hukum kebijakan agraria diatur di dalam Pasal 33 ayat 3 UUD 1945, sebagai kerangka besar pengelolaan sumber daya alam, termasuk sumber daya agraria, di Indonesia; pada kenyataannya banyak faktor yang dapat membawa kesenjangan dari arah tujuannya, tidak hanya dari sisi kelemahan hukumnya secara normatif, juga dari sisi kelembagaan pelaksana hingga koordinasi dengan sektor lain, sampai ke persoalan implementasinya di lapangan. Karena itulah penelitian ini dirancang sedemikian rupa, sebagai suatu upaya merekam perkembangan penting dalam babak pembaruan agraria atau reforma agraria di negara Indonesia, sekaligus melihat sejauh mana program atau kebijakan yang dicanangkan tersebut dilaksanakan di dalam praktiknya di lapangan.

20 | Strategi Pembaruan Agraria untuk Mengurangi Kemiskinan

Studi ini mempunyai cakupan mulai dari memahami desain kebijakan Program Pembaruan Agraria Nasional (PPAN) atau Reforma Agraria (RA) hingga implementasi di lapangan (proses hingga outputnya). Dalam hal kebijakan, akan dilihat bagaimana kebijakan redistribusi tanah ini dicanangkan, serta berbagai perdebatan yang ada dalam kebijakan tersebut. Kebijakan Pembaharuan Agraria, termasuk dua program utama dari PPAN/RA yaitu distribusi dan sertifikasi tanah serta reforma akses, akan dikaji secara komprehensif; mulai dari latar belakang pembentukan, asumsi ‐asumsi di balik penetapan program, setting politik tingkat nasional maupun lokal yang dapat mendukung atau menghambat program, wacana tentang resistensi dan dukungan terhadap program. Studi ini juga akan menganalisis kelemahan dan kelebihan program, khususnya dari sisi kelembagaan dan koordinasi antar lembaga (kesulitan Bappenas dan BPN dalam pelaksanaan program, koordinasi dengan sektor lain). PPAN/RA dalam studi ini merupakan salah satu jalan untuk menganalisis secara lebih makro kebijakan pembaruan agraria yang telah dilaksanakan selama ini.