BAB II KEBIJAKAN LUAR NEGERI
A. Definisi Kebijakan Luar Negeri
Ada beberapa definisi tentang kebijakan luar negeri dengan tekanan yang berbeda-beda. Berikut ini akan diberikan definisi yang sering digunakan oleh
akademisi maupun praktisi.
Menurut Mark R. Amstutz mendefinisikan kebijakan luar negeri sebagai explicit and of governmental officials designed to promote national interests beyond
a country’s territorial boundries .
71
Dalam definisi ini ada tiga tekanan utama yaitu tindakan atau kebijakan pemerintah, pencapaian kepentingan nasional dan
jangkauan kebijakan luar negeri yang melawati batas kewilayahan negara.
72
Dengan demikian semua kebijakan pemerintah yang membawa dampak bagi aktor lain dari
luar batas wilayahnya secara konseptual merupkan bagian dari kepentingan kebijakan luar negeri.
73
Definisi yang diberikan Kegley dan Wittkopf menekankan kebijakan luar negeri sebagai decisions governing authorities make to realize international goals.
74
Dalam hal ini kebijakan luar negeri harus memperhatikan nilai-nilai yang mendasari perumusan tujuan suatu negara serta alat untuk mencapai tujuan
tersebut.
75
Kebijakan luar negeri juga bisa diartikan sebagai seperangkat rencana dan komitmen yang menjadi pedoman bagi perilaku pemerintah dalam berhubungan
dengan aktor-aktor lain di lingkungan eksternal. Akhirnya rencana dan komitmen tersebut diterjemahkan ke dalam langkah dan tindakan yang nyata berupa
71
Aleksius Jemadu, op. cit., hal.64
72
Ibid., hal. 64
73
Ibid., hal. 64
74
Aleksius Jemadu, op. cit., hal. 65
75
Ibid., hal.65
mobilisasi sumber daya yang diperlukan untuk menghasilkan suatu efek dalam pencapaian tujuan.
76
B. Model-Model Kebijakan Luar Negeri
1. Model Kebijakan Luar Negeri Yang Dipengaruhi Rational Choice Theory Model kebijakan luar negeri yang mendapat pengaruh kuat dari literature
kebijakan publik adalah teori rasional atau rational choice theory.
77
William N. Dunn yang merupakan salah satu dari penganut teori ini dalam kebijakan publik mengatakan analisis kebijakan merupakan rangkaian
kegiatan intelektual yang dilaksanakan dalam suatu proses yang bersifat politik.
78
Dunn mengidentifikasikan ada lima tahapan dasar yang dilakukan oleh para pembuat kebijkan dalam konsisi yang ideal.
79
Kelima tahapan itu mencakup agenda setting, policy formulation, policy adoption,
policy implementation , dan policy asssement. Para analis kebijakan luar
negeri mengadopsi pemikiran dari literatur kebijakan publik untuk menganalisis proses formulasi kebijakan luar negeri dengan
mengasumsikan bahwa para pembuat kebijakan luar negeri dengan mengasumsikan bahwa para pembuat kebijakan melakukan berbagai
tahapan intelektual ini sebelum menentukkan pilihan kebijakan yang final. Charles W Kegley dan Eugene R. Wittkopf menerapkan pemikiran
rational choice model dalam menganalisis kebijkan luar negeri dan
mengidentifikasi empat langkah yang ditempuh oleh para pembuat kebijkaan yaitu: problem recognition and definition, goal selection,
identification of alternatives , dan menentukan policy choice.
80
Menurut Charles E. Lindblom dan Edward J. Woodhouse apa yang dikemukakan oleh model pilihan rasioanl tidak menggambarakan secara akurat proses pembuat
kebijakan yang sebenarnya.
81
Ahli Hubungan Internasional dari Univeritas Harvad yang bernama Graham T. Allison dalam bukunya yang berjudul The Essence of
Decision memperkenalkan model pembuatan kebijakan luar negeri yang disebut
bureaucratic politics model.
82
Dengan menggunakan ilustrasi kebijakan AS
76
Aleksius Jemadu, op. cit., hal. 65
77
Aleksius Jemadu, op. cit, hal. 99
78
Ibid., hal. 99
79
Ibid. , hal. 99
80
Ibid., hal. 99
81
Aleksius Jemadu, op. cit., hal.102
82
Ibid., hal. 102
menghadapi krisis nuklir Kuba pada awal tahun 1960-an Alison menggarisbawahi pentingnya untuk memperhitungkan apa yang disebut Standard Operating
Prosedures SOP dan politik pertarungan kepentingan kelemabagaan antara
berbagai instasi pemerintah yang terlibat dalam pembuatan kebijkan luar negeri.
2. Model Birokratik Politik Model bureaucratic politics sangat meragukan klaim dari kaum realis dan
neorealist bahwa negara yang diwakili pemerintah selalu bertindak sebagai unitary actor
dan selalu berorientasi pada pencapian kepentingan nasional.
83
Penjelasan kebijakan luar negeri mendapatkan kontribusi yang nyata dari ilmu psikologi yang
menenkankan peran kepribadian pemimpin atau pembuat kebijakan luar negeri secara individual.
84
Dalam model ini yang mendapat penekanan bukan lagi institusi pembuat kebijkan tetapi kepribadian serta nialinilai yang dianut para pemimpin
yang menjadikan kebijakan luar negeri sebagai instrumen untuk mewujudkan obsesi dan ambisi pribadinya. Model kebijakan luar negeri yang didasarkan pada
ilmu psikologi sudah banyak dikembangkan dalam literatur tentang hubungan internasional atau politik global tetapi tentu saja model tersebut tidak bisa
diterapkan pada semua kondisi karena agak sulit ketika menerima asumsi bahwa kebijakan luar negeri hanaya bergantung pada beberapa individu yang kebetulan
sednag memegang kekuasaan.
85
Dalam perkembangan studi kebijakan luar negeri, para analists mulai menegmbangkan model-model baru dimana para pembuat kebijakan luar negeri
dituntut untuk memeberikan respons teerhadap proses demokratisasi dalam negeri dan gejolak globalisasi yang terjadi di lingkungan eksternal.
86
Pengembangan model keputusan birokrasi bureaucratic dapat dikaitkan dengan Graham Allison 1971. Esensi Keputusan dan pekerjaan lebih lanjut
83
Aleksius Jemadu, op. cit., hal. 102
84
op. cit., hal. 103
85
Ibid., hal.103
86
Aleksius Jemadu, op. cit., hal.109.
dengan Morton Halperin Allison 1969; Allison dan Halperin 1972. Karya ini memelopori konsep teori dan mengembangkan strukturnya sebagai cara untuk
menjelaskan tindakan pemerintah. Ini tidak berarti bahwa ada penerimaan luas dari model ini dan implikasinya; teks disambut dengan pujian Holsti 1972; Rourke
1972; Wagner 1974 dan kritik Caldwell 1977; Krasner 1972. Baru-baru ini, para sarjana telah mempertanyakan konsistensi logika internal model Bendor dan
Hammond 1992 dan generalisasi terhadap sistem politik lain Kasza 1987.
87
Ada dua aspek mendasar dalam memahami pengambilan keputusan dalam pendekatan
ini: 1 bagaimana keputusan dicapai dan 2 mengapa aktor dalam proses pengambilan memiliki preferensi tertentu. Allison 1971, 144 membuatnya cukup
jelas bahwa nama dari permainan ini adalah politik: tawar sepanjang sirkuit regularized antara pemain posisi hierarkis dalam pemerintah. Perilaku pemerintah
sehingga dapat dipahami. . . bukan sebagai output organisasi, tetapi sebagai hasil dari permainan tawar-menawar.
88
Pelaku pemerintah lebih murah hasil karena tujuan mereka yang berbeda kebijakan. Tingkat tinggi posisi para aktor memiliki dalam lingkungan kebijakan
luar negeri memungkinkan mereka untuk berpartisipasi dalam permainan tawarmenawar Allison 1971, 164.
89
Aktor akan menawar atas kebijakan untuk memaksimalkan pengaruh yang mereka miliki di wilayah kebijakan Downs 1994; Eavey 1987; t Hart 1990;
Hermann, Geva, dan Bragg 2001; Rhodes 1994. Mereka melakukannya untuk
mempromosikan posisi organisasi mereka telah diambil di masa lalu yang konsisten dengan kepentingan organisasi mereka mewakili Feldman 1989,
13.
90
87
Eben J. Christensen; Steven B. Redd. 2004. Bureaucrats versus the Ballot Box in Foreign Policy Decision
Making: AN EXPERIMENTAL ANALYSIS OF THE BUREAUCRATIC POLITICS MODEL AND THEPOLIHEURISTIC THEORY. Vol. 48, No.1.
Beverly Hills: Sage Publications, Inc. hal. 69
88
Ibid., hal. 69
89
Ibid., hal. 69
90
Eben J. Christensen; Steven B. Redd, op.cit., hal 69
Probabilitas masing-masing pemain dari kesuksesan tergantung pada setidaknya tiga unsur: keuntungan tawar, keterampilan dan kemauan dalam menggunakan
keuntungan tawar-menawar, dan persepsi pemain lain dari kedua bahan pertama. Allison dan Halperin 1972, 50 Dalam penelitian ini dikatakan meneliti bagaimana
kehadiran penasihat beberapa dapat mempengaruhi pilihan kebijakan luar negeri.
91
Rosati 1981 mengartikulasikan argumen asli ketika ia menggambarkan hubungan yang ada antara aktor dan organisasi yang mereka wakili. Yang pertama adalah
bahwa untuk setiap masalah saja, kelompok kebijakan luar negeri keputusan memiliki banyak individu dan organisasi, masing-masing dengan berbagai
perbedaan dalam tujuan dan sasaran. Ini mengasumsikan bahwa tidak ada individu atau organisasi lebih besar ada dalam kelompok. Dengan demikian, presiden hanya
satu dari banyak kepala dalam proses pengambilan keputusan. Dalam kasus tersebut, tidak memiliki satu saja individu kemampuan untuk secara rutin
menentukan posisi pemerintah pada kelas isu kebijakan luar negeri Hermann, Hermann, dan Hagan 1987, 315.
92
Yang lainnya berpendapat bahwa ada cara untuk pembuat keputusan untuk mempertahankan pengaruh terhadap bawahan,
menghilangkan manipulasi informasi mereka Bendor, Taylor, dan Van Gaalen 1987. Hal ini dilakukan melalui penggunaan insentif dan sumber informasi
beberapa sebagai pemeriksaan pada bias. Dalam analisis mereka terhadap model politik birokrasi, para penulis ini berpendapat bahwa presiden dapat melaksanakan
kewenangan atas kelompok. Otoritas ini berasal dari status presiden dan kekuatan yang melekat dalam posisi. Pertanyaan yang telah menjangkiti model politik
birokrasi Bendor dan Hammond 1992 adalah bagaimana presiden membuat keputusannya.
93
Tanpa mengacu secara khusus kepada presiden, Allison dan Halperin 1972, 43 berpendapat bahwa pemain membuat keputusan pemerintah
bukan oleh pilihan rasional tunggal, tetapi dengan menarik dan pengangkutan. Ini tidak berarti menyiratkan bahwa individu pemain tidak bertindak secara rasional,
91
Ibid., hal 69
92
Ibid., hal 69
93
Eben J. Christensen; Steven B. Redd, op.cit., hal 69
mengingat kepentingan mereka. Dengan demikian, pengambil keputusan yaitu, presiden yang dalam model kebijakan luar negeri ini adalah salah satu yang
mungkin bertindak secara rasional dengan mempertimbangkan situasi keputusan dan kepentingan tertentunya
.
94
Aspek mendasar kedua model politik birokrasi adalah bahwa aktor dalam permainan tawar mewakili preferensi secara organisasi dibentuk Drezner 2000;
George 1980. Allison dan Halperin 1972 berpendapat bahwa individu-individu dalam posisi dalam organisasi memiliki preferensi atas alternatif yang ditentukan
oleh karakteristik psikologis individu dan sifat dari posisi itu sendiri.
95
Model birokratik memberikan landasan teoritis terbaik untuk bagaimana pilihan kebijakan akan dievaluasi berdasarkan preferensi organisasi seseorang.
Karena aktor mencoba untuk memaksimalkan tujuan organisasi mereka , pembuat keputusan memiliki asumsi tentang evaluasi alternatif. Hollis dan Smith 1986, 275,
dalam menerapkan model politik birokrasi terhadap keputusan Presiden Jimmy Carter untuk mengejar misi penyelamatan di Iran, berpendapat bahwa organisasi
kesetiaan begitu mencolok bahwa salah satu bahkan mungkin menduga bahwa, peserta beralih posisi, mereka juga telah beralih preferensi. Pengambil keputusan
akan memiliki stereotip dari penasihat berdasarkan organisasi mereka, mengingat bias melekat penasihat . Stereotip ini memungkinkan para pembuat keputusan agar
sesuai dengan berbagai peristiwa ke yang jelas, kategori sempit dan dengan demikian memberikan kontribusi pada kecepatan dan ekonomi dari usaha mental,
pada biaya nuansa. Vertzberger 1990, 126
.
Hal ini dapat diharapkan dalam situasi kebijakan luar negeri karena jumlah besar informasi dan lingkungan yang kompleks.
Para pengambil keputusan mungkin percaya bahwa lembaga-lembaga pertahanan akan mendukung aksi militer, dan lembaga diplomatik akan memilih alternatif
diplomatik. Stereotip ini memulai dan memandu proses mengingat dan interpretasi dengan cara yang memberikan individu dengan stereotip-mengkonfirmasikan bukti
94
Ibid., hal 69
95
Ibid., hal 69
bukti lebih mudah daripada dengan stereotip-disconfirming. Hamilton 1981. Oleh karena itu, stereotip adalah konstruk kognitif yang kaku yang sangat sulit untuk
disconfirm Vertzberger 1990, 127.
3. Teori Poliheuristik dalam Kebijakan Luar Negeri Teori poliheuristik pengambilan keputusan dikembangkan sebagai alternatif
untuk kedua model aktor rasional klasik awalnya dikembangkan pada 1940-an dan pengambilan keputusan cybernetic. Teori Poliheuristic berfokus pada kedua proses
dan hasil dari pengambilan keputusan Mintz dan Geva 1997. Para poliheuristic jangka dapat dibagi ke dalam akar poli banyak dan heuristik jalan pintas, yang
menyinggung mekanisme kognitif yang digunakan oleh pengambil keputusan untuk menyederhanakan keputusan yang kompleks kebijakan luar negeri. Mintz et al
1997,. 554.
96
Sniderman, Brody, dan Tetlock 1991, 19 menyatakan bahwa heuristik adalah jalan pintas menghakimi, cara yang efisien untuk mengatur dan
menyederhanakan pilihan politik, efisien dalam arti ganda yang membutuhkan informasi yang relatif sedikit untuk mengeksekusi, namun jawaban diandalkan
menghasilkan bahkan untuk masalah kompleks pilihan. Cara pintas ini digunakan dalam sejumlah strategi keputusan, berbeda yang menentukan prosedur yang
terbaik akan cocok dengan hasil yang diinginkan Beach dan Mitchell 1978.
97
Teori poliheuristik pengambilan keputusan melibatkan proses pengambilan dua tahap. Pada tahap pertama, pengambil keputusan menyaring alternatif yang ada
menggunakan heuristik keputusan untuk meringankan beban kognitif dengan mengurangi jumlah alternatif dalam lingkungan keputusan. Hal ini melibatkan
pencarian nonholistic mana pilihan hidup alternatif biasanya sedang dilakukan di seluruh dimensi sebelum selesainya pertimbangan semua alternatif bersama semua
dimensi Mintz et al 1997,. 554.
98
Tahap kedua melibatkan evaluasi dari alternatif yang tersisa yang bertahan menggunakan lebih banyak jenis analitik
96
Eben J. Christensen; Steven B. Redd, op.cit., hal 69.
97
Eben J. Christensen; Steven B. Redd, op.cit., hal 69
98
Ibid., hal 69
memaksimalkan aturan keputusan Mintz dan Geva 1997;. Mintz et al 1997. Literatur sebelumnya Christensen 2002; Mintz 1993; Mintz dan Geva 1997; Mintz
et al, 1997;. Redd 2002 menunjukkan bahwa pengambil keputusan menggunakan strategi noncompensatory saat memproses informasi sebelum pilihan.
99100
Prinsip kompensasi bahwa para pengambil keputusan membuat tradeoff dalam evaluasi
alternatif. Skor yang tinggi di salah satu alternatif yang dapat menggantikan skor rendah yang lain. Atau, prinsip noncompensatory menyatakan bahwa nilai yang
tinggi tidak akan memberikan kompensasi untuk yang rendah.
112
. Ada ada strategi pilihan dimana jika sebuah alternatif tertentu tidak dapat
diterima pada dimensi tertentu ... maka skor yang tinggi pada dimensi lain tidak dapat mengkompensasi mengatasi untuk itu, dan karenanya alternatif tersebut
tereliminasi Mintz 1993, 598. Ini berbeda dari utilitas berbasis model kompensasi di mana alternatif aditif dan dapat dikombinasikan untuk menghasilkan nilai
keseluruhan untuk setiap alternatif atau alternatif dibandingkan pada setiap dimensi dan perbedaan antar dimensi dijumlahkan Mintz 1993, 597. Dalam kasus
noncompensatory tersebut, pengambil keputusan menggunakan kriteria hanya relevan dan trivial dan informasi di alternatifalternatif dalam lingkungan pilihan
yang diberikan.
101
Mintz 1993, 601 berpendapat bahwa sebuah alternatif yang mungkin merusak prospek politik pemimpin ditolak sebelum mengevaluasi skor pada
dimensi lain. Teori Poliheuristic berpendapat bahwa para pengambil keputusan akan menggunakan atribut, atau dimensi berbasis proses bukan pendekatan
alternatif berbasis pengolahan informasi karena semakin mengurangi tingkat kompleksitas dalam evaluasi informasi Redd 2000, 55. Pengambil keputusan
kebijakan luar negeri misalnya, presiden Amerika akan mengevaluasi alternatif
99
Ibid., hal 69
100
Ibid., hal 69
101
Eben J. Christensen; Steven B. Redd, op.cit., hal 69.
kebijakan sesuai dengan konsekuensi politik dan militer dari kebijakan tersebut. Evaluasi ini termasuk dukungan politik pemilihan pemimpin karena keinginan
untuk tinggal di kantor Mintz dan Geva 1997 tetapi juga dapat mencakup opini publik, popularitas pemimpin, dan oposisi domestik Redd 2000. Sebagai contoh,
di 2000, 187 Baca evaluasi terhadap penggunaan Clinton kekerasan di Kosovo, Presiden bertekad untuk tidak bertindak di luar negeri sampai tiba politis dan perlu
bagi dia untuk melakukannya. Pemilu yang akan datang dan persetujuan publik dipimpin Clinton untuk mengevaluasi alternatif dengan cara noncompensatory
sepanjang dimensi politik.
102
Asumsi lebih lanjut dari teori poliheuristic adalah bahwa penyajian informasi akan mempengaruhi bagaimana informasi ini dievaluasi dan apa pilihan yang dibuat.
Mintz dkk. 1997 menemukan bahwa dalam suasana eksperimental, sifat penyajian informasi melanggar keyakinan sebelumnya diadakan tentang akuisisi informasi.
Para penulis ini menguji efek pada proses keputusan set pilihan statis vs dinamis. Responden yang disajikan dengan pilihan set statis diberi semua alternatif dan
dimensi informasi semua pada awal percobaan. Dalam pengaturan yang dinamis, responden disajikan hanya tiga alternatif, tapi setelah jumlah tertentu informasi itu
diakses, keempat muncul. Para penulis menemukan bahwa perubahan tersebut dalam akuisisi penyajian informasi yang terkena dampak dan bahwa dalam situasi
dinamis, pengambil keputusan lebih cenderung untuk mengabaikan informasi baru karena biaya tenggelam Mintz et al 1997,. 556. Redd dan Geva 2001
menemukan bahwa variasi dalam penyajian informasi pilihan kebijakan dipengaruhi asing. Khususnya, mereka menyajikan informasi dalam format
alternatif-versus dimensi berbasis.
103
C. Fungsi Umum Kebijakan Luar Negeri