Teori Bentuk dan Sistem Pemerintahan

Secara asasi paham republik mengandung makna bahwa pemerintahan yang diselenggarakan oleh dan untuk kepentingan umum rakyat banyak. Karena itu, institusi kenegaraan dalam republik harus mencerminkan kehendak umum dan ditentukan berdasarkan kehendak umum rakyat. Hal ini hanya dimungkinkan kalau kepala negara bukan raja. Raja yang turun-temurun tidak memungkinkan keikutsertaan umum rakyat untuk memilih dan dipilih sebagai kepala negara. 15 Dalam konteks Indonesia, bentuk pemerintahan Indonesia adalah republik. Bentuk pemerintahan tersebut dinyatakan secara tegas dalam pasal 1 ayat 1 UUD NRI 1945 yang menyatakan “Negara indonesia ialah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik”. Hal tersebut dimaksudkan sebagai prasyarat bahwa pemerintahan yang dijalankan untuk kepentingan umum rakyat. b. Bentuk Pemerintahan Monarki Bentuk pemerintahan kerajaan biasanya ditandai seorang raja, kaisar, sultan yang menjadi kepala negara. Jabatan tersebut diduduki secara turun-temurun dan dijabat seumur hidup. Contoh negara yang berbentuk kerajaan atau monarki adalah Inggris, Belanda, Nowergia, Swedia dan Thailand. M. Solly Lubis mendefinisikan monarki atau kerajaan sebagai pemerintahan dimana kekuasaan negara dipegang oleh “satu” orang 15 Bagir Manan, Lembaga Kepresidenan, h.3. yang menjalankan kekuasaan itu untuk kepentingan semua orang. 16 Pengertian yang agak berbeda disampikan oleh A. Appodorai yang mengartikan monarki sebagai pemerintahan oleh seorang individu yang tidak tunduk pada pembatasan hukum apapun, melakukan segala sesuatu atas kehendak sendiri. Dari perbedaan kedua pandangan tersebut maka monarki atau kerajaan dapat di bagi menjadi dua bentuk : 1 Monarki Absolute, dimana kekuasaan raja tidak dibatasi oleh apapun. 2 Monarki Konstititusional, dimana kekuasaan raja dibatasi oleh Konstitusi. Dalam perkembangannya bentuk-bentuk kerajaan dengan kekuasaan absolut telah banyak berkembang menjadi pemerintahan kerajaan atau monarki yang tunduk pada hukum, tunduk pada kehendak rakyat, tunduk pada konstitusi Monarki Konstitusional, seperti di Inggris, Belanda, Belgia, Spanyol, Jepang dan Thailand. 2. Sistem Pemerintahan Sri Soemantri 17 memaknai sistem pemerintahan berkenaan dengan sistem hubungan eksekutif dan legislatif. Ada dan tidak adanya hubungan antara eksekutif dan legislatif melahirkan adanya sistem pemerintahan parlementer dan sistem pemerintahan presidensial, yang dalam bahasa 16 M. Solly Lubis, Ilmu Negara, Mandar Maju, 1990, Cet. Keempat, h. 55. 17 Titik Triwulan Tutik, Konstruksi Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Amandemen UUD 1945, h. 148. inggris disebut cabinet government system dan presidential government system atau the fixed executive system. Sejalan dengan pandangan di atas, Jimly Asshddiqie mengemukakan sistem pemerintahan berkaitan dengan pengertian regeringsdaad, yaitu penyelenggaraan pemerintahan oleh eksekutif dalam hubungannya dengan legislatif. Cara pandang yang demikian sesuai dengan teori dichotomy, yaitu legislatif sebagai policy making taak stelling sedangkan eksekutif sebagai policy executing taat verwezenlijking. 18 Dari penelusuran berbagai literatur terdapat varian sistem pemerintahan. Giovanni Sartori membagi sistem pemerintahan menjadi tiga kategori: presidentialism, parliamentary system, dan semi-presidentialism. Lebih variatif lagi Denny Indrayana membuat kategorisasi sistem pemerintahan, yaitu sistem presidensial, sistem parlementer, sistem hibrid atau campuran, sistem kolegial dan sistem monarki. 19 Meskipun terdapat banyak varian, sistem pemerintahan yang dibahas dalam penelitian ini dibatasi pada sistem pemerintahan presidensial, sistem parlementer, dan sistem campuran. Dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia memperlihatkan bahwa sistem kolegial dan sistem monarki tidak pernah diterapkan. a. Sistem Pemerintahan Parlementer 18 Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi: Menguatnya Model Legislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia, h. 24. 19 Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi: Menguatnya Model Legislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia, h. 25. Tercatat dalam sejarah, Inggris merupakan tempat kelahiran sistem pemerintahan parlementer. Dari berbagai macam sistem pemerintahan yang dikemukakan tersebut, sistem parlementer merupakan sistem pemerintahan yang paling banyak digunakan di seluruh dunia. Sejak Perang Dunia II dua pertiga dari negara-negara dunia ketiga yang memilih sistem pemerintahan parlementer suskses dalam transisi demokrasi. Sistem pemeritahan parlementer merupakan sistem yang ministeriele verantwoordelijk-heid menteri bertanggung jawab kepada parlemen ditambah dengan overwicht kekuasaan lebih kepada parlemen. Dengan argumentasi itu, sistem parlementer dilandaskan bahwa parlemen adalah pemegang kekuasaan tertinggi parliament is soverign atau dalam bahasa A.V Dicey parliamentary supremacy. 20 Di dalam sistem pemerintahan parlementer tugas atau kekuasaan eksekutif diserahkan kepada badan yang disebut kabinet atau dewan menteri. Kabinet ini nantinya dipimpin oleh seorang perdana menteri yang mempertanggung jawabkan pemerintahannya kepada badan perwakilan rakyat atau parlemen. Jadi dalam sistem ini kepala negara tidak merupakan pimpinan yang nyata daripada pemerintahan, yang memikul segala pertanggung jawaban pemerintahan adalah kabinet. 20 Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi: Menguatnya Model Legislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia, 28. Dari berbagai literatur dapat disimpulkan bahwa sistem pemerintahan parlementer mempunyai ciri-ciri sebagai berikut 21 : 1 Kepala negara hanya sebagai lambangsimbol negara yang hanya mempunyai tugas-tugas yang bersifat fomal; 2 Pemegang kekuasaan eksekutif yang sebenarnyanyata adalah perdana menteri sebagai pemimpin kekuasaan eksekutif beserta para menteri-menterinya. Perdana menteri bertanggung jawab kepada badan perwakilan rakyat; 3 Perdana menteri sebagai kepala pemerintahan terpilih atas dukungan mayoritas di parlemen; 4 Masa jabatan perdana menteri beserta kabinet ditentukan berdasarkan dukungan mayoritas di parlemen. Dari kriteria di atas selain ada pemisahan antara kepala negara head of state dan kepala pemerintahan head of government, karakter paling mendasar dalam sistem pemerintahan parlementer adalah tingginya tingkat dependensi atau ketergantungan eksekutif kepada dukungan parlemen. Apalagi, eksekutif tidak pilih langsung oleh pemilih sebagaimana pemilihan untuk anggota legislatif. b. Sistem Pemerintahan Presidensial Jika sistem pemerintahan parlementer terkait dengan perkembangan sistem parlementer Inggris, sistem pemerintahan presidensial tidak dapat dipisahkan dari Amerika Serikat. Amerika 21 Ni’matul Huda, Ilmu Negara, Jakarta: Rajawali Pers, 2010, Cet. Pertama, h. 259-262 Serikat tidak hanya merupakan tanah kelahiran sistem presidensial, tetapi juga sebagai contoh ideal karena memenuhi hampir semua kriteria yang ada dalam sistem pemerintahan presidensial. Menurut Jimly Asshiddiqie ada beberapa ciri penting dalam sistem presidensial 22 : 1 Presiden melaksanakan fungsi kepala negara dan kepala pemerintahan; 2 Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat, oleh karenanya presiden bertanggungjawab kepada rakyat; 3 Presiden tidak tunduk kepada parlemen dan sebaliknya presiden tidak dapat membubarkan parlemen; 4 Presiden memiliki masa jabatan tetap; 5 Presiden memegang tanggungjawab pemerintahan. Berdasarkan karakter yang dikemukakan salah satu karakter yang utama adalah presiden memegang fungsi ganda yaitu sebagai kepala negara dan sekaligus kepala pemerintahan. Selain itu karakter sistem presidensial juga dapat dilihat dari pola hubungan antara lembaga eksekutif dengan legislatif. Pola yang bisa dilacak dengan adanya pemilihan umum yang terpisah antara untuk memilih presiden dan untuk memilih legislatif. Pemilihan umum yang terpisah untuk memilih presiden dan untuk memilih legilatif membawa dampak pada pemisahan kekuasaan 22 Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara dan Pregeseran Kekuasaan Dalam UUD 1945, h. 59-60. karena keduanya mendapat mandat langsung dari rakyat. T. A. Legowo mengungkapkan “.....karena petinggi-petinggi eksekutif dipilih secara terpisah dengan legislatif, sistem presidensial membawa ciri yang kuat pada pemisahan kekuasaan..”. 23 c. Sistem Pemerintahan Campuran Dalam sistem pemerintahan ini, badan eksekutif merupakan bagian dari badan legislatif. Misalnya di Swiss yang disebut Bundesrat badan eksekutif adalah badan pekerja dari Bundesversammlung badan legislatif. Dalam sistem ini badan legislatif membentuk sub badan di dalamnya sebagai pelaksana tugas pemerintah. Mekanisme kontrol terhadap badan legislatif dilakukan langsung oleh rakyat melalui lembaga referendum. 24 Lembaga referendum yaitu suatu pemungutan suara secara langsung oleh rakyat yang berhak mengeluarkan suara untuk menentukan tentang pendapat rakyat. Hal ini diterapkan di Swiss dimana ada mekasnisme kontrol secara langsung dari rakyat yang mengontrol tindakan-tindakan atau keputusan-keputusan dari badan legislatif, seperti Bundesversammlung yang ada di Swiss. Referendum di Swiss ada dua macam yaitu 25 : 23 Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi: Menguatnya Model Legislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia, h. 41. 24 Abdul Ghoffar, Perbandingan Kekuasaan Presiden Indonesia Setelah Perubahan UUD 1945 dengan Delapan Negara Maju, h. 56. 25 Ni’matul Huda, Ilmu Negara, h. 268. 1 Referendum wajib, ini adalah referendum yang menentukan berlaku atau tidaknya suatu undang-undang atau suatu peraturan; 2 Referendum tidak wajib, ini adalah pemungutan suara yang dapat dituntut oleh rakyat, untuk menentukan apakah suatu undang- undang yang telah berlaku itu akan boleh terus berlaku atau tidak, atau perlu diadakan perubahan-perubahan ataukah tidak. 31

BAB III SISTEM PEMERINTAHAN DI INDONESIA

A. Sistem Pemerintahan di Indonesia

1. Sistem Pemerintahan di Indonesia Sebelum Perubahan UUD 1945 Sistem Pemerintahan Indonesia menurut UUD 1945 Sebelum Amandemen Bahwa secara konstitusional Negara Indonesia menganut sistem pemerintahan Presidensial yang berarti bahwa pemegang kendali dan penanggung jawab atas jalannya pemerintahan negara eksekutif adalah Presiden, sedangkan para menteri hanyalah pembantu Presiden, dalam artian Presiden berperan sebagai kepala negara sekaligus kepala pemerintahan, hal ini tertuang dengan tegas di dalam: a. Pasal 4 ayat 1 UUD 1945 yang menyatakan bahwa Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintah menurut Undang-Undang Dasar dan Pasal 4 ayat 2 UUD 1945 dalam menjalankan kewajibannya Presiden dibantu oleh satu orang Wakil Presiden. b. Pasal 17 ayat 1 UUD 1945 yang berbunyi “Presiden dibantu oleh menteri- menteri negara”, sedangkan ayat 2 berbunyi “Menteri-menteri itu diangkat dan diberhentikan oleh Presiden”. Hal ini memperkuat penjelasan bahwa Presiden dalam UUD 1945 memiliki kewenangan di dalam mengangkat dan memberhentikan menteri-menteri negara, dengan kata lain bahwa menteri-menteri negara tersebut tidak bertanggung jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat melainkan kepada Presiden sebagai pembantu Presiden. c. Penjelasan Bab III tentang Kekuasaan Pemerintah Negara UUD 1945 yang menyatakan bahwa Presiden ialah kepala kekuasaan eksekutif dalam negara. Untuk menjalankan Undang-Undang, Dia mempunyai kekuasaan untuk menetapkan peraturan pemerintah pouvoir reglementair. Dilihat dari Pasal 1 ayat 2, Pasal 3 dan Pasal 6 ayat 2 UUD 1945 menetapkan bahwa MPR memegang kedaulatan rakyat dan mengangkat Presiden dan secara otomatis maka pertanggung jawaban Presiden adalah kepada MPR selaku pemegang kedaulatan rakyat dan memilih Presiden. Sedangkan menurut Pasal 5 ayat 1 menyatakan bahwa Presiden bersama dengan DPR membentuk kekuasaan legislatif, dengan kata lain bahwa Presiden sendiri berhak menciptakan hukum untuk mengatur pertanggung jawaban kepada MPR atas dasar Pasal-Pasal yang bersangkutan, dan Presiden bekerja sama dengan DPR dalam menjalankan proses legislasi. Presiden dapat menolak Rancangan Undang-Undang hasil inisiatif dari DPR, maka artinya bahwa kekuasaan legislatif dalam pembentukan Undang-Undang bukan berada di tangan DPR melainkan berada di tangan Presiden. Kekuasaan Presiden itupun ditambah dengan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 1950 Tentang Mahkamah Agung, yang menyatakan bahwa Presiden memiliki kewenangan dalam mengangkat danm memberhentikan anggota-anggota Mahkamah Agung, sehingga itu menyatakan bahwa Presiden juga memiliki kekuasaan secara yudikatif. Berdasarkan atas penjelasan tersebut, maka dapat dikatakan bahwa Presiden memiliki kekuasaan yang sangat besar executive heavy karena di samping memiliki kekuasaan eksekutif, juga memiliki kekuasaan dalam legislatif dan yudikatif sehingga mengakibatkan tidak adanya pemisahan kekuasaan yang diatur secara tegas dalam UUD 1945. 2. Sistem Pemerintahan di Indonesia Setelah Perubahan UUD 1945 Sejak dahulu dikatakan bahwa UUD 1945 menganut sistem presidensial, sekurang-kurangnya sistem itulah yang semula dibayangkan ideal oleh kalangan perancang Undang-Undang Dasar 1945. 1 Akan tetapi, sistem presidensial yang dianut UUD 1945 sebelum amandemen adalah tidak murni, karena Presiden dalam menjalankan pemerintahannya harus mempertanggungjawabkannya kepada MPR sebagai lembaga parlemen yang mempunyai kedudukan sebagai lembaga tertinggi negara. MPR juga berwenang memberhentikan Presiden ditengah masa jabatannya karena tuduhan pelanggaran haluan negara, lagi pula pengertian haluan negara itu sendiri bersifat sangat luas yaitu dapat pengertian politik dan hukum sekaligus. Oleh karena itu salah satu di antara kesepakatan Badan Pekerja Majelis Permusyawaratan Rakyat saat melakukan pembahasan Perubahan UUD 1945 1999-2002 adalah memperkuat sistem presidensial. Dengan kesepakatan memperkuat sistem pemerintahan presidensial maka ciri-ciri penting dalam sistem pemetintahan presidensial diakomodir kedalam UUD NRI 1945. Dalam 1 Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara dan Pregeseran Kekuasaan Dalam UUD 194, h. 59-60.