- 25 -
Akan tetapi, perlu dicatat bahwa mengenai istilah “pembagian” itu telah dipergunakan oleh Pasal 18 ayat
1 UUD 1945 untuk pengertian pembagian dalam konteks pengertian yang bersifat vertikal atau territorial
division of power. Pasal 18 ayat 1 tersebut berbunyi:
“Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi, dan daerah provinsi itu dibagi
atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan dae-
rah yang diatur dengan undang-undang”. Artinya, dalam wadah NKRI terdapat provinsi-pro-
vinsi yang merupakan daerah-daerah bagiannya, dan di tiap-tiap daerah provinsi terdapat pula kabupaten-kabu-
paten dan kota yang merupakan daerah-daerah bagian dari provinsi-provinsi tersebut. Adanya konsep daerah
bagian ini terkait erat dengan kekecewaan umum terha- dap penerapan ketentuan Undang-undang Nomor 22
Tahun 1999
20
yang menganggap pola hubungan antar pemerintahan pusat dan provinsi serta kabupatenkota
di seluruh Indonesia sebagai hubungan yang tidak hierarkis, melainkan bersifat horizontal. Ekses-ekses
yang timbul sebagai akibat ketentuan Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 yang demikian itu, menyebabkan
banyaknya Bupati dan Walikota yang seolah-olah tidak mau tunduk di bawah koordinasi Gubernur selaku
Kepala Pemerintah Daerah Provinsi.
21
20
Indonesia, Undang-undang tentang Pemerintahan Daerah, UU No. 22 Tahun 1999, LN No. 60 Tahun 1999, TLN No. 3839.
21
Dikarenakan Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Peme- rintahan Daerah tidak sesuai lagi dengan perkembangan keadaan, ketatane-
garaan, dan tuntutan penyelenggaraan otonomi daerah, maka Undang-undang tersebut diganti dengan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah. Lihat Indonesia, Undang-undang tentang Pemerin- tahan Daerah, UU Nomor 32 Tahun 2004, LN Nomor 125 Tahun 2004,
TLN Nomor 4437. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II
26
Untuk mengatasi hal itu, maka ketika rancangan Perubahan Kedua UUD 1945 dibahas pada tahun 2000,
ketentuan Pasal 18 ayat 1 UUD 1945 tersebut dengan sengaja menggunakan istilah “... dibagi atas daerah-
daerah provinsi, dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota...”. Dengan penggunaan istilah ini,
ingin ditegaskan bahwa hubungan antara pusat dan daerah, dan antara provinsi dan kabupatenkota kembali
bersifat hierarkis vertikal. Dengan demikian, UUD 1945 secara sadar menggunakan istilah “pembagian” itu dalam
konteks pengertiannya yang bersifat vertikal, sehingga konsep pembagian kekuasaan division of power harus-
lah diartikan sebagai pembagian dalam konteks penger- tian yang bersifat vertikal pula.
Oleh karena itu, maka untuk pengertian pembagian kekuasaan dalam konteks pengertian yang bersifat hori-
zontal atau seperti yang diartikan oleh Arthur Mass de- ngan capital division of power, haruslah diartikan seba-
gai pemisahan kekuasaan separation of power, meski- pun bukan dalam pengertian trias politica Montesquieu.
Dengan perkataan lain, saya menganjurkan orang tidak perlu ragu-ragu menggunakan istilah pemisahan keku-
asaan berdasarkan prinsip checks and balances untuk menyebut sistim yang dianut oleh UUD 1945 pasca Per-
ubahan Keempat, asalkan tidak dipahami dalam konteks pengertian trias politica Montesquieu.
3. Desentralisasi dan Dekonsentrasi
Di samping terkait dengan persoalan pemisahan kekuasaan separation of power dan pembagian keku-
asaan division of power, pembatasan kekuasaan juga dikaitkan dengan desentralisasi dan dekonsentrasi keku-
asaan. Menurut Hoogerwarf, desentralisasi merupakan pengakuan atau penyerahan wewenang oleh badan-
badan publik yang lebih tinggi kepada badan-badan
- 27 -
publik yang lebih rendah kedudukannya untuk secara mandiri dan berdasarkan kepentingan sendiri meng-
ambil keputusan di bidang pengaturan regelendaad dan di bidang pemerintahan bestuursdaad.
Sementara itu, menurut Dennis A. Rondinelli, John R. Nellis, dan G. Shabbir Cheema mengatakan:
“Decentralization is the transfer of planning, decision making, or administrative authority from the central
government to its field organizations, local govern- ment, or non-gevernmental organizations”.
22
Menurut ketiga sarjana ini, desentralisasi merupa- kan pembentukan atau penguatan unit-unit pemerintah-
an “sub-nasional” yang kegiatannya secara substansial berada di luar jangkauan kendali pemerintahan pusat
the creation or strengthening of sub-national units of government, the activities of which are substantially
outside the direct control of central government.
Jika dikelompokkan, desentralisasi itu dapat dibe- dakan ke dalam 2 dua kelompok besar, yaitu i de-
konsentrasi yang merupakan ambtelijke decentralisatie atau desentralisasi administratif, dan ii desentralisasi
politik atau staatskundige decentralisatie. Dalam hubungannya dengan bidang kajian hukum administrasi
negara dan hukum tata negara, desentralisasi adminis- tratif itu dapat kita namakan sebagai desentralisasi
ketatausahanegaraan, sedangkan staatskundige decen- tralisatie merupakan desentralisasi ketatanegaraan.
Dalam ambtelijke decentralisatie, terjadi pelimpahan ke- kuasaan dari alat perlengkapan negara tingkat atas ke-
pada alat perlengkapan negara tingkat bawahannya guna melancarkan pelaksanaan tugas pemerintahan. Sedang-
kan, dalam staatskundige decentralisatie terjadi pelim-
22
Krishna D. Darumurti, Umbu Rauta, Otonomi Daerah: Perkembangan Pemikiran, Pengaturan dan Pelaksanaan, Bandung: Citra Aditya Bakti,
2003, hal. 47. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II
28
pahan kekuasaan di bidang perundang-undangan dan di bidang pemerintahan regelende en besturende bevoeg-
heiden kepada unit-unit pemerintahan daerah otonom. Namun, secara umum, pengertian desentralisasi itu
sendiri biasanya dibedakan dalam 3 tiga pengertian, yaitu:
1 Desentralisasi dalam arti dekonsentrasi; 2 Desentralisasi dalam arti pendelegasian kewenangan;
3 Desentralisasi dalam arti devolusi atau penyerahan
fungsi dan kewenangan; Desentralisasi dalam pengertian dekonsentrasi
merupakan pelimpahan beban tugas atau beban kerja dari pemerintah pusat kepada wakil pemerintah pusat di
daerah tanpa diikuti oleh pelimpahan kewenangan untuk mengambil keputusan. Sebaliknya, desentralisasi dalam
arti pendelegasian kewenangan transfer of authority berisi penyerahan kekuasaan untuk mengambil keputus-
an dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah atau unit organisasi pemerintahan daerah yang berada di
luar jangkauan kendali pemerintah pusat. Sementara itu, desentralisasi dalam arti devolusi merupakan penyerah-
an fungsi pemerintahan dan kewenangan pusat kepada pemerintahan daerah. Dengan penyerahan itu, pemerin-
tah daerah menjadi otonom dan tanpa dikontrol oleh pemerintah pusat yang telah menyerahkan hal itu kepada
daerah.
Pada hakikatnya, desentralisasi itu sendiri dapat di- bedakan dari segi karakteristiknya, yaitu:
1 Desentralisasi teritorial territorial decentralization, yaitu penyerahan urusan pemerintahan atau pelim-
pahan wewenang untuk menyelenggarakan suatu urusan pemerintahan dari pemerintah yang lebih
tinggi kepada unit organisasi pemerintah yang lebih rendah berdasarkan aspek kewilayahan;
- 29 -
2 Desentralisasi fungsional functional decentra- lization, yaitu penyerahan urusan-urusan pemerin-
tahan atau pelimpahan wewenang untuk menyeleng- garakan suatu urusan pemerintahan dari pemerintah
yang lebih tinggi kepada unit-unit pemerintah yang lebih rendah berdasarkan aspek tujuannya seperti
Subak di Bali;
3 Desentralisasi politik political decentralization, yaitu pelimpahan wewenang yang menimbulkan hak
untuk mengurus diri kepentingan rumah tangga sendiri bagi badan-badan politik di daerah-daerah
yang dipilih oleh rakyat. Ini terkait juga dengan desentralisasi teritorial;
4 Desentralisasi budaya cultural decentralization, yaitu pemberian hak kepada golongan-golongan ter-
tentu untuk menyelenggarakan kegiatan kebudaya- annya sendiri. Misalnya, kegiatan pendidikan oleh
kedutaan besar negara asing, otonomi nagari dalam menyelenggarakan kegiatan kebudayaannya sendiri,
dan sebagainya. Dalam hal ini sebenarnya tidak termasuk urusan pemerintahan daerah;
5 Desentralisasi ekonomi economic decentralization, yaitu pelimpahan kewenangan dalam penyelenggara-
an kegiatan ekonomi; 6 Desentralisasi administratif administrative decen-
tralization, yaitu pelimpahan sebagian kewenangan kepada alat-alat atau unit pemerintahan sendiri di
daerah. Pengertiannya identik dengan dekonsentrasi. Keenam karakteristik desentralisasi tersebut dapat
dikaitkan dengan tujuan dan manfaat yang dapat dipe- roleh dengan diterapkannya kebijakan desentralisasi dan
dekonsentrasi yang pada pokoknya merupakan kebijakan yang diperlukan untuk mengatasi kecenderungan terja-
dinya penumpukan kekuasaan di satu pusat kekuasaan. Di samping itu, dengan kebijakan desentralisasi dan de-
Jilid II
30
konsentrasi juga diharapkan dapat terwujud fungsi- fungsi kekuasaan negara yang efektif dan efisien, serta
terjaminnya manfaat-manfaat lain yang tidak dapat diharapkan dari sistim pemerintahan yang terlalu ter-
konsentrasi dan bersifat sentralistis.
Oleh karena itu, ada beberapa tujuan dan manfaat yang biasa dinisbatkan dengan kebijakan desentralisasi
dan dekonsentrasi itu, yaitu: 1 Dari segi hakikatnya, desentralisasi dapat mencegah
terjadinya penumpukan concentration of power dan pemusatan kekuasaan centralised power yang
dapat menimbulkan tirani; 2 Dari sudut politik, desentralisasi merupakan wahana
untuk pendemokratisasian kegiatan pemerintahan; 3 Dari segi teknis organisatoris, desentrali-sasi dapat
menciptakan pemerintahan yang lebih efektif dan efi- sien;
4 Dari segi sosial, desentralisasi dapat membuka peluang partisipasi dari bawah yang lebih aktif dan
berkembangnya kaderisasi kepemimpinan yang ber- tanggung jawab karena proses pengambilan kepu-
tusan tersebar di pusat-pusat kekuasaan di seluruh daerah;
5 Dari sudut budaya, desentralisasi diselenggarakan agar perhatian dapat sepenuhnya ditumpahkah
kepada kekhususan-kekhususan yang terdapat di da- erah, sehingga keanekaragaman budaya dapat ter-
pelihara dan sekaligus didayagunakan sebagai modal yang mendorong kemajuan pembangunan dalam
bidang-bidang lainnya;
6 Dari sudut kepentingan pembangunan ekonomi, ka- rena pemerintah daerah dianggap lebih banyak tahu
dan secara langsung berhubungan dengan kepen- tingan di daerah, maka dengan kebijakan desen-
tralisasi, pembangunan ekonomi dapat terlaksana de- ngan lebih tepat dan dengan biaya yang lebih murah.
- 31 -
Kegiatan desentralisasi menurut Cohen dan Peterson dapat dikaitkan dengan sistem klasifikasi.
23
Desentralisasi dapat dilihat sebagai konsep dan sebagai alat untuk pembangunan yang berkembang sangat dina-
mis dalam teori dan praktik. Oleh karena itu, desen- tralisasi juga dapat dipahami secara lebih luas melalui
berbagai pendekatan. Pertama, dari segi historis, konsep dan corak desentralisasi itu sendiri terus berkembang
dari waktu ke waktu, sehingga oleh sebab itu, pengertian dan pemahaman baku tentang desentralisasi juga terus
berkembang. Kedua, konsep desentralisasi juga biasa dibedakan dari segi desentralisasi teritorial versus desen-
tralisasi fungsional. Ketiga, desentralisasi juga dapat dilihat dari pendekatan produksi, yaitu fungsi produksi
dan penetapan barang dan jasa, serta pengiriman barang dan jasa.
Namun, keempat, menurut Berkeley, desentralisasi itu dapat dibedakan dalam 8 delapan bentuk. Kede-
lapan bentuk desentralisasi itu adalah: i devolusi, ii devolusi fungsional, iii organisasi permasalahan, iv
dekonsentrasi prefectoral, v dekonsentrasi ministerial, vi delegasi kepada unit-unit otonom, vii keder-
mawanan, viii marketisasi. Di samping itu, kelima, desentralisasi juga dipandang tidak hanya sekedar
memindahkan tanggung jawab, kekuasaan personil, dan resources. Lebih dari itu, dengan desentralisasi, unit-unit
pemerintahan di daerah i dibentuk oleh badan per- wakilan rakyat sehingga menjadi legal unit tersendiri di
depan pengadilan, ii berada dalam wilayah tertentu de- ngan unsur masyarakatnya didukung oleh kebersamaan
dan kesadaran akan adanya unit pemerintahan dimak-
23
Lihat GTZ, “Pegangan Memahami Desentralisasi: Beberapa Pengertian tentang Desentralisasi”, terjemahan Decentralization: A Sampling of Defini-
tions, cet-1, Yogyakarta: Pembaharuan, 2004, hal. 8. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II
32
sud, iii diurus atau dipimpin oleh pejabat yang dipilih di tingkat lokal, iv berwenang membuat kebijakan dan
peraturan daerah, v berwenang memungut pajak, vi memiliki kewenangan mengelola anggaran sendiri, peng-
gajian, dan sistem keamanan.
Keenam, dari segi tujuannya, desentralisasi dapat pula dibedakan untuk tujuan politik, tujuan perhubung-
an, tujuan pasar, dan tujuan administratif. Sedangkan dari segi sifatnya, desentralisasi yang bertujuan adminis-
tratif tersebut dapat dibedakan lagi dalam tiga jenis, yaitu i dekonsentrasi, ii devolusi, dan iii delegasi.
B. CABANG KEKUATAN LEGISLATIF 1. Fungsi Pengaturan Legislasi
