Pelaksanaan Restrukturisasi Dewan Keamanan Perserikatan Bangsa- Bangsa

BAB IV RESTRUKTURISASI DEWAN KEAMANAN PERSERIKATAN BANGSA-

BANGSA DITINJAU DARI PIAGAM PERSERIKATAN BANGSA- BANGSA DAN HUKUM INTERNASIOAL

A. Pelaksanaan Restrukturisasi Dewan Keamanan Perserikatan Bangsa- Bangsa

Dalam struktur organisasi PBB, Dewan Keamanan merupakan salah satu organ utama selain lima organ utama yang lain. Dengan demikian asas dan tujuan PBB merupakan juga asas dan tujuan seluruh organ PBB. Dibagian terdahulu sudah dikemukakan dalam pasal 2 ayat 1 piagam PBB tercantum suatu asas yang amat penting, yaitu asas “persamaan kedaulatan” atau “the principle of sovereign equality”.Asas ini memperlihatkan dengan jelas sifat kelembagaan dan politik dari PBB dan berdasarkan asas ini pula sesuatu negara anggota tidak dapat dipaksa ataupun didesak untuk menyetujui sesuatu dan menjalankan hal-hal yang bertentangan dengan kedaulatan negara dan kepentingan nasionalnya. Dipihak lain asas ini sering menjadi batu sandungan dan hambatan bagi kelancaran penyelesaian masalah-masalah politik tingkat internasional. 55 Menurut pendapat Starke “Pasal 2 Piagam PBB juga mengemukakan prinsip-prinsip tertentu. dua dari prinsip ini ditetapkan untuk ketaatan organic oleh PBB sendiri, yakni bahwa dasar PBB adalah persamaan kedaulatan dari semua 55 Pareira Mandalangi,1986,Segi-segi Hukum Organisasi Internasional,Binacipta,Bandung,hal 70 Universitas Sumatera Utara anggotanya dan bahwa PBB tidak akan cmapur tangan kecuali bila diperlukan “tidakan pemaksaaan dalam persoalan yang “pada dasarnya” berada dalam yurisdiksi dalam suatu negara. 56 Sesuai dengan pasal 24 ayat 2 semua tindakan Dewan Keamanan PBB yang dilakukan termasuk tindakan dalam rangka pengenaan sanksi, baik sanksi Dengan kata lain sesungguhnya prinsip atau asas “persamaan kedaulatan” dapat dikatakan sebagai suatu norma dasar hukum internasional atau jus cogens, yaitu suatu norma yang diterima dan diakui oleh masyarakat internasional secara keseluruhan sebagai suatu norma tidak boleh dilanggar dan hanya boleh diubah oleh suatu norma dasar hukum internasional umum yang baru yang mempunyai sifat yang sama. PBB bukanlah organisasi supra negara atau supranasional, hal ini tercermin dalam pasal 2 ayat 1 piagam PBB bahwa badan dunia tersebut didirikan atas dasar prinsip persamaan kedaulatan diantara semua negara anggotanya. PBB juga bukanlah suatu badan berdaulat, tidak seperti negara menurut sistem hukum internasional dapat bertindak asalkan apa saja tidak bertentangan prinsip-prinsip hukum secara umum atau kewajiban-kewajiban yang ditentukan dalam suatu perjanjian. Karena itu walaupun Dewan Keamanan dikatakan mempunyai kekuasaan yang berlebihan ultra virex. Hal itu tidak berarti kekuasaannya tidak terbatas, melainkan adanya pembatasan secara hukum. Oleh sebab itu Dewan Keamanan tidak dapat bertindak diluar ketentuan-ketentuan yang telah ditetapkan dalam pasal 24 ayat 2 dan pasal ayat 1 piagam PBB. 56 Starke,J.G. Pengantar Hukum Internasional,terjemahan Sumitro,Aksara Persada Indonesia, hlm 320 dan 321 Universitas Sumatera Utara ekonomi maupun militer haruslah tetap didasarkan atas prinsip-prinsipasas-asas dan tujuan PBB.Yaitu tetap menghormati persamaan kedaulatan, hak negara untuk mempertahankan kemerdekaan politik dan keutuhan wilayah suatu negara. Dalam rangka memelihara perdamaian dan keamanan internasional melalui langkah- langkah secara kolektif untuk mengatasi adanya ancaman dan pelanggaran perdamaian dunia tindakan agresi terhadap suatu negara, tindakan Dewan Keamanan PBB sesuai denga pasal 1 ayat 1 tersebut haruslah didasarkan prinsip-prinsip keadilan dan hukum internasional tanpa merugikan kepentingan nasional suatu negara. Dasar pengaturan persamaan kedaulatan dan pengambilan keputusan di Dewan Keamanan PBB adalah pasal 2 ayat 1 piagam PBB yang merupakan asas atau prinsip dari PBB dan seluruh organ-organnya. Artinya, Dewan Keamanan PBB sebagai salah satu organ utama harus menempatkan persamaan kedaulatan sebagai landasan dalam setiap pengambilan keputusan. 57 Tuntutan akan restrukturisasi PBB terutama memang menyangkut khususnya Dewan Keamanan, badan yang paling penting, paling berperanan dan paling berkuasa, sebab itu paling berpengaruh dan paling bergengsi. Badan inilah yang bertanggungjawab atas masalah-masalah keamanan internasional yang menjadi tujuan utama dibentuknya PBB.Dan Dewan Keamanan merupakan satu- satunya badan PBB yang keputusan-keputusannya mengikat semua negara anggota.Di atas telah dikatakan bahwa sejak Perang Teluk dan intervensinya di Somalia, PBB, khususnya Dewan Keamanan dan Sekjen, bertambah popularitas 57 http:risalah.fhunmul.ac.idwp-contentuploads2012021.-Dasar-Pengaturan-Prinsip- Persamaan-Kedaulatan-Dan-Hak-Veto-Dalam-Pengambilan-Keputusan-di-Dewan-Keamanan- Perserikatan-Bangsa-Bangsa-Setyo-Widagdo.pdf diakses tanggal 15 maret 2014 Universitas Sumatera Utara dan gengsinya. Sebab utamanya adalah bahwa dengan berakhirnya Perang Dingin, untuk pertama kalinya dalam Dewan itu dapat tercapai kesepakatan atau konsensus antara negara-negara anggota tetap yang sebelumnya terlibat permusuhan, untuk terlibat bersama menghadapi sesuatu konflik yang dianggap mengancam perdamaian dan keamanan internasional, seperti dimaksudkan oleh Piagam PBB dalam bentuk tindakan keamanan bersama collective security. Di lain pihak, apa yang dapat digambarkan sebagai kebangkitan kembali Dewan Keamanan itu telah menonjolkan adanya jurang perbedaan dalam hal kedudukan, hak dan wewenang antara Dewan itu dan negara-negara anggota yang tidak terwakili di dalamnya, dan antara kelima negara anggota tetap di satu pihak dan negara-negara anggota tidak tetap di lain pihak, terutama karena hak veto yang dimiliki oleh negara-negara anggota tetap. Ini telah memicu tuntutan- tuntutan agar komposisi keanggotaan Dewan Keamanan tidak lagi didominasi oleh negara-negara pemenang perang Perang Dunia II, tetapi hendaknya lebih mencerminkan dunia yang nyata dewasa ini.Oleh sebab itu, dapat dikatakan bahwa tuntutan restrukturisasi Dewan Keamanan sebenarnya merupakan juga tuntutan atau berdasarkan tuntutan demokratisasi PBB. 58 Tuntutan akan perubahan seperti itu tidak akan mudah apa lagi cepat-cepat terpenuhi, karena menurut Piagam PBB, hal itu harus mendapatkan persetujuan masing-masing dari kelima negara anggota tetap Dewan Keamanan. Tetapi tulisan ini tidak hendak membahas aspek yuridis kemungkinan restrukturisasi. Titik berat pembahasan di sini akan diletakkan lebih pada segi politis. Ketika Dewan 58 http:www.unisosdem.orgkumtul_detail.php3Faid3D42226coid3D326caid 3D3126auid3D2diakses tanggal 15 maret tahun 2014 Universitas Sumatera Utara Keamanan relatif tidak efektif selama Perang Dingin, tuntutan untuk merombak komposisi keanggotannya tidak banyak.Perkecualiannya adalah usaha yang berhasil tahun-tahun 1963-65 untuk menambah jumlah negara anggota tidak tetap daru 6 menjadi 10 seperti sekarang. Tahun 1979 India mengusulkan agar jumlah negara anggota tidak tetap ditambah dari 10 menjadi 14, yaitu dengan tambahan dua dari kelompok Afrika sehingga jumlah total menjadi 5, dan masing-masing satu dari kelompok Asia dan Latin Amerika sehingga masing-masing menjadi 3. Kecuali Cina, semua negara anggota tetap Dewan menolak usul itu. 59 1.Bilamana perlu, Dewan Keamanan mempergunakan pengaturan-pengaturan atau badan-badan regional untuk melakukan tindakan pemaksaan dibawah kekuasaannya. Tetapi tidak ada tindakan-tindakan pemaksaan yang dapat diambil oleh pengaturan-pengaturan atau badan-badan regional tanpa diberikan wewenang Dewan Keamanan, kecuali tindakan-tindakan terhadap setiap negara musuh, seperti disebutkan dalam ayat 2 Pasal ini, diatur sesuai dengan Mudah dimengerti jika pembahasan tentang kemungkinan perubahan komposisi keanggotaan Dewan Keamanan berpusat pada masalah keanggotaan tetap dengan hak vetonya. Hingga kini Jepang dan Jerman nampaknya secara luas dianggap pantas menjadi anggota tetap, meskipun beberapa negara lain telah sering disebut-sebut, khususnya India, Indonesia, Brazil, Mexico, Nigeria, dan Mesir. Dalam hal Jepang dan Jerman, terlepas dari masalah hak veto, harus dilakukan perubahan pada pasal 53, khususnya ayat 2, Pasal 53 Pasal 107 atau dalam pengaturan regional ditujukan terhadap pembaharuan berulangnya politik agresif negara yang dimaksud itu, hingga saat dimana Organisasi ini, atas permintaan Pemerintah-pemerintah yang bersangkutan, dibebankan dengan tanggung jawab untuk mencegah lebih lanjut agresi oleh keadaan tersebut. 59 Ibid Universitas Sumatera Utara 2. lstilah negara musuh yang dimaksud dalam ayat I Pasal ini dipergunakan untuk sesuatu negara yang selama Perang Dunia Kedua telah menjadi musuh dari salah satu penandaiangan Piagam ini. yang menggolongkan kedua negara itu sebagai enemy state, yaitu any state which during the Second World War has been an enemy of any signatory of the present Charter. 60 Hal itu dapat dimengerti.Dewan Keamanan harus dapat secara cepat menanggapi ancaman-ancaman terhadap perdamaian dan keamanan internasional. Penangguhan dalam mengambil keputusan mengandung risiko bahwa respons terhadap ancaman seperti itu akan terlambat. Ini akan membuat negara-negara besar enggan membuang-buang waktu dan tenaganya untuk bergerak melalui Dewan Keamanan, dan mungkin cenderung memilih tindakan unilateral. Sebab itu masalahnya adalah bagaimana mengusahakan agar setiap usaha perubahan atau restrukturisasi Dewan Keamanan perlu memenuhi dua persyaratan.Pertama, restrukturisasi itu hendaknya mencerminkan secara lebih tepat pola hubungan antar negara yang sedang berlangsung secara global. Dengan demikian Dewan Keamanan akan menjadi lebih demokratis dan memperoleh legitimasinya yang lebih kuat dan mapan. Faktor ini pen-ting, karena efektivitas Dewan Keamanan tergantung pada kerjasama dan komitmen negara-negara anggota PBB yang lain untuk melaksanakan keputusan-keputusannya yang bersifat mengikat. Inilah kiranya yang dimaksudkan oleh pernyataan Sekjen Boutros-Boutros Ghali bahwa agreement among the permanent members must have the deeper support of the other members of the Council, and the memberhsip more widely, if the Councils decisions are to be effective and endure. 61 60 http:ekaprasdika.blogspot.com201307upaya-jepang-menjadi-anggota-tetap- dk.htmldiakses tanggal 15 maret 2014 61 http:www.cfr.orgpeacekeepingreport-un-secretary-general-agenda- peacep23439diakses tanggal 15 maret 2014 Universitas Sumatera Utara Jika persyaratan itu kurang dipenuhi, seperti halnya Dewan Keamanan hingga sekarang ini, hal itu akan memperkuat citra Dewan Keamanan, kalau sebelumnya selama Perang Dingin sebagai klik dan dominasi Barat, khususnya AS, kini dapat menimbulkan citra Dewan sebagai kondominium negara besar yang hendak mempertahankan dominasinya dan mengatur dunia. Sejak Perang Teluk, dengan kelemahan Rusia waktu itu masih Uni Soviet dan RRC, sebenarnya citra Dewan Keamanan sebagai didominasi AS menjadi kuat lagi, bahkan lebih daripada selama Perang Dingin. Kedua, restrukturisasi itu hendaknya sekaligus juga sejauh mungkin menghindari berkurangnya efisiensi pelaksanaan tugas dan fungsi Dewan, khususnya dalam proses pengambilan keputusan. Tetapi perlu diingat, bahwa PBB adalah ciptaan negara-negara pemenang perang the big three, yaitu Amerika Serikat, Inggris, dan Uni Soviet, dan kemudian the big five, dengan tambahan Perancis dan Cina. Sebenarnya di medan Eropa dalam Perang Dunia Kedua, sulit menyebut Perancis dan Cina sebagai pemenang perang. Dan di medan Pasifik, sebenarnya Amerika Serikat merupakan satu-satunya pemenang perang, yaitu terhadap Jepang. Sebab itu Perancis dan Cina di Eropa, dan Perancis, Ingris, Cina dan Uni Soviet di Pasifik, lebih tepat kalau dikatakan ikut menang karena kelima negara itu merupakan sekutu-sekutu selama Perang Dunia Kedua. Kelima negara besar dan pemenang perang itulah yang dianggap memikul tanggungjawab utama, yaitu yang berada dalam posisi menentukan perang atau damai di dunia pasca Perang Dunia Universitas Sumatera Utara Kedua.Dengan demikian PBB yang mereka ciptakan merupakan cermin atau refleksi tatanan dunia pasca Perang Dunia Kedua yang demikian itu. 62 Tetapi umumnya sudah menjadi salah satu sifat hubungan antar negara sepanjang sejarah, khususnya antar neggara-negara besar, bahwa peningkatan kekuatan satu negara cenderung mendorong yang lain untuk mengejar dan menyamai, menandingi atau mengimbanginya. Sebab itu perubahan tatanan dunia tidak dapat dan tidak perlu direkayasa apalagi dipaksakan oleh siapa pun. Ini akan merupakan proses yang wajar, meskipun mungkin sekali akan memakan waktu panjang. Bagaimana pun, jika benar PBB merupakan cermin wajah tatanan dunia Tatanan yang didambakan dunia, perubahan tidak akan terjadi dengan merombak PBB, baik melalui restrukturisasi maupun demokratisasi. Seperti telah disebutkan, PBB adalah cermin tatanan dunia yang ada.Jadi dominasi PBB oleh AS, melalui dominasinya di Dewan Keamanan, memang merupakan cermin atau refleksi tatanan dunia pasca Perang Dingin saat ini. Oleh sebab itu, restrukturisasi PBB, khususnya Dewan Keamanan, nampaknya hanya mungkin, artinya kelima negara anggota tetap, khususnya AS yang kini merupakan negara super tunggal, tidak dapat menolak dan terpaksa menyetujui jika dihadapkan pada tatangan dunia yang berubah. Perubahan itu harus berarti ditinggalkannya sistem monopolar yang sekarang berlangsung, yang dapat diduga kuat memang tidak dikehendaki juga oleh negara-negara besar lainnya kecuali mungkin sekutu-sekutunya, sedang Rusia dan RRC tidak berada dalam posisi untuk menentang atau melawannya, kearah sistem multipolar yang berimbang. 62 http:www.unisosdem.orgkumtul_detail.php3Faid3D42226coid3D326caid 3D3126auid3D2diakses tanggal 15 maret tahun 2014Op.cit. Universitas Sumatera Utara yang ada, kita hanya dapat melihat perubahan pada apa yang kita lihat dalam cermin itu jika terjadi perubahan dalam tatanan dunia yang dicerminkannya, bukan karena kita merubah cermin itu sendiri, sedang merubah tatanan dunia berada di luar kemampuan kita. Sebab itu, meskipun benar bahwa restrukturisasi PBB memerlukan perubahan Piagam secara fundamental, dan itu hanya mungkin jika kelima negara anggota tetap Dewan Keamanan menyetujuinya, persoalannya bukan semata-mata bersifat yuridis, melainkan terutama bersifat politis. Meskipun jarang diakui, hubungan antar negara selalu dilandasi oleh apa yang dikenal sebagai power politics, dan ditandai oleh balance of power, kalaupun pengertian-pengertian yang kompleks dan beragam dari peristilahan itu tidak mudah didefinisikan dan mudah disalah-mengerti. Balance of powerdapat mengacu pada suatu sistem, situasi, atau policy, bisa dalam bidang militer atau non-militer. Dalam hubungan ini saya menunjuk pada perimbangan kekuatan sebagai sistem, yang setelah akhir Perang Dingin saya duga dan saya harapkan akan berkembang dalam mana tiada satu negara besar pun menduduki posisi yang dominan. Lebih penting lagi, dalam sistem balance of power, saya menerima prinsip bahwa negara besar memiliki kewajiban-kewajiban tertentu atas perdamaian, tetapi pada saat yang sama juga menikmati hak-hak privileges tertentu, seperti misalnya Hak Veto dalam organisasi PBB. Wacana sejarah perombakan dalam PBB akan hanya menjadi ilusi karena pada Pasal 108 Piagam PBB secara efektif memberikan masing-masing negara anggota tetap Dewan Keamanan PBB sebuah “hak khusus” yang dapat Universitas Sumatera Utara mengesampingkan berbagai usaha untuk memperlemah kekuasaan formalnya Hak Veto. Meski dari 186 negara anggota PBB telah mengkritik bahwa Hak Veto adalah ketidakadilan, tetapi hak veto telah menyisakan rintangan dan tantangan untuk drestrukturisasi karena tak adanya ketentuan dalam piagam yang meminta mereka 5 Anggota Dewan Keamanan PBB untuk melepaskan Hak Veto ini. 63 Sedangkan dalam Pasal 56 Piagam mengharuskan negara-negara anggota PBB baik sendiri atau berkelompok bekerjasama dengan PBB untuk mempromosikan dan menghargai nilai-nilai HAM.Bisa dikatakan apabila Hak Veto telah melanggar tegaknya nilai-nilai HAM maka Hak Veto tersebut bisa batal demi hukum.Sudah saatnya PBB semua organ PBB berpihak pada kebenaran dan keadilan. Perombakan pasal-pasal Hak Veto sudah merupakan hal yang harus dilakukan, khususnya untuk rakyat di Gaza Palestina dan dunia pada umumnya dimana HAM meraka telah diinjak-injak oleh Israel dan sekutunya. Meskipun tak ada ketentuan untuk bisa merombak Hak Veto ini, akan tetapi ketidakadilan Hak Veto ini dapat dilawan dengan prinsip-prinsip HAM Deklarasi HAM 1948 dan Pasal 55 Ayat c Piagam PBB. Pasal 55, 56 Piagam PBB sangat berkaitan dengan Deklarasi HAM 1948 dan Konvensi HAM lainnya.Pasal 55 Piagam PBB menegaskan untuk mempromosikan penghargaan dan pelaksanaan HAM dan Hak-hak dasar lainnya. 64 63 http:imanprihandono.wordpress.com20090108reformasi-dk-pbb-kunci- menghentikan-israel diakses tanggal 15 februari 2014 64 http:politik.kompasiana.com20121125dk-pbb-lumpuh-505848.htmldiakses tanggal 16 maret 2014 Universitas Sumatera Utara Masalah lain yang terjadi pada PBB bukan hanya menyangkut masalah pembaharuan dalam Dewan Keamanan Dewan Keamanan PBB, namun juga masalah keuangan yang dikaitkan dengan isu Pembaharuani Dewan Keamanan. Awal mula masalah keuangan terjadi saat terjadi krisis Kongo 1960-an. Walaupun telah dilakukan beberapa cara termasuk dengan mengurangi program-program serta melakukan pengketatan anggaran, rupanya masalah keuangan PBB makin berkembang seiring dengan banyaknya negara-negara maju seperti Amerika Serika AS dan Rusia yang menunggak untuk melakukan pembayaran sebagaimana yang telah disepakati selama ini. Begitu pula dengan adanya gagasan mengenai kententuan pengurangan pembayaran minimum dari 0,02 1973 menjadi 0,01 1978 cenderung tidak membuahkan hasil, bahkan hutang-hutang PBB masih saja terlihat menumpuk. Salah satu usulan dalam laporan panel tingkat tinggi tahun 2004 yang berjudul A More Secure World : Our Shared Responsibility menyebutkan bahwa perluasan anggota PBB hendaknya memasukkan negara-negara yang secara finansial, militer dan diplomatik mampu untuk memberikan kontribusi besar bagi PBB. Banyak negara-negara yang memiliki potensi baik secara finansial, militer, serta militer menjadi anggota tetap PBB seperti Jepang dan Jerman. Ironisnya, berbagai usaha yang dilakukan oleh Jerman dan Jepang mendapat tentangan dari Italia dan Pakistan, bahkan salah satu anggota tetap Dewan Keamanan DK PBB yaitu Cina menolak mentah-mentah keterlibatan Jepang di masa depan dalam keanggotaan tetap Dewan Keamanan DK PBB mengingat Cina merasa masih mempunyai masalah pribadi yang belum terselesaikan dengan Jepang. Sementara Universitas Sumatera Utara itu African Union mengusulkan Nigeria, Afrika Selatan dan Mesir sebagai kandidat utamanya untuk menduduki kursi anggota tetap Dewan Keamanan DK PBB.KeinginanAfrican Union ini tertuang dalam sebuah proposal, pada intinya menginginkan penambahan enam anggota baru sebagai anggota tetap, termasuk dua kursi untuk negara Afrika. Kenyataan di atas sangat menarik bila dihubungkan dengan menggunakan beberapa kerangka pemikiran mengenai kepentingan nasional dari Thomas W. Robinson.Menurut Thomas Robinson bahwa pencapaian kepentingan nasional dapat dilakukan dengan menggunakan kekuatan baik perang maupun menggunakan kekuatan militer lainnya. Model kedua adalah dengan cara aliansi yakni, suatu negara membentuk kerjasama dengan negara lain atas dasar persamaan kepentingan dan saling menguntungkan. Sementara dalam melakukan interaksinya dengan negara lain, kelompok-kelompok ini cenderung berkonflik satu sama lain conflicting interest, kepentingannya berlainan satu sama lain, cenderung saling menjegal antara satu dengan yang lain. Kerangka pemikiran yang lain digunakan dalam penelitian ini adalah organisasi internasional, konsep great power dan konsep Hak Veto. Organisasi internasional digunakan untuk menjelaskan Dewan Keamanan PBB sebagai organ utama PBB yang diberi tugas untuk menjamin keamanan dan perdamaian internasional. Sedangkan great power digunakan untuk melihat keterlibatan anggota tetap Dewan Keamanan dalam proses pembaharuan. Konsep Hak Veto Universitas Sumatera Utara digunakan untuk menjelaskan tujuan dari berbagai usaha yang dilakukan oleh negara-negara yang sebagian besar berkeinginan menjadi anggota tetap. 65

B. Perubahan Komposisi Anggota Dewan Keamanan Perserikatan Bangsa-Bangsa