Hirarkhi peraturan perundangan tersebut jika dikaitkan dengan sistem hukum di Indonesia seharusnya satu sama lain saling terkait secara
bersama-sama dalam mencapai tujuannya, dengan kata lain bahwa semua peraturan perundangan tidak boleh saling bertentangan atau saling tidak
selaras atau saling tumpang tindih atau dalam keadaan kosong, jika demikian terjadi dalam pengaturan bidang pendaftaran tanah maka timbul
konflik pengaturan hukum pendaftaran tanah.
a. Sumber hukum pengaturan pendaftaran tanah,
Sumber hukum pengaturan hukum pendaftaran tanah sama halnya dengan sumber hukum lainnya di Indonesia yaitu Pancasila
juga disebut dengan ideologi negara, falsafah bangsa, sumber dari sumber hukum atau Dasar Negara Republik Indonesia, dengan
pengertian bahwa Pancasila menjadi dasar dalam mengatur penyelenggaraan pemerintahan. Pancasila mempunyai sifat
mengikat, keharusan dan memaksa imperative untuk dilaksanakan secara utuh dan tidak boleh dilanggar atau dikesampingkan,
karenanya setiap pelanggaran dikenakan sanksi, misalnya tindak pidana dihukum badan.
43
43
H. Subandi Al Marsudi, 2006, Pancasila dan UUD’45 Dalam Paradigma Reformasi, Jakarta, PT. Raja Grafindo Persada, Halaman 9.
UNIVERSITAS SUMATRA UTARA
Pancasila sebagai falsalah hidup bangsa Indonesia, tumbuh dan berkembang bersamaan dengan tumbuh berkembangnya bangsa
Indonesia, karena itu Pancasila mengandung nilai-nilai dasar yang dijunjung tinggi oleh bangsa Indonesia, bahkan oleh bangsa-bangsa
beradab. Nilai-nilai dasar dimaksud meliputi ; nilai Ketuhanan, nilai kemanusiaan, nilai persatuan, nilai kerakyatan dan nilai keadilan
sosial yang rumusan tepatnya termuat di dalam alinea ke empat Pembukaan Undang Undang Dasar Tahun 1945.
Tidak ada ketentuan peraturan perundangan yang melarang pengupasan dan penjabaran nilai-nilai yang terkandung di dalam
Pancasila sepanjang pengupasan atau penjabarannya relevan dan mempunyai korelasi dengan semua sila dari Pancasila secara utuh
tanpa bermaksud menghapus atau merobah sistimatika dan status masing-masing sila dari Pancasila tersebut.
Pancasila sarat dengan nilai-nilai luhur tidak saja sekedar dipahami melainkan harus diamalkan dalam bentuk tingkah laku
atau kepribadian oleh setiap warga Negara sehari-hari, baik selaku pribadi individu maupun dalam kehidupan masyarakat berbangsa
dan bernegara komunal, yaitu dengan cara membuat peraturan perundangan atau kebijaksanaan sebagai alat pengatur masyarakat
yang sesuai dengan Pancasila.
UNIVERSITAS SUMATRA UTARA
Hal demikian, disebabkan prinsip yang terkandung dalam Pancasila bersumber dari budaya dan pengalaman bangsa Indonesia
yang berkembang menjadi nilai-nilai Pancasila dalam satu kesatuan yang utuh, tersusun secara sistematis dan hirarkhis, dengan kata lain
antara nilai dasar yang satu dengan nilai dasar lainnya saling berhubungan dan tidak boleh dipisah-pisah, dipecah-pecah atau
bertukar tempat. Oleh karena itu semua peraturan perundangan yang dibuat bangsa Indonesia harus sesuai dan tidak boleh ada
bertentangan dengan nilai-nilai luhur Pancasila termasuk yang diputuskan atau ditetapkan oleh lembaga-lembaga Negara, termasuk
dalam kebijaksanaan menyelenggarakan roda pemerintah.
44
Pengaturan bidang pendaftaran tanah harus merupakan perwujudan dari nilai-nilai ; Ketuhanan yang bermakna tanah
sebagai rahmat Tuhan harus dipelihara dan dimanfaatkan serta dilestarikan, nilai kemanuasiaan bermakna bahwa tanah yang
diberikan Tuhan harus dibuat aturannya secara manusiawi, nilai persatuan bermakna bahwa tanah merupakan alat pemersatu bangsa,
nilai kerakyatan bermakna bahwa pengaturan bidang pertanahan harus menghormati cara-cara musyawarah antara pemerintah
dengan rakyat sedangkan nilai keadilan sosial memberikan arah
44
H. Subandi Al Marsudi, 2006, Pancasila dan UUD’45 Dalam Paradigma Reformasi, Jakarta, PT. Raja Grafindo Persada, Halaman 130.
UNIVERSITAS SUMATRA UTARA
agar pengaturan bidang pertanahan harus berlaku sama bagi seluruh rakyat Indonesia tanpa perbedaan dengan prinsip fungsi sosial
tanah.
b.
Hukum dasar pengaturan bidang pendaftaran tanah tidak berbeda dengan pengaturan bidang lainnya yaitu Undang Undang
Dasar Republik Indonesia sekalipun diamandemen, namun tetap eksis mengiringi perjalanan hidup dan kehidupan masyarakat
bangsa dan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pada tanggal tanggal 18 Agustus 1945 Undang Undang Dasar Republik
Indonesia ditetapkan, namun bukan berarti nilai dan azasnya dipikirkan setelah Indonesia merdeka, melainkan secara
fundamental sudah berakar dan berkembang dalam kehidupan budaya masyarakat nusantara sejak beratus tahun sebelum
proklammasi kemerdekaan Indonesia.
45
Dasar hukum pengaturan pendaftaran tanah.
Undang Undang Dasar Republik Indonesia bukan undang- undang biasa melainkan hukum dasar tertulis yang menjadi dasar
pembuatan peraturan perundangan di Indonesia dan mengikat semua lembaga baik negara, pemerintah maupun masyarakat, oleh
45
M. Solly Lubis, 2002, Sistem Nasional, Mandar Maju, Bandung, Halaman 18.
UNIVERSITAS SUMATRA UTARA
karena itu maka setiap peraturan perundangan yang dibuat semua lembaga Negara termasuk kebijaksanaan yang dibuat oleh lembaga
pemerintah harus dilandas, bersumber dan dipertanggungjawabkan kepada ketentuan yang dimuat di dalam Undang Undang Dasar
Republik Indonesia. Namun demikian di dalam penjelasan umum Undang Undang Dasar Tahun 1945 disebutkan adanya hukum dasar
yang tidak tertulis berupa aturan dasar yang timbul dan terpelihara dalam praktik penyelenggaraan negara atau disebut konvensi,
dengan pengertian bahwa hukum adat juga merupakan hukum dasar sepanjang tidak bertentangan dengan Pancasila dan Undang Undang
Dasar Negara Republik Indonesia. Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia bersifat
singkat, luwes atau elastis atau supel dibandingkan dengan negara- negara lain di dunia, hanya berisi 37 tiga puluh tujuh pasal
dilengkapi dengan 4 empat pasal aturan peralihan dan 2 dua ayat aturan tambahan, namun sifat Undang Undang Dasar Republik
Indonesia.tersebut bukan dimaksudkan supaya aturan-aturan pokok diserahkan kepada penyelenggaraan negara dalam bentuk aturan
yang lebih rendah atau mengabaikan kepastian hukum, keadilan hukum dan kemanfaatan hukum, melainkan dengan alasan yang
logis dan masuk akal sebagai berikut ;
UNIVERSITAS SUMATRA UTARA
1. Agar dalam penyelenggaraan Negara dapat dibuat aturan-
aturan tertulis dalam bentuk undang-undang yang dibuat oleh lembaga legislatif bersama lembaga eksekutif supaya mudah
membuat, mengubah dan mencabutnya. 2.
Agar peraturan perundangan dapat menyesuaikan diri dengan perkembangan kebutuhan masyarakat sesuai perkembangan
zaman yang bersifat dinamis sehingga Undang Undang Dasar.tidak terkesan dibuat terburu-buru dalam bentuk
gestaltung, malahan sebaliknya Undang Undang Dasar Republik Indonesia menjadi supel.
3. Agar dengan sifat tertulis, singkat dan supelnya Undang
Undang Dasar diharapakan sistem menjadi baik, karena sulit ketinggalan zaman, sebaliknya jika Undang Undang Dasar
dibuat lengkap mencakup semua aturan maka diprediksi tidak lama bertahan, karena sifat perubahan kehidupan masyarakat
yang tidak dapat dibendung seperti politik, sosial, budaya, ekonomi, pendidikan, iptek, pertahanan dan keamanan.
46
46
H. Subandi Al Marsudi, 2006, Pancasila dan UUD’45 Dalam Paradigma Reformasi, Jakarta, PT. Raja Grafindo Persada, Halaman 131.
UNIVERSITAS SUMATRA UTARA
c.
Perundangan pengaturan hukum pendaftaran tanah
sebagaimana diuraikan di dalam paparan pranata sumber hukum dan pranata hukum dasar pengaturan hukum pendaftaran tanah
terdahulu di atas menghendaki agar dibuat di dalam bentuk undang-undang oleh lembaga legislatif bersama dengan eksekutif
sepanjang tidak bertentangan dengan nilai-nilai dasar Pancasila dan Undang Undang Dasar Republik Indonesia.
Peraturan perundangan pendaftaran tanah.
Satu-satunya undang-undang terkait erat dengan bidang pendaftaran tanah yaitu Undang-undang Nomor 5 Tahun 1960
Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria yang diundangkan tanggal 24 September Tahun 1960 dalam Lembaran Negara nomor
104 disebut juga dengan Undang-undang Pokok Agraria atau UUPA dan dikenal juga dengan nama Hukum Pertanahan Nasional.
Keberadaan Undang-undang Pokok Agraria berlaku sebagai undang-undang pokok tidak saja secara tegas dinyatakan dalam
judulnya tetapi juga terlihat di dalam bunyi pasal demi pasalnya, karena mengingat sifat dari peraturan dasar, maka muatan isinya
hanya menyangkut azas-azas dan masalah pokok secara garis besarnya saja, namun untuk pelaksanaannya perlu diatur kemudian
UNIVERSITAS SUMATRA UTARA
dengan undang-undang atau peraturan pemerintah atau peraturan lainnya sebagai bentuk pelimpahan wewenang hak menguasai
Negara.
47
Hak menguasai negara yang berasal dari kekuasaan Bangsa Indonesia pada tingkatan tertinggi dalam Penjelasan Umum
Undang-undang Pokok Agraria disebutkan untuk ; 1.
Mengatur dan menyelenggarakan peruntukan dan penggunaan serta persediaan dan pemeliharaan atas bumi, air dan ruang
angkasa. 2.
Menentukan dan mengatur hak-hak yang dapat dipunyai atas bagian dari bumi, air dan ruang angkasa.
3. Menentukan dan mengatur hubungan hukum antara orang dan
perbuatan hukum mengenai bumi, air dan ruang angkasa. Secara eksplisit Undang-undang Pokok Agraria melalui 19
Ayat 1 memerintahkan penyelenggaraan pendaftaran tanah di seluruh Wilayah Republik Indonesia “Untuk menjamin kepastian
hukum oleh pemerintah diadakan pendaftaran tanah di seluruh Wilayah Republik Indonesia menurut ketentuan-ketentuan yang
diatur dengan peraturan pemerintah”.
47
Arie Sukanti Hutagalung dan Markus Gunawan, 2008, Lewenangan Pemerintah di Bidang Pertanahan, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta, Halaman 61.
UNIVERSITAS SUMATRA UTARA
Selanjutnya Undang-undang Pokok Agraria di dalam Pasal 19 Ayat 2 menetapkan kegiatan pendaftaran tanah sebagai berikut
“Pendaftaran tersebut dalam Ayat 1 Pasal ini meliputi : 1.
Pengukuran, perpetaan dan pembukuan tanah. 2.
Pendaftaran hak-hak atas tanah dan peralihan hak-hak tersebut.
3. Pemberian surat-surat tanda bukti hak, yang berlaku
sebagai alat pembuktian yang kuat”. Memahami harapan Undang-undang Pokok Agraria agar
setiap kegiatan pendaftaran tanah hendaknya sesuai Rencana Tata Ruang Kota RTRK yang mengikuti tata ruang wilayah
sebagaimana dinyatakan dalam penjelasan umum Undang-undang Nomor 5 Tahun 1960 sebagai berikut :
“Akhirnya untuk mencapai apa yang menjadi cita-cita bangsa dan negara tersebut di atas dalam bidang agraria, perlu adanya
suatu rencana planning mengenai peruntukan, penggunaan dan persediaan bumi, air dan ruang angkasa untuk berbagai
kepentingan hidup rakyat dan negara ; Rencana umum national planning yang meliputi seluruh wilayah Indonesia,
yang kemudian diperinci menjadi rencana-rencana khusus regional planning.
UNIVERSITAS SUMATRA UTARA
Keberadaan advice planning sebagai kelanjutan penataan ruang pada penerbitan sertipikat hak atas tanah jelas berfungsi
preventif, di samping untuk kepentingan pemegangnya juga dimaksudkan sebagai sarana pengawasan dalam penegakan hukum
lingkungan, guna memastikan peraturan perundang-undangan bidang lingkungan telah ditaati oleh pemegang sertipikat hak atas
tanah. Fungsi preventif pada dasarnya merupakan desain dari setiap tindakan yang hendak dilakukan masyarakat, yang meliputi seluruh
aspek tindakan manusia, termasuk juga dengan risiko dan pengaturan prediktif terhadap bentuk penanggulangan risiko itu.
48
Berdasarkan Pasal 20 Ayat 5 Peraturan Menteri Negara AgrariaKepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 3 Tahun 1997
menghendaki agar dalam penerbitan sertipikat hak memperhatikan kepentingan umum seperti jalan umum atau aliran sungai, maka
pengaturan hak atas tanah menurut tata ruang jelas bertujuan untuk mewujudkan lingkungan yang mantap, serasi dan seimbang, maka
dalam aspek pengakuan dan pemberian hak atas tanah yang dibuat kantor pertanahan disyaratkan bahwa setiap bidang hak atas tanah
harus sesuai Rencana Detail Tata Ruang Wilayah.
48
Alvi Syahrin, op. cit., Halaman 10 dan 211.
UNIVERSITAS SUMATRA UTARA
Dengan demikian, penyelenggaraan kegiatan pendaftaran tanah seyogianya diatur menurut tata ruang wilayah yang serasi dan
seimbang, supaya terpenuhi hak atas lingkungan hidup yang baik dan sehat bagi pemegang sertipikat hak atas tanah, masyarakat dan
lingkungannya sebagaimana ketentuan Pasal 5 Undang-undang Nomor 4 Tahun 1982 Tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok
Pengelolaan Lingkungan Hidup bahwa setiap orang mempunyai hak atas lingkungan hidup yang baik dan sehat sebaliknya berkewajiban
memelihara lingkungan hidup dan mencegah, menanggulangi kerusakkan dan pencemaran.
Berdasarkan ketentuan Pasal 24 Ayat 3 Undang-undang Nomor 24 Tahun 1992 tentang Penataan Ruang yang menyebutkan
bahwa “Pelaksanaan ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Ayat 2 dilakukan dengan tetap menghormati hak yang dimiliki orang”,
selanjutnya dalam penjelasan pasal tersebut juga dinyatakan bahwa pengertian menghormati hak yang dimiliki orang adalah suatu
pengertian yang mengandung arti menghargai, menjunjung tinggi, mengakui dan mentaati peraturan yang berlaku terhadap hak yang
dimiliki orang.
UNIVERSITAS SUMATRA UTARA
Sebaliknya kebijakan penataan ruang oleh pemerintah perlu dilaksanakan dengan menghormati hak-hak atas tanah yang
dipunyai orang atau badan hukum, supaya kepastian hukum hak atas tanah yang diberikan negara menjadi bermanfaat dan
berkeadilan, Hak yang dimiliki orang maksudnya segala kepentingan hukum yang diperoleh atau dimiliki berdasarkan
peraturan perundang-undangan hukum adat atau kebiasaan yang berlaku.
Contohnya Peraturan Daerah Kota Medan Nomor 17 Tahun 2002 Tangal 13 Agustus 2002 dalam Pasal 7 Ayat 2 berbunyi
“Rencana Tata Ruang Kota menjadi dasar penetapan peruntukan penggunaan tanah” ketentuan ini menunjuk keberadaan Rencana
Tata Ruang Kota sebagai dasar penetapan kepemilikan, peruntukan dan penggunaan tanah.
Dengan demiian maka setiap penerbitan sertipikat hak atas tanah harus dilaksanakan sesuai master plan kota agar tidak
menimbulkan kerugian bagi masyarakat dan pemerintah, sebaliknya dengan terlaksananya master plan kota, maka akan diperoleh
lingkungan yang mantap, sehat serasi dan seimbang serta asri dan lestari sehingga tidak saja menguntungkan pemegang hak atas tanah
juga memberi arti yang lebih besar terhadap lingkungan.
UNIVERSITAS SUMATRA UTARA
Pembenaran sertipikat hak atas tanah dikaitkan dengan hukum lingkungan yang ditempuh oleh pemerintah melalui penerapan
rencana tata ruang ke dalam kegiatan pendaftaran tanah di kantor pertanahan merupakan persoalan masyarakat yang mengharapkan
kepastian hukum terkait dalam prosedur kegiatan pendaftaran tanah yang sedini mungkin telah dilakukan pemerintah sehingga
bermanfaat bagi kepetingan pemegang sertipikat hak atas tanah dan lingkungannya, juga hendaknya pemerintah dapat mensosialisakan
secara transparan master plan kotakabupaten kepada masyarakat agar semua orang mengetahui peruntukan tanah yang hendak
digunakan oleh masyarakat, hal ini didasari kemungkinan hak atas tanah menjadi tidak dapat dimanfaatkan karena lokasi yang tidak
sesuai perencanaan master plan kotakabupaten. Berdasarkan ketentuan Pasal 20 Ayat 5 PermenagKa. BPN
Nomor 3 Tahun 1997 diketahui arti pentingnya pendaftaran tanah yang diselenggarakan sesuai dengan master plan kota terutama
dengan pemasangan patok di lapangan oleh dinas tata kota kabupaten sehingga masyarakat mengetahui keberadaan batas
daerah aliran sungai, daerah milik jalan, fasilitas umum, fasilitas lingkungan atau kawasan pemukiman, kawasan industri, kawasan
hutan lindung dan lain sebagainya.
UNIVERSITAS SUMATRA UTARA
Dengan demikian dapat diketahui dan dipahami bahwa pengaturan undang-undang terkait bidang pendaftaran tanah tidak
hanya Undang-undang Pokok Agraria saja melainkan juga diatur oleh peraturan perundangan lain yang terkait dengan pengaturan
hukum pendaftaran tanah, namun ketika terjadi konflik pengaturan hukum pendaftaran tanah maka kebijakan pemerintah diharapkan
dapat mengatasinya.
B . Konflik Hukum Pendaftaran Tanah
Konflik hukum pendaftaran tanah merupakan kenyataan yang tidak dapat dipungkiri antara lain karena peraturan perundangan yang dibuat tidak pernah
sempurna, bahkan berpotensi konflik, hal ini disebabkan karena kurang lengkap atau kurang jelasnya suatu peraturan perundangan, juga terhadap peraturan
perundangan yang relatif lengkap sekalipun dalam perjalanan waktu seiring perkembangan masyarakat, ilmu pengetahuan dan teknologi dapat timbul
konflik sinkronisasi, konsistensi atau stagnasi hukum.
49
Dalam praktek dapat saja terjadi pertentangan hukum yang bentuknya antara lain seperti konflik sistem hukum dan konflik isi hukum, hal ini
disebabkan adanya perbedaan pengaturan terhadap materi yang sama. Pada dasarnya kaedah hukum bersifat atribut karena memberikan hak atau boleh jadi
49
Maria S.W. Sumardjono, 2001 , Kebijakan Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi, Penerbit buku Kompas, Jakarta, Halaman 2.
UNIVERSITAS SUMATRA UTARA
bersifat normatif karena memberikan kewajiban. Oleh karena itu ketika terjadi konflik antara udang-undang dengan kebiasaan maka penyelesaiannya dengan
melihat sifat undang-undangnya jika bersifat hak maka kebiasaan dimenangkan atau jika bersifat kewajiban maka undang-undangnya dimenangkan, hal ini
sejalan dengan pendapat Jellinex mengatakan bahwa “peristiwa yang berulang- ulang lama kelamaan mempunyai kekuatan normatif” die normative kra et
desfaktisen, contoh tersebut mengingatkan pendapat Von Savigny yang menyatakan bahwa “hukum tidak pernah dibuat dengan sengaja, melainkan
tumbuh berkembang secara spontan dalam kehidupan masyarakat” des recht wird nicht gemecht idsivist und wird mit dem walke.
50
Berdasarkan uraian tersebut dapat dipahami bahwa konflik merupakan bentuk pertentangan atau pertarungan yang sudah nyata yang didasarkan
kepada pertentangan klain, yang intinya bermula dari tidak adanya pegangan bersama.
51
hukum dalam hal ini peraturan perundangan bidang pendaftaran tanah dapat saja bermuatan konflik disebabkan adanya perkembangan sosial social
engineering yang terjadi di dalam kehidupan masyarakat, dengan kata lain hukum membutuhkan informasi dari luar hukum supaya tidak jauh ketinggalan
waktu.
50
Iman Jauhari, 2008, Teori Hukum, Pustaka Bangsa Press, Medan, Halaman 40-45.
51
Noor Fauzi, 2003, BersaksiUntuk Pembaruan Agraria dari Tuntutan Lokal Hingga Kecenderungan Global, Penerbit Insist Press, yogyakarta, Halaman 68.
UNIVERSITAS SUMATRA UTARA
1. Konflik sistem hukum pendaftaran tanah
