commit to user 1
BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah
Sejak manusia pertama kali menempati bumi, tanah sudah menjadi salah satu unsur utama dalam menunjang kelangsungan kehidupan.
Konkritnya, tanah difungsikan sebagai tempat manusia beraktivitas untuk mempertahankan eksistensi. Aktivitas yang pertama kali dilakukan adalah
pemanfaatan lahan untuk bercocok tanam pertanian. Sektor pertanian adalah sektor yang paling dominan di Indonesia sebagai negara yang berbasis agraris,
sektor ini juga telah lama menjadi bagian terbesar dari penduduk miskin di negeri ini. Perlu adanya penyuluhan untuk menyadarkan kembali kepada
masyarakat arti pentingnya pertanian, salah satunya dengan memberdayakan kemampuan pertanian tersebut. Sebagai negara yang sedang berkembang, kita
tidak dapat menghindar dari dampak globalisasi. Globalisasi menyebabkan pertanian di Indonesia menghadapi masalah-masalah eksternal, yang
menyebabkan sektor pertanian semakin terkucil. Pembaharuan-pembaharuan sebagai dampak globalisasi juga menyebabkan lahirnya modernisasi pertanian.
Pembangunan-pembangunan di perkotaan berimbas terhadap kehidupan di pedesaan.
Isu dalam alih fungsi tanah pertanian menjadi non pertanian tidak sekedar wacana, apakah negara ingin mempertahankan tanah pertanian atau
tidak, akan tetapi lebih kepada menentukan dan mengimplementasikan program-program yang efektif dalam mempertahankan tanah pertanian.
William M. Rivera, 2004: 65. Alih fungsi lahan pertanian ke non pertanian tersebut disebabkan oleh dua faktor. Pertama, sejalan dengan pembangunan
kawasan perumahan atau industri di suatu lokasi alih fungsi lahan, maka aksesibilitas di lokasi tersebut menjadi semakin kondusif untuk pengembangan
industri dan pemukiman yang akhirnya mendorong meningkatnya permintaan lahan oleh investor lain atau spekulan tanah sehingga harga lahan di sekitarnya
commit to user 2
meningkat. Kedua, peningkatan harga lahan selanjutnya dapat merangsang petani lain di sekitarnya untuk menjual lahan. Irawan, 2005: 32
Dalam Pasal 33 ayat 3 UUD 1945, disebutkan bahwa “Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan
dipergunakan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”. Dari pasal tersebut dapat kita ketahui bahwa negara merupakan sebuah organisasi terbesar yang
menguasai tanah dan mempunyai wewenang sebagai berikut: Pasal 2 UUPA 1. Mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan
bumi, air, dan ruang angkasa serta, menentukan dan mengatur hubungan- hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi,air dan ruang angkasa.
2. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang angkasa.
3. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang
angkasa. Seiring dengan peningkatan jumlah penduduk dan perkembangan
struktur perekonomian, kebutuhan lahan untuk kegiatan non pertanian cenderung terus meningkat. Kecenderungan tersebut menyebabkan alih fungsi
lahan pertanian ke non pertanian sulit dihindari. Beberapa kasus menunjukkan jika di suatu lokasi terjadi alih fungsi lahan, maka dalam waktu yang tidak
lama lahan di sekitarnya juga beralih fungsi secara progresif. Pertumbuhan penduduk yang terus bertambah dan perkembangan
pembangunan yang terus meningkat akan berdampak pada perubahan penggunaan tanah. Perubahan penggunaan tanah tesebut akan mengakibatkan
pergeseran penggunaan tanah dari tanah pertanian ke non pertanian yang akan mempengaruhi produksi pangan. Tanah yang semula berfungsi sebagai tempat
bercocok tanam pertanian, berangsur-angsur berubah menjadi multifungsi pemanfaatan. Perubahan dari penggunaan tanah untuk pertanian ke
pemanfaatan bagi non pertanian semakin mengalami peningkatan. Pada awalnya, tujuan utama dari perubahan penggunaan tanah pertanian ke non
pertanian yaitu untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat serta
commit to user 3
perekonomian bangsa. Namun pada pelaksanaannya dapat mengancam kapasitas penyediaan pangan apabila tidak terkendali. Bahkan dalam jangka
panjang, perubahan penggunaan tanah pertanian ke non pertanian dapat mengakibatkan kerugian sosial. Tanah pertanian pada umumnya adalah semua
tanah yang menjadi hak orang, selain tanah untuk perumahan dan perusahaan. Yang termasuk tanah pertanian adalah semua tanah perkebunan, tambak untuk
perikanan, tanah tempat penggembalaan ternak, tanah belukar bekas ladang dan hutan yang menjadi tempat mata pencaharian bagi yang berhak.
Manajemen pertanahan dalam pengendalian perubahan penggunaan tanah pertanian ke non pertanian perlu dioptimalkan dengan sejumlah
pertimbangan. Pertama, hingga kini secara nyata belum ada peraturan perundang-undangan yang secara khusus mencegah perubahan penggunaan
tanah pertanian ke non pertanian. Kedua, diperlukan penetapan lahan pertanian yang melindungi. Ketiga, saat ini proses administrasi pertanahan untuk lahan
pertanian mengacu kepada arahan peruntukan dalam Rencana Tata Ruang Wilayah, dengan memberikan persyaratan penggunaan dan pemanfaatan lahan
yang sesuai dengan Penatagunaan Tanah www.suaramerdeka.com 20 Oktober 2010 pukul 14:30.
Untuk menghindari pergeseran penggunaan tanah pertanian ke non pertanian yang tidak terkendali, perlu adanya peraturan khusus yang mengatur
izin perubahan penggunaan tanah pertanian ke non pertanian. Dengan pertimbangan tersebut, pada tanggal 24-10-1984 Menteri Dalam Negeri
mengeluarkan Surat Edaran yang selanjutnya disebut dengan SE MENDAGRI dengan nomor 59011108SJ1984 tentang perubahan penggunaan tanah
pertanian ke non pertanian. Isi Surat Edaran tersebut adalah memerintahkan kepada Gubernur Kepala Daerah Tingkat I untuk membuat peraturan yang
bertujuan untuk mengendalikan perubahan penggunaan tanah pertanian ke non pertanian dan juga menggunakan Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2004
tentang Penatagunaan Tanah. Lahan harus dapat dimanfaatkan secara efisien dalam setiap aktivitas
pemanfaatannya dengan memperhatikan Rencana Tata Ruang Wilayah yang
commit to user 4
bersangkutan. Instansi pemerintah yang berwenang dalam masalah pengaturan izin peralihan fungsi tanah pertanian ke non pertanian adalah Unit Pelayanan
Terpadu UPT yang merupakan instansi pemroses pemberi izin, Badan Pertanahan Nasional BPN, instansi ini juga termasuk instansi yang
berwenang mengeluarkan izin di bidang pertanahan, baik izin pengubahan penggunaan tanah maupun izin lokasi yang dikeluarkan oleh komponen
penatagunaan tanah. BAPEDA, instansi ini bertugas mengawasi perkembangan serta pembangunan yang terjadi di daerah, termasuk pengawasan terhadap
peralihan fungsi tanah pertanian ke non pertanian. Selain itu adanya campur tangan dari Dinas Pekerjaan Umum DPU, instansi ini bertugas menilai serta
meneliti layak atau tidaknya konstruksi dan sekaligus yang berkitan langsung dengan tata ruang daerah, instansi yang berkaitan dengan peralihan fungsi
tanah pertanian ke non pertanian selanjutnya tentu saja adalah Dinas Pertanian, instansi ini bertugas untuk menganalisis.
Tekanan-tekanan dan
kebijakan pembangunan
daerah yang
mengakibatkan derasnya erosi perubahan penggunaan tanah pertanian untuk menanam padi menjadi lahan untuk kegiatan industri, kegiatan properti dan
tanaman perkebunan, menurut hasil Sensus Pertanian, jumlah petani dalam kurun waktu 1983-2003 memang meningkat., tetapi sayangnya peningkatan ini
tidak dibarengi oleh kepemilikan lahan pertanian. Rata-rata kepemilikan lahan pertanian telah menurun drastis dari 1,30 ha menjadi 0,70 ha per petani
www.businessenvironment.wordpress.com 20 Oktober 2010 pukul 15:00. Berdasarkan data nasional, laju pertumbuhan penduduk Indonesia adalah 1,3-
1,5. Maka apabila luas lahan pertanian tidak mengalami penambahan, dikhawatirkan 10-20 tahun mendatang krisis pangan akan melanda Indonesia
Kapti Rahayu K, Solopos: April 2010. Dengan kondisi ini, maka tujuan pembangunan agraria yang tercantum dalam Pasal 2 ayat 3 Undang-Undang
Pokok Agraria, yaitu untuk mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat, dalam arti kebahagiaan, kesejahteraan dan kemerdekaan dalam masyarakat dan
Negara hukum Indonesia yang merdeka, berdaulat, adil dan makmur tidak dapat tercapai.
commit to user 5
Izin perubahan penggunaan tanah diberikan untuk perorangan atau badan hukum yang dimaksudkan untuk mengubah tanah pertanian ke non
pertanian. Sedangkan izin lokasi merupakan sarana perizinan yang dikeluarkan oleh perusahaan bagi yang membutuhkan tanah berdasarkan peraturan Menteri
Negara AgrariaKepala Badan Pertanahan Nasional Nomor. 2 tahun 1993. Sistem perizinan di bidang pertanahan, dalam hal ini perubahan dan
penggunaan tanah serta izin lokasi yang dikeluarkan oleh bagian penatagunaan tanah, baik yang ada di kantor pertanahan tingkat kabupatenkota maupun yang
ada di kantor wilayah Badan Pertanahan Nasional tingkat provinsi harus berpedoman pada Rencana Tata Ruang Wilayah RTRW KabupatenKota
masing-masing. Tercatat mulai dari tahun 1981-1998 di Indonesia dalam kurun waktu 8
tahun 1992-2000, luas lahan sawah telah berkurang dari 8,2 juta hektar menjadi 7,8 juta hektar sedangkan di daerah jawa telah terjadi pengurangan
lahan sawah akibat konversi, hingga mencapai satu juta hektar atau sekitar 55 ribu hektar per tahun, sedangkan Perubahan ini paling cepat dibandingkan
dengan daerah lainnya www.suaramerdeka.com 20 Oktober 2010. Kabupaten Madiun beberapa tahun ini menunjukkan adanya perkembangan
pembangunan yang cukup pesat. Perkembangan fisik ini terlihat pada munculnya berbagai fasilitas umum dan pelayanan baik di daerah yang
merupakan simpul-simpul kegiatan maupun yang bukan, misalnya munculnya berbagai fasilitas perdagangan dan perumahan. Kebutuhan lahan untuk
memenuhi fungsi-fungsi perkotaan telah menyebabkan perluasan kota ke arah daerah pinggiran, dan pada akhirnya akan terjadi perubahan penggunaan tanah
pertanian menjadi non pertanian. Luas lahan pertanian akan semakin menurun dengan semakin berkembangnya sektor-sektor jasa, industri, komersial,
perdagangan, serta pembukaan kawasan pemukiman baru yang memerlukan lahan yang tidak sedikit.
Mengingat selama ini penerapan perundang-undangan dan peraturan pengendalian alih fungsi lahan kurang berjalan efektif serta berpijak pada
acuan pendekatan pengendalian, maka perlu diwujudkan suatu kebijakan
commit to user 6
alternatif. Kebijakan alternatif tersebut diharapkan mampu memecahkan kebutuhan pengendalian alih fungsi lahan. Adapun komponennnya antara lain
instrumen hukum dan ekonomi, zonazi dan inisiatif masyarakat. Namun sejauh ini perubahan penggunaan tanah pertanian ke non pertanian di Kabupaten
Madiun dapat dikendalikan oleh Kantor Pertanahan Kabupaten Madiun melalui Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, Undang-
Undang Nomor 41 Tahun 2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Berkelanjutan, Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2004 tentang
Penatagunaan Tanah, Peraturan Daerah Kabupaten Madiun Nomor 4 Tahun 2002 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah. Peraturan Daerah Kabupaten
Madiun tentang Irigasi dan Peraturan Pelaksana lain yang terkait dengan perubahan penggunaan tanah pertanian ke non pertanian.
Berdasarkan uraian di atas, penulis bermaksud untuk menmbahas lebih
lanjut dalam penulisan hukum skripsi dengan judul “ KAJIAN YURIDIS PELAKSANAAN IZIN ALIH FUNGSI LAHAN PERTANIAN KE NON
PERTANIAN DI KABUPATEN MADIUN ”
B. Rumusan Masalah
Kategori