Pendekatan perundang-undangan merupakan pendekatan utama dalam penelitian ini, karena yang menjadi pusat perhatian utama dalam penelitian
ini adalah Penerapan Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum pada Perguruan Tinggi BHMN. Dengan demikian, penelitian ini menitik beratkan
pada peraturan perundang-undangan. Hal ini sesuai dengan kegunaan dari metode penelitian hukum normatif, yaitu untuk mengetahui dan mengenal
apakah dan bagaimanakah hukum positifnya mengenai suatu masalah tertentu.
Pendekatan konseptual adalah sejumlah pengertian atau karakteristik yang dkaitkan dengan peristiwa, objek, kondisi, situasi dan perilaku tertentu.
Pendekatan konseptual digunakan untuk memahami konsep-konsep pengelolaan keuangan badan layanan umum sehingga diharapkan tidak lagi
memungkinkan pemahaman yang ambigu dan kabur.
4. Bahan Penelitian
Penelitian ini didasarkan pada bahan hukum yaitu data yang meliputi data sekunder. Data sekunder meliputi:
a. Bahan hukum primer yaitu bahan hukum yang terdiri atas peraturan
perundang-undangan yang diurut berdasarkan hierarki Undang-Undang Dasar 1945, dan peraturan perundang-undangan yang terkait dengan badan
layanan umum dan Perguruan Tinggi BHMN, antara lain UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional, UU No. 1 Tahun 2004
tentang Perbendaharaan Negara, Undang-Undang No. 17 Tahun 2003
Universitas Sumatera Utara
tentang Keuangan Negara, Peraturan Pemerintah No. 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum, Peraturan
Pemerintah No. 66 Tahun 2010 tentang Perubahan atas PP Nomor 17 Tahun 2010 tentang Pengelolaan dan Penyelenggaraan Pendidikan.
b. Bahan hukum sekunder adalah bahan hukum yang terdiri atas buku-buku
teks textbooks yang ditulis para praktisi hukum, jurnal-jurnal hukum, artikel, hasil-hasil seminar pertemuan ilmiah.
c. Bahan hukum tersier atau bahan hukum penunjang yang mencakup bahan
yang memberi petunjuk maupun penjelasan terhadap hukum primer dan sekunder, seperti kamus hukum, ensiklopedia, dan lain-lain.
5. Alat Penelitian
Alat penelitian digunakan untuk mengumpulkan data, dengan cara penelitian kepustakaan. Data yang diperoleh melalui penelitian kepustakaan
tersebut selanjutnya akan dipilah-pilah guna menemukan pasal-pasal dan konsep-konsep yang berisi kaedah-kaedah hukum, yang kemudian
dihubungkan dengan permasalahan yang sedang dihadapi dan disistematisasikan sehingga menghasilkan klasifikasi yang selaras dengan
permasalahan penelitian ini. Selanjutnya data yang diperoleh tersebut akan dianalisis secara induktif
kualitatif untuk sampai pada kesimpulan, sehingga pokok permasalahan yang ditelaah dalam penelitian ini akan dapat dijawab.
44
44
Bambang Sunggono, Metode Penelitian Hukum Suatu Pengantar, Jakarta: PT. Raja
Universitas Sumatera Utara
6. Analisis Data
Analisis data dilakukan secara kualitatif yuridis yakni pemilihan pasal- pasal terpenting yang berisi kaidah-kaidah hukum yang relevan dengan
penerapan sistem pengelolaan keuangan badan layanan umum pada perguruan tinggi BHMN, kemudian membuat sistematika dari pasal-pasal
tersebut sehingga akan menghasilkan klasifikasi tertentu sesuai dengan permasalahan yang dibahas dalam penelitian ini.
Data yang dianalisis secara kualitatif yuridis menggunakan metode deduktif akan dikemukakan dalam bentuk uraian secara sistematis pula
dengan menjelaskan hubungan antara berbagai jenis data, selanjutnya semua data diseleksi dan diolah kemudian dianalisis secara deskriptif dan
eksplanatif sehingga selain menggambarkan dan mengungkapkan dasar hukumnya, juga dapat memberikan solusi terhadap permasalahan yang
dimaksud.
Grafindo Persada, 2001, hal. 195-196.
Universitas Sumatera Utara
BAB II SISTEM PENGELOLAAN KEUANGAN PERGURUAN TINGGI BHMN
SEBELUM DAN SESUDAH TERBITNYA PP NO. 66 TAHUN 2010
A. Pengelolaan Keuangan Negara
Pengelolaan keuangan Negara merupakan bagian dari pelaksanaan pemerintahan Negara. Pengelolaan keuangan Negara mempunyai arti luas dan
sempit. Pengelolaan keuangan Negara dalam arti luas adalah manajemen keuangan Negara. Sedangkan dalam arti sempit, pengelolaan keuangan Negara
adalah administrasi keuangan Negara atau tata usaha keuangan
45
Pengelolaan keuangan Negara adalah keseluruhan kegiatan pejabat pengelola keuangan Negara sesuai dengan kedudukan dan kewenangannya, yang
meliputi perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, dan pertangungjawaban. Jadi ruang lingkup pengelolaan keuangan Negara meliputi:
.
46
1. Perencanaan keuangan Negara;
2. Pelaksanaan keuangan Negara;
3. Pengawasan keuangan Negara; dan
4. Pertanggungjawaban keuangan Negara
Pejabat yang ditugasi melakukan pengelolaan keuangan Negara, seyogyanya memperhatikan dan menerapkan asas-asas
hukum yang
45
Adrian Sutedi, Op. Cit, hal 120
46
Muhammad Djafar Saidi, Op. Cit, hal 21
Universitas Sumatera Utara
mendasarinya. Hal ini dimaksudkan agar pejabat tersebut mampu meningkatkan pelayanan dalam pengelolaan keuangan Negara. Peningkatan pelayanan
merupakan wujud pengabdian dengan tetap berpatokan pada asas-asas pengelolaan keuangan Negara.
Sedangkan tujuan pengelolaan keuangan Negara secara umum adalah agar daya tahan dan daya saing perekonomian nasional semakin dapat ditingkatkan
dengan baik dalam kegiatan ekonomi yang semakin global, sehingga kualitas kehidupan masyarakat Indonesia meningkat sesuai dengan yang diharapkan.
Adapun yang menjadi alasan mengapa keuangan Negara harus dikelola dengan baik karena beberapa alasan, yakni sebagai berikut
47
1. Mempengaruhi pertumbuhan ekonomi
:
Keuangan Negara dapat mempengaruhi bekerjanya mekanisme harga yang dibentuk dari kekuatan hukum penawaran dan permintaan.
Penerimaan Negara yang berasal dari pungutan pajak akan mengurangi daya beli masyarakat, sehingga mengurangi permintaan masyarakat.
Sebaliknya pengeluaran Negara, untuk membeli barang dan jasa dari masyarakat akan menambah daya beli masyarakat. Apabila penerimaan
Negara melebihi pengeluaran Negara, berarti pengurangan daya beli masyarakat lebih besar penambahannya, sehingga terjadi ketidakseimbangan
antara penerimaan dengan penawaran.
47
Ibid, hal 120-122
Universitas Sumatera Utara
2. Menjaga kestabilan
Menurut Keyness, depresi dunia yang terjadi pada tahun 1930, disebabkan oleh penawaran agregat lebih besar dari permintaan agregat. Oleh karena
itu, untuk mengatasi pengangguran, Pemerintah melalui APBN dapat memperbesar permintaan agregat agar sama dengan penawaran agregat.
Ini berarti bahwa APBN dapat dipergunakan untuk mengatasi deflasi dan inflasi serta memelihara stabilisasi.
3. Merealokasi sumber-sumber ekonomi
Maksudnya adalah memanfaatkan sumber-sumber yang terbatas itu secara maksimal. Di Indonesia, kecuali yang ditentukan lain oleh peraturan
perundang-undangan yang berlaku, pada hakikatnya sumber-sumber ekonomi itu dimiliki oleh masyarakat. Apabila sumber-sumber ekonomi
yang ada pada masyarakat itu tidak dipergunakan secara maksimal, sehingga menimbulkan ketidakseimbangan dalam perekonomian, maka
Negara, dengan kebijakan fiskal yang persuasif dapat mendorong penggunaan sumber-sumber ekonomi tersebut secara maksimal.
4. Mendorong redistribusi pendapatan
Maksudnya adalah bahwa Negara dengan menggunakan kebijakan fiskalnya, dapat mengupayakan agar perbedaan antara golongan
masyarakat yang kaya dengan golongan masyarakat yang miskin itu tidak terlalu menyolok. Oleh karena itu, pengelolaan APBN tidak hanya
menyangkut pada jumlah penerimaan dan jumlah pengeluaran saja, tetapi harus diperhatikan juga rincian dari penerimaan dan pengeluaran.
Universitas Sumatera Utara
Menurut Undang-Undang No. 17 Tahun 2003, ruang lingkup keuangan Negara meliputi
48
1. Pengelolaan moneter
:
Hal ini dilakukan melalui serangkaian kebijakan di bidang moneter. Kebijakan moneter adalah kebijaksanaan yang dilakukan oleh
pemerintah agar ada keseimbangan yang dinamis antara jumlah uang yang beredar dengan barang dan jasa yang tersedia di masyarakat.
2. Pengelolaan fiskal
Pengelolaan fiskal meliputi fungsi-fungsi pengelolaan kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro, penganggaran, administrasi perpajakan,
adminsitrasi kepabean, perbendaharaan, dan pengawasan keuangan. Kebijakan fiskal adalah kebijakan yang dilakukan pemerintah
berkaitan dengan penerimaan pendapatan dan pengeluaran belanja pemerintah.
3. Pengelolaan kekayaan Negara
Khusus untuk proses pengadaan barang kekayaan Negara, yang termasuk pengeluaran Negara telah diatur secara khusus dalam
Peraturan Presiden No. 54 Tahun 2010 tentang Pengadaan BarangJasa Instansi Pemerintah. Disamping itu, terdapat pula
kekayaan Negara yang dipisahkan pengelolaannya diserahkan kepada perusahaan yang seluruh modalnyasahamnya dimiliki oleh Negara.
48
Adrian Sutedi, Op.Cit, hal122-123
Universitas Sumatera Utara
Perusahaan semacam ini biasa disebut Badan Usaha Milik Negara dan Lembaga-Lembaga Keuangan Negara.
Pemerintah menyadari bahwa pengelolaan keuangan Negara yang dilaksanakan sampai saat ini perlu diadakan penyempurnaan terutama dalam
mengatasi kelemahan seperti kurangnya keterkaitan antara perencanaan nasional, penganggaran, dan pelaksanaannya kemudian kelemahan dalam pelaksanaan
penganggaran yang menggunakan line-item budget dimana usulan anggaran didasarkan perubahan anggaran pembangunan dan anggaran rutin, serta klasifikasi
anggaran yang belum terbagi berdasarkan fungsi
49
Dengan demikian keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban Negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang
maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik Negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Tujuan pengelolaan keuangan Negara
dalam arti luas adalah agar daya tahan dan daya saing perekonomian nasional semakin dapat ditingkatkan dengan baik dalam kegiatan ekonominya yang bersifat
global, sehingga kualitas kehidupan masyarakat Indonesia dapat meningkat sesuai dengan yang diharapkan.
.
Dalam rangka mendukung terwujudnya good governance dalam penyelenggaraan Negara, pengelolaan keuangan Negara perlu diselenggarakan
secara professional, terbuka, dan bertanggung jawab sesuai dengan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam UUD 1945.
49
Ibid, hal 124
Universitas Sumatera Utara
Sebagai penjabaran aturan pokok yang telah ditetapkan dalam UUD 1945 tersebut, UU No. 17 Tahun 2003 menjabarkannya ke dalam asas-asas umum yang
telah lama dikenal dalam pengelolaan kekayaan Negara, seperti asas universalitas, asas kesatuan dan spesialitas, maupun asas-asas baru sebagai pencerminan best
practices penerapan kaidah-kaidah yang baik dalam pengelolaan keuangan Negara, antara lain: akuntabilitas berorientasi pada hasil artinya keuangan Negara
dapat dipertanggungjawabkan dengan orientasi pada hasil atau dampak dari kegiatan yang telah direncakan tersebut, profesionalitas yaitu pengelolaan
keuangan Negara dilakukan secara profesional, proporsionalitas, keterbukaan dalam pengelolaan keuangan Negara artinya pengelolaan keuangan negara
dilakukan secara terbuka, dalam arti proses pengangaran, pelaksanaan dan pertanggungjawaban diketahui atau diawasi oleh rakyat dalam hal ini DPR, dan
pemeriksaan keuangan oleh badan pemeriksa yang bebas dan mandiri artinya pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan Negara diperiksa oleh badan
pemeriksa yang bebas dan mandiri sebagai mandat dari rakyat yang diatur dalam undang-undang.
50
B. Sistem Pengelolaan
Keuangan Perguruan
Tinggi BHMN
SebelumTerbitnya PP NO. 66 Tahun 2010
Badan Hukum Milik Negara BHMN adalah salah satu bentuk badan hukum di Indonesia yang awalnya dibentuk untuk mengakomodasi kebutuhan
50
Sony Sumarsono, Manajemen Keuangan Pemerintahan, Yogyakarta Graha Ilmu:2010 hal 43
Universitas Sumatera Utara
khusus dalam rangka “privatisasi”
51
Kesiapan untuk melaksanakan pengelolaan perguruan tinggi secara otonom tersebut ditunjukkan melalui evaluasi diri yang menyeluruh baik dalam
aspek program akademik, sumberdaya manusia SDM, sarana-prasarana, maupun keuangan. Namun, pemberian otonomi tidak berarti pemerintah
melepaskan diri dari tanggung jawab di bidang pendidikan. lembaga pendidikan yang memiliki
karakteristik tersendiri, khususnya sifat non-profit meski berstatus badan usaha.
Melalui Peraturan Pemerintah Nomor 61 tahun 1999 ini Pemerintah membuka kemungkinan secara selektif kepada Perguruan Tinggi Negeri yang
dinilai sudah memiliki kemampuan pengelolaan yang mencukupi untuk dapat memiliki kemandirian, otonomi dan tanggung jawab yang lebih besar untuk
diubah status hukumnya menjadi Badan Hukum Milik Negara BHMN yang dapat berperan sebagai kekuatan moral dalam proses pembangunan masyarakat
madani yang lebih demokratis dan mampu bersaing secara global. Perguruan Tinggi Negeri berstatus BHMN tetap menjadi aset negara yang berharga untuk
memperbaiki citra bangsa. Menurut Arifin P. Soeria Atmadja, keberadaan Perguruan Tinggi Negeri
sebagai BHMN telah memenuhi persyaratan yuridis formal. Hal ini sesuai dengan ketentuan Pasal 1653 KUHPerdata yang menentukan badan hukum dapat
didirikan atau diakui oleh Pemerintah. Tidak ada suatu ketentuan hukum positif yang mengharuskan pendirian suatu badan hukum dengan undang-undang.
Hukum positif Indonesia menggunakan sistem terbuka, di mana pendirian suatu
51
Privatisasi, dalam literatur ekonomi, artinya adalah pengalihan kepemilikan pemerintah atas suatu perusahaan kepada swasta. Hanya pengelolaannya didelegasikan oleh Pemerintah
kepada suatu board of trustees yang mewakili Pemerintah dan masyarakat.
Universitas Sumatera Utara
badan hukum dapat dilakukan dengan undang-undang, peraturan pemerintah, bahkan dengan keputusan presiden sekalipun, atau dengan konstruksi hukum
perdata.
52
Ada 4 alasan mengapa pendirian Perguruan Tinggi Negeri sebagai Badan Hukum Milik Negara dilakukan dengan peraturan pemerintah, yaitu
53
1. Pasal 1653 KUHPerdata tidak menetapkan secara spesifik jenis
peraturan perundang-undangan yang dapat dijadikan dasar pendirian suatu badan hukum yang diadakan oleh pemerintah. Dengan demikian,
pemerintah bebas memilih jenis landasan hukum yang akan dijadikan dasar hukum mendirikan suatu badan hukum yang tentu didasarkan
pada pertimbangan subjektif yang sesuai dengan kebutuhan yang dianggap cukup alasan untuk memilih jenis peraturan perundang-
undangan tertentu. :
2. Meskipun tidak ada suatu ketentuan yang pasti, setiap pemisahan
kekayaan Negara harus dilakukan dengan peraturan pemerintah sehingga peraturan pemerintah bagi penetapan Perguruan Tinggi Negeri
sebagai BHMN merupakan landasan hukum bagi pemisahan kekayaan Negara dan penempatannya sebagai kekayaan awal BHMN.
3. Kekayaan awal Perguruan Tinggi Negeri BHMN merupakan kekayaan
Negara yang dipisahkan, dimana sebagian kekayaan Negara yang merupakan harta kekayaan tidak bergerak berupa tanah, tidak dapat
52
Arifin P. Soeria Atmadja, Op. Cit, hal 131
53
Ibid, hal 131-132
Universitas Sumatera Utara
dipindahtangankan oleh Perguruan Tinggi Negeri BHMN kepada pihak ketiga, hubungan kepemilikan kekayaan awal tetap berada pada Negara.
4. Karena penetapan instellingswet Perguruan Tinggi Negeri BHMN
dilakukan dengan suatu ketentuan publik, yaitu peraturan pemerintah, eksistentsi Perguruan Tinggi Negeri BHMN tidak lagi memerlukan
pengesahan lagi dari Departemen Hukum dan HAM RI yang merupakan bagian integral dari organisasi kekuasaan umum atau
pemerintah. Perguruan Tinggi Negeri yang berstatus sebagai Badan Hukum Milik
Negara merupakan bentuk perguruan tinggi yang memiliki lima prinsip utama dalam penyelenggaraannya, yaitu kualitas, otonomi, akuntabilitas, akreditasi, dan
evaluasi. Kelima prinsip tersebut akhirnya menjadi paradigma baru bagi pendidikan tinggi di Indonesia.
Terutama dari segi akuntabilitas, dimana Badan Hukum Milik Negara harus memberikan laporan tahunan berupa:
1 Laporan keuangan yang meliputi neraca, laporan arus kas dan laporan perubahan aktiva bersih.
2 Laporan akademik berupa penelitian, dan pengabdian kepada masyarakat yang meliputi keadaan, kinerja, serta hasil-hasil yang telah dicapai
universitas. 3 Laporan ketenagakerjaan universitas yang meliputi keadaan, kinerja, dan
kemajuan yang telah dicapai.
Universitas Sumatera Utara
Laporan tahunan tersebut disampaikan kepada Majelis Wali Amanat sebagai lembaga tertinggi dalam Perguruan tinggi berstatus sebagai Badan
Hukum Milik Negara. Berdasarkan Pasal 9 butir f PP No. 61 Tahun 1999 dinyatakan bahwa
Majelis Wali Amanat bersama-sama dengan pimpinan Universitas menyusun dan menyampaikan Laporan Tahunan kepada Menteri Pendidikan. Laporan Tahunan
yang dimaksud mencakup 3 tiga aspek yaitu
54
1. Laporan Manajemen, yang meliputi Manajemen perencanaan program dan
anggaran, Manajemen keuangan dan akuntabilitas, Manajemen kinerja staf akademik, Majamen proses pembelajaran, Manajemen MutuPenjaminan
Mutu, Manajemen pengelolaan penelitian, Manajemen pengelolaan keterlibatan dengan masyarakat, Manajemen asset serta pengadaan barang
dan jasa, Manajemen sistem informasi, Manajemen revenue generating activities dan Manajemen external relation;
:
2. Laporan Keuangan yang meliputi Laporan Posisi Keuangan, Laporan
Aktivitas, Laporan Arus Kas dan Catatan atas Laporan Keuangan; 3.
Laporan Akademik yang meliputi Pendidikan, Penelitian dan Pengabdian Pada Masyarakat.
Pembahasan yang dilakukan pada ketiga aspek di atas dikaitkan dengan tata pamong governance pada seluruh unit fungsional penyelenggaraan
Tridharma Perguruan Tinggi termasuk sistem pendukungnya yang dikembangkan.
54
Laporan Tahunan USU Perguruan Tinggi BHMN T.A 2010, hal 1
Universitas Sumatera Utara
Selain aspek tata pamong, laporan ini juga membahas secara rinci kelengkapan struktur, peraturan organisasi, kinerja fungsiunit manajemen dan unit pendukung.
Dalam perencanaan program dan penganggaran masih mengacu kepada Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2004 Pasal 7 Tentang Penyusunan Rencana Kerja
dan Anggaran dimana dalam penyusunan anggaran wajib mengacu kepada indikator kinerja, standar biaya dan evaluasi kinerja
55
Perguruan Tinggi BHMN diwajibkan untuk menyampaikan laporan keuangan yang akuntabel dan transparan yang mampu memberikan pencitraan
publik yang baik. Laporan Keuangan dimaksudkan untuk menyajikan dan mengungkapkan secara penuh aktivitas Universitas termasuk unit-unit di
dalamnya dan sumber daya ekonomi yang dipercayakan oleh para penyumbang, kreditur, donator dan pihak lain serta untuk mempertannggungjawabkannya sesuai
peraturan perundang-undangan yang berlaku dengan memperhatikan prinsip- prinsip akuntabilitas dan transparansi, untuk itu laporan keuangan Universitas
harus dapat: .
1. Memberikan informasi mengenai;
a. Jumlah dan sifat aset, kewajiban dan ekuitas dana Universitas;
b. Pengaruh transaksi, peristiwa dan situasi lainnya yang mengubah nilai
dan sifat ekuitas dana; c.
Jenis dan jumlah arus masuk dan arus keluar sumber daya alam suatu periode dan hubungan antara keduanya;
55
Ibid, hal 7
Universitas Sumatera Utara
d. Cara Universitas mendapatkan dan membelanjakan kas, memperoleh
pinjaman dan melunasi suatu pinjaamn dan faktor lainnya yang berpengaruh pada likuiditas.
2. Menunjukkan akuntabilitas kegiatan Universitas dengan cara
mempertanggungjawabkan melalui laporan keuangan pengelolaan sumber daya serta pelaksanaan kebijakan yang dipercayakan dalam
rangka pencapaian tujuan yang telah ditetapkan; 3.
Mewujudkan transparansi dalam pelaporan keuangan Universitas dengan menyediakan informasi keuangan yang terbuka bagi masyarakat.
4. Menyediakan informasi keuangan yang serta memudahkan pengendalian
yang efisien dan efektif kekayaan, kewajiban dan asset bersih. Sebagai organisasi yang bersifat nirlaba, penyusunan laporan keuangan
didasarkan Pernyataan Standar Akuntansi Keuangan Nomor 45
56
yang meliputi Laporan posisi Keuangan, Laporan Aktivitas, Laporan Arus Kas dan Catatan atas
Laporan Keuangan. Tujuan masing-masing laporan tersebut adalah
57
1. Laporan Posisi Keuangan
:
Menyediakan informasi mengenai asset, kewajiban dan ekuitas dana serta informasi mengenai hubungan diantara elemen-elemen yang
terdapat dalam laporan tersebut. Laporan ini digunakan untuk menilai:
56
PSAK Nomor 45 tentang Akuntansi Organisasi Nirlaba.
57
Laporan Keuangan USU BHMN T.A.2010 Unaudited, hal 3
Universitas Sumatera Utara
a. Kemampuan Universitas untuk memberikan jasa secara
berkelanjutan; b.
Likuiditas, fleksibilitas keuangan, kemampuan untuk memenuhi kewajibannya dan kebutuhan pendanaan eksternal.
2. Laporan Aktivitas
