BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Gerakan reformasi pada tahun 1998 yang telah menghentikan pemerintahan Orde Baru melahirkan berbagai perubahan di bumi persada
Indonesia. Kegelisahan dan keresahan segenap warga akan pemerintahan Orde Baru yang dinilai sebagai rezim yang penuh dengan korupsi, kolusi dan nepotisme
mengharuskan presiden soeharto meletakkan jabatannya pada saat itu. Kesepakatan umum yang timbul ketika itu bahwa proses transisi menuju
demokrasi harus dimulai dengan melakukan reformasi konstitusi. Dasar logika dari kesepakatan umum ini sederhana yakni bahwa krisis multidimensi yang sulit
diatasi disebabkan oleh tampilnya pemerintahan yang tidak demokrastis atau otoriter, sedangkan otoriterisme itu sendiri dibangun melalui manipulasi tafsir dan
implimentasi atas konstitusi yang memang membuka celah untuk dibelokkan. Atas dasar inilah ketika itu muncul semacam jargon bahwa tiada reformasi tanpa
amandemen kostitusi.
1
Untuk mencegah berulangnya kecenderungan otoriter pemerintahan tersebut, maka sangat tepat untuk memperbaharui Undang Undang
Dasar Tahun 1945 guna mengukuhkan dan menjamin pelaksanaan demokrasi. Tuntutan untuk melakukan amandemen tersebut dirasa perlu mengingat
kedudukannya sebagai norma dasar staats fundamental norm penyelenggaraan pemerintah. Sehingga apabila ingin melakukan pergantian pemerintahan
goverment reform demi terwujudnya kedaulatan rakyat dan demokrasi, perlu
1
Mahfud MD kata pengantar dalam Saldi Isra
, Pergeseran Fungsi Legislasi: Menguatnya Model Legislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia
, Rajawali Press, Jakarta, 2010, hal. xvii.
Universitas Sumatera Utara
kiranya dilakukan perubahan terhadap aturan dasarnya
2
. Aturan dasar atau yang disebut dengan konstitusi ini, pada hakikatnya merupakan landasan eksistensi
suau negara sebagai organisasi kekuasaan, pembagian dan pembatasan kekuasaan, alat rakyat untuk mengonsolidasikan kedudukan hukum dan politiknya dalam
rangka mencapai cita-cita bersama.
3
Sebagai tindak lanjut atas desakan untuk melakukan amandemen terhadap UUD 1945, Majelis Permusyawaratan Rakyat MPR dengan berlandaskan pasal
37 UUD 1945 telah melakukan amandemen dengan cara adendum yaitu sebanyak empat kali. Amandemen pertama kali terjadi pada sidang Umum MPR tanggal 14-
21 Oktober 1999, kemudian amandemen kedua berlangsung dalam sidang Tahunan MPR dari tanggal 7-18 Agustus 2000, amandemen ketiga berlangsung
pada sidang Tahunan MPR tanggal 1-9 November 2001, dan amandemen keempat berlangsung pada sidang tahunan MPR dari tanggal 1-11 Agustus 2002.
4
Perubahan yang dilakukan sebanyak empat kali itu secara substansial telah mengubah sistem ketatanegaraan Indonesia secara mendasar
5
. Salah satu ciri yang menandai perubahan itu adalah diserahkannya kedalatan itu kepada rakyat dan
dijalankan berdasarkan Undang Undang Dasar. Sebelum perubahan UUD 1945 disebutkan bahwa MPR masih memiliki wewenang didalam menjalankan
kedaulatan rakyat.
2
Firdaus,
Pertanggungjawaban Presiden Dalam Negara Hukum Demokrasi
, Yrama Widya Bandung, 2007, hal. 1.
3
Banks Lynda, dalam
Ibid
., hal. 56.
4
Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia,
Panduan Pemasyawaratan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
; sesuai dengan urutan Bab, Pasal, dan Ayat, Sekretariat Jendral MRR RI Jakarta, 2006, hal. 41.
5
Abdy Yuhana,
Sistem Ketatanegaraan Indonesia Pasca Perubahan UUD 1945
, Bandung, Fokusmedia, 2007, hal. 9.
Universitas Sumatera Utara
Kedaulatan rakyat tidak dapat dilepaskan dari demokrasi. Menurut Prof. Miriam Budiardjo
6
demokrasi adalah rakyat berkuasa atau goverment by the people
. Demokrasi yang berasal dari kata Yunani demos berarti rakyat, kra toskra tein
berarti kekuasaanberkuasa. Pandangan terhadap istilah demokrasi diidentikkan dengan istilah kedaulatan rakyat.
7
Demokrasi atau paham kerakyatan kemudian diasumsikan sama dengan pemaknaan kedaulatan rakyat yang dalam
perkembangannya harus berjalan beriringan dan tidak dapat dipisahkan dengan kedaulatan hukum nomokrasi.
8
Indonesia merupakan negara yang menganut paham demokrasi. Demokrasi sebagai sistem pemerintahan dari rakyat, dalam arti rakyat sebagai asal
mula kekuasaan negara sehingga rakyat harus ikut serta dalam pemerintahan untuk mewujudkan cita-cita bangsa.
9
Suatu pemerintahan dari rakyat haruslah sesuai dengan filsafat hidup rakyat itu sendiri yaitu filsafat Pancasila, dan ini
menjadi dasar filsafat demokrasi Indonesia.
10
Demokrasi Pancasila
11
merupakan ideologi atau cita-cita negara digunakan sebagai landasan pembentukan peraturan
negara. Nilai yang terkandung dalam Pancasila adalah nilai kerakyatan yang menunjukkan peran masyarakat Indonesia sebagai pelaku demokrasi. Nilai
6
Miriam Budiardjo,
Dasar-dasar Ilmu Politik
, Gramedia, Jakarta, 2008, hal. 105.
7
Eddy Purnama,
Negara Kedaulatan Rakyat:Analisis Terhadap Sistem Pemerintahan Indonesia dan Per bandingannya dengan Negara Lain
, Cetakan I, Nusamedia, Bandung, 2007, hal. 5.
8
Ni’matul Huda,
Hukum Tata Negara Indonesia
, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2006, hal. 245.
9
Kaelan,
Pendidikan Pancasila
, Paradigma, Yogyakarta, 2002, hal.100.
10
Ibid
, Hal. 101.
11
“Demokrasi Pancasila” adalah demokrasi yang berlaku di Indonesia meskipun dasar- dasar konstitusional bagi demokrasi di Indonesia sebagaimana yang berlaku sekarang ini sudah
ada dan berlaku jauh sebelum tahun 1965 tetapi istilah “Demokrasi Pancasila” itu baru
dipopulerkan sesudah lahir Orde Baru dalam buku Prof. Moh. Mahfud MD, 2000,
Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia
, PT. Rineka Cipta, Jakarta, hal.41-42.
Universitas Sumatera Utara
kerakyatan tersebut dapat ditunjukkan dengan cara masyarakat bebas mengeluarkan pendapatnya, bebas memenuhi haknya sebagai warga negara, dan
bebas menentukkan pilihannya dalam sebuah pemilihan umum.
12
Demokrasi dalam praktek bernegara dewasa ini semakin mengalami perkembangan. Dimana demokrasi dalam pengertian yang sederhana sebagai
pemerintahan dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat goverment of the people, by the the people, and for the people
13
begitu gencar melanda setiap negara termasuk Indonesia. Bahkan saat ini demokrasi tidak sekedar menjadi wacana
intelektual melainkan juga impian politik berbagai negara, khususnya negara - negara berkembang seperti Indonesia. Hal ini mensyaratkan diakuinya suatu
negara dalam pergaulan Internasional terletak pada pengakuannya akan demokrasi.
14
Demokrasi dapat diaplikasikan melalui Pemilihan Umum Pemilu. Pemilu yang berlangsung di Indonesia merupakan wujud warga negara untuk
menyalurkan hak politiknya sebagai implementasi dari demokrasi. Pelaksanaan Pemilu di Indonesia adalah cara untuk mewujudkan pemilu secara langsung,
umum, bebas, jujur, rahasia, dan adil dalam Negara Republik Indonesia berdasarkan Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
UUD NRI 1945
15
dan Pancasila. Setelah UUD NRI 1945 mengalami
12
https:hamdanzoelva.wordpress.com20080315tinjauan-konstitusi-pemilihan-kepala- daerah Diakses pada tanggal 17 Maret 2015 pada pukul 10.30 WIB
13
Juanda
, Hukum Pemerintahan Daerah
;
; Pasang Surut Hubungan Kewenangan antara DPRD dan Kepala Daerah,
PT. Alumni, Bandung, 2004, hal. 62.
14
https:hamdanzoelva.wordpress.com., Op. Cit.
15
Untuk selanjutnya Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 akan ditulis dengan UUD NRI 1945, penulisan ini berdasarkan penulisan UUD NRI 1945 setelah
amandemen.
Universitas Sumatera Utara
amandemen, salah satu ketentuan dalam konstitusi pasca amandemen yang memayungi perihal mekanisme pemilihan kepala daerah ialah Pasal 18 ayat 4
UUD NRI 1945. Pasal tersebut menyatakan bahwa, “Gubernur, Bupati dan
Wa likota ma sing – masing sebagai Kepala Pemerintah Daerah Provinsi,
Kabupaten dan Kota dipilih secara demokratis.”
16
Sebelum perubahan UUD 1945 pemilihan Kepala Daerah menjadi bagian dari agenda kegiatan pemerintah, dan akibat dominasi pemerintah tersebut maka
timbul ketidakpuasan dan ketidakadilan, timbul keinginan untuk melakukan perubahan melalui perubahan UUD 1945. Setelah dilakukan perubahan UUD
1945 pada Pasal 18 ayat 4 Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten dan kota dipilih secara
demokratis. Pemahaman demokratis tersebut menimbulkan multi tafsir, harus dikaji secara mendalam tentang pengaturan pemilihan Kepala Daerah sehingga
penerapannya dapat memberikan manfaat bagi demokratisasi daerah dan kesejahteraan masyarakat daerah. Selain itu dapat dilihat dari tafsir sosiologis
bagaimana kemauan dan fakta di masyarakat terhadap persoalan tersebut, sehingga ini dapat dijadikan sebagai sumber hukum dalam membentuk peraturan
perundang-undangan khususnya terkait dengan masalah pemilihan kepala daerah. Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah dipilih dalam satu pasangan secara
langsung oleh rakyat. Demokrasi secara umum dimaknai dari, oleh dan untuk rakyat, dengan demikian dalam pengambilan keputusan seharusnya diberikan
akses kepada rakyat untuk ikut menentukan.
16
Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 amandemen ke IV pasal 18 ayat 4
Universitas Sumatera Utara
Pasal 18 ayat 4 Undang-Undang Dasar 1945 UUD 1945, tidak mengatur secara tegas tentang model pemilihan kepala daerah sehingga
menimbulkan multi tafsir. Pembentuk undang-undang menafsirkan model pemilihan kepala daerah sesuai dengan kemauan politik. Sesudah perubahan UUD
NRI 1945 pemiliha kepala daerah diatur dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004
17
, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2014
18
dan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015
19
. Pengaturan pemilihan Kepala Daerah pada undang- undang tersebut terdapat perbedaan yaitu sebelum dan sesudah amandemen UUD
NRI 1945, perbedaannya terletak pada pola pemilihan Kepala Daerah. Sebelum amandemen UUD 1945 Kepala Daerah dipilih oleh DPRD dan sesudah
amandemen UUD NRI 1945 Kepala Daerah dipilih langsung oleh rakyat. Tujuannya dari perubahan pola pemilihan Kepala Daerah ini adalah agar
masyarakat dapat berperan serta dalam penyelenggaraan pemerintahan yang demokratis, dalam rangka mewujudkan kesejahteraan yang berkeadilan sosial di
daerah. Dari rumusan pasal yang demikian ini secara sepintas dapat disimpulkan
bahwa tidak terdapat ukuran baku menurut konstitusi bagaimana pemilihan Kepala Daerah yang demokratis. Konsekuensi logisnya ialah bahwa masih terlalu
dini bagi masyarakat untuk mengatakan bahwa pemilihan kepala daerah yang
17
Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Lembar Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125;Tambahan Lembar Negara Republik Indonesia
Nomor 4437
18
Undang Undang Nomor 22 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota Lembar Negara Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 243;Tambahan Lembar Negara
Republik Indonesia Nomor 5586
19
Undang Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 Lembar Negara Republik Indonesia Tahun
2015 Nomor 23;Tambahan Lembar Negara Republik Indonesia Nomor 5656
Universitas Sumatera Utara
demokratis adalah pemilihan kepala daerah secara langsung ataupun pemilihan kepala daerah melalui Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD
20
itu tidaklah demokratis. Sebagaimana dimaksudkan dalam rumusan Pasal 18 ayat 4 UUD
NRI Tahun 1945, kita terlebih dahulu memaknai kata demokratis tersebut untuk mengetahui seperti apa pemilihan kepala daerah demokratis yang dimaksudkan
oleh pasal 18 ayat 4 tersebut. . Bertitik tolak dari uraian-uraian dan berdasarkan permasalahan-
permasalahan diatas, penulis merasa tertarik untuk membahas dan meneliti persoalan ini lebih lengkap, dengan mengambil judul “Esensi Pemaknaan Kata
Demokratis Dalam Pemilihan Kepala Daerah di Indonesia Pasca Perubahan UUD NRI 1945 Studi Kons
titusional Terhadap Pasal 18 ayat 4 UUD NRI 1945”.
B. Rumusan Masalah
