perundang-undangan yang berlaku pada suatu waktu dan tempat tertentu sebagai produk dari suatu kekuasaan negera tertentu yang berdaulat
21
. Permasalahan pokok dalam penelitian ini adalah meneliti bagaimana
prinsip demkrasi itu didalam pemilihan pemilihan kepala daerah. Pendekatan normatif yang dimaksudkan untuk menggali dan mengkaji peraturan perundang-
undangan sebagai dasar berpijak dalam meneliti dalam persoalan. 2.
Alat pengumpul data Pengumpulan data yang diperlukan oleh penulis berkaitan dengan
penyelesaian skripsi ini adalah dengan cara penelitian kepustakaan library resea rch
. Dalam hal ini, penulis melakukan penelitian terhadap literatur-literatur untuk memperoleh bahan teoritis ilmiah yang dapat digunakan sebagai dasar
analisis terhadap substansi pembahasan dalam skripsi ini. Tujuan dari kepustakaan ini adalah untuk memperoleh data-data sekunder yang meliputi
peraturan perundang-undangan, buku-buku, majalah, surat kabar, situs internet, maupun bahan bacaan lainnya yang berhubungan dengan penulisan skripsi ini.
F. Tinjauan Kepustakaan
Dalam penulisan skripsi ini, penulis membatasi masalah yang akan dikaji guna menghindari meluasnya pembahasan yang dapat mengakibatkan kaburnya
pokok bahasan. Masalah yang dikaji terbatas pada kata demokrasi yang terdapat dalam rumusan pasal 18 ayat 4 UUD NRI 1945 secara khusus mengenai
pemaknaan kata demokrasi tersebut dalam pemilihan kepala daerah di Indonesia. Pembahasan makna demokrasi dalam penulisan skripsi ini berlandaskan
pada konsep Konstitusi dan Kedaulatan Rakyat sebagai teori utama grand
21
Soejono soekanto,
Pengantar Peneitian Hukum
, UI Press, Jakarta, 1982, hal. 51
Universitas Sumatera Utara
theory. Penggunaan konsep ini didasari pemikiran bahwa demokrasi tidak
terlepas dari konstitusi dan kedaulatan rakyat.
1. Teori Konstitusi
Secara etimologis antara kata konstitusi, konstitusional dan konstitusionalisme inti maknaya sama, namun penggunaan atau penerapan
katanya berbeda. Konstitusi adalah segala ketentuan dan aturan mengenai ketatanegaraan atau Undang Undang Dasar suatu negara. Dengan kata lain segala
tindkan atau perilaku seseorang maupun penguasa berupa kebijakan yang tidak didasarkan atau menyimpangi konstitusi, berarti tindakan tersebut tidak
konstitusional. Berbeda halnya dengan konstitusionalisme yaitu suatu paham mengenai pembatasan kekuasaan dan jaminan hak-hak rakyat melalui konstitusi.
Istilah konstitusi berasal dari bahasa Perancis constituer yang berarti membentuk. Pemakaian istilah konstitusi yang dimaksudkan ialah pembentukan
suatu negara atau menyusun dan menyatakan suatu negara. Dalam bahasa Inggris konstitusi constitusion berarti keseluruhan dari peraturan-peraturan baik yang
tertulis maupun tidak tertulis yang mengatur secara mengikat cara-cara bagaimana suatu pemerintahan dilaksanakan dalam masyarakat.
22
Teori konstitusi muncul melalui proses yang sangat panjang, dimulai dari perdebatan antara filsuf Yunani Kuno kemudian dilanjutkan oleh para sarjana
yang lahir pada abad-abad berikutnya seperti: socrates, Plato, Aristoteles, Thomas Aquinas, Polibius dan Cicero. Negara dalam pandangan Aristoteles merupakan
perkumpulan manusia palinh sempurna dari seluruh jenis perkumpulan dalam
22
Dahlan Thaib. dkk,
Teori dan Hukum Konstitusi
, PT RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2001, hal 7-8.
Universitas Sumatera Utara
rangka mencapai kebahagiaan hidup bersama. Pendapat ini berangkat dari asumsi Aristoteles yang menilai manusia sebagai makhluk pilitik zoon politicon yang
cenderung mengedepankan cita-cita hidup bersama. Menurut Aristoteles manusia didalam negara itu mulai mengkontruksikan gagasan dalam menata masyarakat
politik dimana hak dan kewajiban masyarakat diatur, hukum harus diatas segala- galanya dan berlaku bagi setiap manusia baik rakyat maupun penguasa negara itu.
Aristoteles mengatakan bahwa orang yang adil adalah orang yang mengambil tidak melebihi dari haknya. Pengakuan hak milik harus bermakna fungsi sosial
yang artinya hak milik dapat menjadi alat untuk kebaikan kehidupan bersama masyarakat. Eksistensi konstitusi akan menentukan apakah kehidupan suatu
negara demokrastis atau oligarkhis hanya akan eksis jika hukum berdaulat.
23
Pada abad pertengahan di Perancis muncul sebuah buku yang berjudul Le Contra t Socia l
karya J.J Rousseau. Dalam buku ini Rosseau mengatakan bahwa manusia itu lahir bebas dan sederajat dalam hak-haknya sedangkan hukum
merupakan ekspresi dari kehendak umum rakyat. Tiap manusia sungguh- sungguh merdeka. Untuk menjamin kepentingannya maka manusia memberikan
hak dan kekuasaannya pada suatu organisasi bernama negara. Kepada orgnaisasi ini diberikan kemerdekaan dan dibawah organisasi ini manusia mendapat kembali
kemerdekaan sipil, yaitu kemerdekaan berbuat segala sesuatu asal dalam batas lingkungan undang-undang.
24
Karena deklarasi inilah yang mengilhami pembentukan Konstitusi Perancis 1971 khususnya menyangkut hak-hak asasi
23
Dikutip dari Disertasi Mirza Nasution,
Perubahan Pertanggungjawa ban Gubernur Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Berdasarkan UUD 1945
, Sekolah Pasca Sarjana Universitas Sumatera Utara, Medan, hal. 29-40.
24
M Soly lubis,
Ilmu Negara
, Mandar Maju, Bandung, 2007, hal. 34.
Universitas Sumatera Utara
manusia. Pada masa inilah awal dari konkritisasi konstitusi dalam arti tertulis modern seperti yang ada di Amerika.
Konstitusi model Amerika yang tertulis ini kemudian diikuti oleh berbagai konstitusi tertulis diberbagai negara di Eropa. Seperti konstitusi Spanyol
1812, konstitusi di Norwegia 1814, konstitusi di Nederland 1815, konstitusi di Belgia 1831, konstitusi di Italy 1848, konstitusi di Austria 1861, dan
konstitusi di Swedia 1861. Sampai pada abad XIX, tinggal Inggris, Hongaria, dan Rusia yang belum mempunyai konstitusi secara tertulis. Konstitusi disini
belum menjadi hukum dasar yang penting.
25
Konstitusi sebagai Undang Undang Dasar dan hukum dasar yang mempunyai arti penting atau sering disebut den
gan “konstitusi modern” baru muncul bersamaan dengaan semakin berkembangnya sistem demokrasi
perwakilan dan konsep nasionalisme. Menurut L.J. Van Apeldoorn
26
, Undang Undang Dasar sebagai bagian tertulis dari konstitusi. Demikian pula dengan pakar
Indonesia antara lain Sri Soemantri, Bagir Manan dan J.C.T Simorangkir tidak membedakan antara konstitusi dengan Undang Undang Dasar.
27
Bagir manan menjelaskan bahwa konstitusi atau Undang Undang Dasar hanya merupakan
gabian hukum konstitusi Constitusional Law diluar jurisprudensi dan konvensi ketatanegaraan.
28
25
Dahlan Thaib,
Op.Cit.,
hal. 5-6.
26
Miriam Budiarjo,
Op.Cit.,
hal. 54.
27
Mirza Nasution,
Op.Cit.,
hal. 56.
28
Ibid
,.
Universitas Sumatera Utara
Pada prinsip nya tujuan konstitusi adalah untuk membatasi kewenangan tindakan pemerintah, untuk menjamin hak hak yang diperintah, dan merumuskan
pelaksanaan kekuasaan yang berdaulat.
29
Konstitusi merupakan norma dasar yang mengatur cara penyelenggaraan kedaulatan rakyat. Hal tersebut sesuai dengan pemikiran R.M Mac.Iver yang
menempatkan konstitus sebagai inti dari hukum tata negara sedangkan nyoman dekker menempatkan konstitusi dalam posisi teratas dari suatu hukum tata negara.
Untuk itu penggunaan teori konstitusi sebagai alat untuk membedah permasalahan demokratisasi dalam pemilihan kepala daerah ini terkait erat dengan keberadaan
konstitusi sebagai hukum dasar negara yang mengatur cara rakyat menyelenggarakan kedaulatannya dalam suatu sistem ketatanegaraan.
30
2. Kedaulatan Rakyat
Menurut Jimly Asshiddiqie, Kedaulatan atau souvereiniteit souvereignty merupakan konsep mengenai kekuasaan tertinggi dalam penyelenggaraan Negara.
Kata “daulat” dan “kedaulatan” berasal dari kata Arab daulah yang berarti rezim politik atau kekuasaan. Makna aslinya seperti yang dipakai dalam Al-Quran
adalah peredaran dalam konteks pengertian kekuasaan.
31
Lebih lanjut, Jimly Asshiddiqie mengatakan bahwa gagasan kedaulatan sebagai konsep mengenai kekuasaan meliputi proses pengembalian keputusan.
Persoalannya adalah seberapa kekuatan keputusan-keputusan yang ditetapkan itu, baik dilapangan legislatif maupun eksekutif the administration law. Sedangkan
29
Dahlan Thaib, Op.Cit., hal. 27.
30
Ibid.,
hal. 38.
31
Jimly Asshiddiqie,
Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi
, 1997, Bhuana Ilmu Populer, Jakarta. Hal.143.
Universitas Sumatera Utara
jangkauan kedaulatan domain of sovereignty, melalui analisis relasional rela tiona l a na lysis
antara ‘souvereign’ dan ‘subject’, terkait soal siapa atau apa yang menjado objek dalam arti sasaran yang dijangkau oleh kekuasaan tertinggi
itu.
32
Mengenai jangkauan kedaulatan, dalam konsep ini ada dua hal penting, yaitu :
a. Siapa yang memegang kekuasaan tertinggi dalam negara ;
b. Apa yang dikuasai oleh pemegang kekuasaan tertinggi.
Berkaitan dengan siapa atau apa yang menguasai, maka kedaulatan itu pada prinsipnya dapat di pegang oleh seseorang, sekelompok orang, sesuatu badan
yang melakukan administrasi fungsi-fungsi pemerintahan
33
. Dalam ajaran berbagai macam kedaultan diklasifikasikan menjadi 5 lima
teori atau ajaran, yaitu: Kedaulatan Tuhan, Teori Kedaulatan Raja, Teori Kedaultan Rakyat, Teori kedaulatan Negara, dan Teori Kedaulatan Hukum.
Khusus mengenai Kedaulatan Rakyat, teori ini memandang dan memaknai bahwa kekuasaaan itu berasal dari rakyat, sehingga dalam melaksanakan tugasnya
pemerintah harus berpegang pada kehendak rakyat yang lazimnya disebut dengan demokrasi.
34
Jadi keberadaan konsep kedaulatan rakyat sebagai suatu kajian filsafat kemudian berkembang menjadi teori kedaulatan rakyat dalam kajian
keilmuan. Demokrasi merupakan praktis dari teori kedaulatan rakyat dalam suatu
32
Ibid,. Hal. 144.
33
Ibid,. Hal. 150.
34
Eddy Purnama,
Negara Kedaulatan Rakyat....Op.Cit,.
hal.9.
Universitas Sumatera Utara
sistem politik maupun pula bila menyamaka kedaulatan rakyat dengan demokrasi.
35
Sebagai negara yang berkedaulatan rakyat sebagaimana ketentuan Pasal 1 ayat 2 UUD NRI 1945, yang menegaskan bahwa :
“Kedaulatan berada di ta nga n ra kya t da n di da sa rkan menurut Undang Unda ng Da sa r
” Maka Indonesia menyelenggarakan demokrasi secara langsung maupun dengan tidak langsung.
Penyelenggaraan ini merupakan bentuk penyaluran gagasan kedaulatan rakyat itu sendiri. Sebagai negara modren, tentunya tidak bisa hanya menerapkan demokrasi
secara langsung karena hal tersebut hanya efektif dilakukan dengan bentuk negara kota polis ketika era Yunani kuno, maka diakuilah adanya suatu bentuk
demokrasi tidak langsung atau yang seringdikatakan sebagai demokrasi perwakilan melalui keberadaan wakil-wakil rakyat di parlemen. Maka baik
demokrasi langsung maupun tidak langsung dijalankan bersama-sama atau dijalankan secara beriringan.
36
Secara langsung misalnya dalam bentuk pemilihan umum kepala daerah dan secara tidak langsung misalnya menciptakan lembaga
perwakilan rakyat sebagai perlembagaan kedaulatan rakyat. Kedaulatan Rakyat terdiri atas gabungan istilah “Kedaulatan” dan
“Rakyat”. Istilah kedaulatan dapat ditemukan atau dipergunakan dalam berbagai pengertian sebagaimana dapat dijumpai pengertian kedaulatan dalam hukum
Internasional, bahwa kedaulatan yang ditunjukkan kepada Negara dalam hal suatu negara berhak menentukan urusannya sendiri baik menyangkut urusan dalam
35
Jimly Asshiddiqie,
Konstitusi dan Konstitualisme
, Sinar Grafika, Jakarta, 2010, hal.56.
36
Jimly Asshiddqie,
Pokok-Pokok...,Op. Cit.,
hal. 153.
Universitas Sumatera Utara
negeri maupun urusan luar negeri tanpa adanya campur tangan dari negara lainnya.
C.S.T. Kansil mengatakan kedaulatan itu adalah kekuasaan tertinggi dalam suatu negara yang berlaku terhadap seluruh wilayah segenap rakyat dalam negara
itu. Kedaulatan adalah juga kekuasaan penuh untuk untuk mengatur seluruh wilayah negara tanpa campur tangan dari pemerintah negara lain.
37
2. Pemilihan kepala daerah Salah satu tujuan reformasi adalah untuk mewujudkan suatu Indonesia
baru, yaitu Indonesia yang lebih demokratis. Hal ini bisa dicapai dengan mengembalikan kedaulatan ke tangan rakyat. Selama ini, baik dimasa orde baru
maupun di era reformasi, kedaulatan sepenuh nya berada dilembaga -lembaga eksekutif, dan ditangan lembaga legislatif. Bahkan di era reformasi ini, melalui
fraksi-fraksi nya di Majelis Permusyawaratan Rakyat MPR dan Dewan Perwakilan Rakyat DPR, dapat melakukan apapun yang berkaitan dengan
kepentingan bangsa dan negara, bahkan dapat memberhentikan presiden sebelum berakhir masa jabatannya, seperti layaknya pada negara dengan sistem
Parlementer padahal negara kita menganut sistem presidensil. Di daerah-daerah, DPRD melalui pungutan suara dapat menjatuhkan kepala daerah sebelum berakhir
masa jabatannya.
38
UUD NRI 1945 tidak mengatur apakah kepala daerah dipilih langsung oleh rakyat atau dipilih melalui DPRD, namun pasal 18 ayat 4 menegaskan
37
C.S.T. Kansil,
Hukum Tata Pemerintahan Indonesia
, 1984, Ghalia Indonesia, Jakarta Timur, Hal. 74.
38
H. Rozali Abdullah,
Pelaksanaan Otonomi Luas Dengan Pemilihan Kepala Da erah Secara Langsung
, 2005, Raja Grafindo Persada, Jakarta. Hal. 51.
Universitas Sumatera Utara
bahwa kepala daerah dipilih secara demokratis. Rumusan “dipilih secara demokratis”, lahir dari perdebatan panjang di Panitia Ad Hoc 1 Badan Pekerja
MPR tahun 2004 antara pendapat yang mengkehendaki pemilihan kepala daerah dipilih oleh DPRD dan pendapat lain mengkehendaki dipilih melalui pemilukada.
Sebagaimana diketahui, pada saat itu berlangsung berbagai pemilihan kepala daerah di Indonesia yang dilaksanakan berdasarkan Undang Undang Nomor 22
Tahun 1999 yang dipilih oleh DPRD. Sebahagian besar proses maupun hasil pemilihan oleh DPRD tersebut mendapat protes dari rakyat di daerah yang
bersangkutan dengan berbagai alasan. Kondisi inilah yang mendorong para anggota MPR untuk berpendapat bahwa pemilihan kepala daerah dipilih melalui
pemilukada untuk mengurangi protes kepada anggota DPRD. Pada sisi lain dengan pertimbangan kesiapan berdemokrasi yang tidak sama antar berbagai
daerah di Indonesia serta kebutuhan biaya yang besar dalam proses pemilihan kepala daerah secara langsung, dikhawatirkan akan menimbulkan instabilitas
politik dan pembengkakan anggaran negara, sehingga anggota MPR bersikukuh bahwa kepala daerah tetap dipilih oleh DPRD. Disamping itu, pada saat yang
sama terjadi perdebatan sangat tajam tentang cara pemilihan Presiden antara yang mengkehendaki pemilihan langsung oleh rakyat dan pemilihan oleh MPR dengan
berbagai variannya, juga turut mempengaruhi perdebatan tentang cara pemilihan kepala daerah ini.
39
Pemilihan Kepala Daerah dilakukan secara demokratis. Makna demokratis disini tidak langsung dipilih oleh rakyat, akan tetapi dapat juga bermakna dipilih
39
https:hamdanzoelva.wordpress.com20080315tinjauan-konstitusi-pemilihan-kepala- daerah Diakses pada tanggal 17 Maret 2015 pada pukul 10.30 WIB
Universitas Sumatera Utara
oleh DPRD yang angota-anggotanya juga hasil pemilihan demokratis melalui pemilu. Ketika Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang pemerintah daerah
diajukan oleh pemerintahan dan diperdebatkan di DPRD, tidak ada perdebatan yang mendalam lagi tentang apakah kepala daerah itu harus dipilih langsung oleh
rakyat atau dipilih oleh DPRD. Hal ini, paling tidak disebabkan oleh dua hal, yaitu pertama; telah disepakati dalam perubahan ketiga dan keempat UUD NRI 1945
bahwa presiden dan wakil presiden Negara Republik Indonesia dipilih secara langsung oleh rakyat, dan kedua; dari aspirasi dominan masyarakat yang
mengkehendaki kepala daerah itu dipilih secara langsung oleh rakyat.
G. Sistematika Penulisan
