Mekanisme Alokasi Air Minum Lintas Wilayah

2.2. Mekanisme Alokasi Air Minum Lintas Wilayah

Menentukan mekanisme alokasi air minum lintas wilayah merupakan salah satu upaya resolusi konflik dalam pemanfaatan sumber air minum lintas wilayah. Beberapa mekanisme alokasi sumberdaya air, termasuk air minum, yang dikenal luas di dunia adalah : marginal cost pricing (MCP), alokasi oleh pemerintah, pasar air, dan alokasi berbasis pemakai (Dinar et al., 2001). Keempat alokasi air tersebut dijelaskan berikut ini.

Pendekatan Biaya Marginal (Marginal Cost Pricing, MCP). Mekanisme MCP pada prinsipnya menetapkan harga air sama dengan biaya marjinal untuk penyediaan dan pasokan air. Sistem alokasi ini secara ekonomi dianggap efisien atau optimal secara sosial. Kriteria efisiensi yang digunakan adalah memaksimumkan nilai total produksi untuk semua sektor ekonomi yang menggunakan air.

Biaya pasokan air yang dihitung meliputi biaya pengumpulan atau pengambilan air dari sumber air, biaya transpor ke tempat pengolahan air (treatment plant), biaya pengolahan air sesuai dengan baku mutu air yang ditetapkan, biaya distribusi air ke konsumen, serta biaya monitoring dan pengawasan. Biaya air juga perlu memasukkan biaya sosial sebagai bentuk biaya eksternalitas pengadaan air terhadap masyarakat, walaupun dalam prakteknya hal ini sering diabaikan. Apabila terjadi biaya yang lebih tinggi dalam mengalokasikan air untuk penggunaan tertentu, maka harga air perlu dibedakan untuk setiap penggunaannya.

Keuntungan diterapkannya mekanisme MCP untuk mengalokasikan sumberdaya air secara teori adalah tercapainya efisiensi. Mekanisme MCP cenderung menghindari under-price dari sumberdaya air yang juga dapat menghindari penggunaan air berlebihan (overuse of water). Dalam kondisi kelangkaan, penggunaan air berlebihan tentunya tidak diharapkan dan menimbulkan biaya sosial tinggi. Penerapan mekanisme MCP merefleksikan pula kelangkaan relatif dari air yang disuplai. Di dalam prakteknya pendekatan MCP Keuntungan diterapkannya mekanisme MCP untuk mengalokasikan sumberdaya air secara teori adalah tercapainya efisiensi. Mekanisme MCP cenderung menghindari under-price dari sumberdaya air yang juga dapat menghindari penggunaan air berlebihan (overuse of water). Dalam kondisi kelangkaan, penggunaan air berlebihan tentunya tidak diharapkan dan menimbulkan biaya sosial tinggi. Penerapan mekanisme MCP merefleksikan pula kelangkaan relatif dari air yang disuplai. Di dalam prakteknya pendekatan MCP

Kelemahan untuk penerapan mekanisme MCP ini berkaitan dengan kesulitan dalam mendefinisikan secara jelas biaya marjinal itu sendiri. Hal ini berkaitan dengan informasi yang tidak memadai, dimana biaya marjinal di alam bersifat multi-dimensi, biaya marjinal bervariasi menurut periode waktu (short- run versus long-run marginal cost ), dan biaya marjinal bervariasi tergantung apakah peningkatan demand bersifat tetap atau sementara. Oleh karena itu seorang analisis harus dapat memprediksi secara jelas biaya tetap dan biaya variabel.

Mekanisme MCP cenderung kurang memperhatikan isu-isu keadilan. Pada waktu terjadi kekurangan atau kelangkaan, jika harga meningkat maka sebagian kelompok masyarakat berpenghasilan rendah akan merasakan dampaknya yang cenderung bersifat negatif, sehingga kelompok ini akan tersisih untuk mendapatkan pelayananan air yang memadai.

Penerapan mekanisme MCP memerlukan sistem monitoring untuk mengukur volume air yang disuplai dan digunakan, dan untuk membangun sistem volumetrik tersebut diperlukan biaya tinggi. Pada tingkat pengambil kebijakan implementasi MCP belum banyak dimengerti karena keterbatasan informasi yang dimiliki, sehingga dalam penetapan harga air banyak ditemukan kesalahan penghitungan yang didasarkan atas proses trial and error di dalam menetapkannya. Jika harga ditetapkan terlalu rendah, permintaan air (water demand ) akan meningkat, selanjutnya jika harga air ditetapkan terlalu tinggi maka transaksi sulit terjadi dan air akan dibuang percuma ke saluran-saluran drainase.

Alokasi Air oleh Pemerintah (Public-Based Water Allocation) Ada tiga alasan intervensi pemerintah dalam mengalokasikan sumberdaya air, yaitu : kesulitan memperlakukan air sebagai barang pasar, air secara luas masih dianggap sebagai barang publik, dan pengembangan sumberdaya air skala besar umumnya terlalu mahal untuk dilaksanakan oleh sektor swasta.

Model alokasi oleh pemerintah sering ditemukan dalam sistem alokasi air irigasi. Pemerintah memutuskan apakah sumberdaya air dapat digunakan oleh sistem secara keseluruhan, mengalokasikan dan mendistribusikannya ke dalam Model alokasi oleh pemerintah sering ditemukan dalam sistem alokasi air irigasi. Pemerintah memutuskan apakah sumberdaya air dapat digunakan oleh sistem secara keseluruhan, mengalokasikan dan mendistribusikannya ke dalam

Negara atau wilayah yang menerapkan mekanisme ini dalam alokasi sumberdaya airnya umumnya memegang prinsip bahwa air sebagai sumberdaya alam sangat vital dan strategis, sehingga perlu dikuasai dan diatur pemanfaatannya oleh negara/pemerintah dan mencegah penguasaan air oleh pihak tertentu. Institusi pemerintah yang mengatur alokasi air memiliki kekuatan dalam mengalokasikan air antar sektor dan memiliki yurisdiksi kuat terhadap semua sektor pengguna air. Selain mengalokasikan air, institusi tersebut juga bertanggung-jawab melindungi air dan membuat aturan untuk mengalokasikan air secara adil untuk sektor-sektor pengguna air, seperti rumah tangga, pertanian, industri, pelestarian lingkungan dan sebagainya.

Mekanisme alokasi oleh pemerintah cenderung mengedepankan tujuan- tujuan keadilan, terutama menjamin suplai air ke daerah-daerah kurang air. Hal ini menguntungkan untuk melindungi masyarakat miskin, menyelamatkan lingkungan, dan menyediakan air sesuai dengan kebutuhan setiap sektor. Alokasi air (secara fisik) diantara pemakai tidak tergantung dari biaya (independent of charges ) tetapi dapat didasarkan atas fakta sejarah, pembagian yang adil berdasarkan volume air tersedia, kebutuhan air individual, dan sistem politik yang berlaku. Model alokasi oleh pemerintah biasanya memiliki tujuan pengembangan air yang majemuk (multiobjective goals), misalnya di samping untuk memenuhi kebutuhan domestik rumah tangga, pengembangan air juga digunakan untuk memenuhi kebutuhan air industri, pertanian, pembangkit listrik, transportasi, dan sebagainya.

Kelemahan mekanisme alokasi oleh pemerintah adalah adanya inefisiensi alokasi sumberdaya air. Daerah yang membutuhkan biaya lebih tinggi dalam membangun infrastruktur airnya perlu disubsidi, sehingga mekanisme subsidi yang dilakukan mengurangi kinerja mekanisme pasar yang menekankan terjadinya transfer sumberdaya secara efisien. Harga air yang ditetapkan tidak mencerminkan biaya suplai air dan nilainya terhadap konsumen. Mekanisme ini

akan sulit diterapkan untuk menetapkan kuota pembagian air yang dapat diperjualbelikan sebagaimana halnya dengan komoditas ekonomi lainnya. Akibat inefisiensi alokasi air, maka akan terjadi pemborosan air dan misalokasi air yang menghambat upaya pengelolaan sumberdaya air secara rasional dan ekonomis. Partisipasi publik dalam sistem mekanisme alokasi publik cenderung rendah sebagai konsekuensi terlalu dominannya pemerintah dalam mengatur alokasi air, bahkan kondisi yang lebih buruk akan terjadi apabila aparat pemerintah tidak memiliki kapasitas dan kemampuan yang memadai dalam pengelolaan dan alokasi air. Mekanisme alokasi oleh pemerintah kurang memberikan insentif bagi masyarakat untuk berpartisipasi melakukan kegiatan konservasi daerah tangkapan air, karena mereka menganggap tanggung-jawab perlindungan berada di tangan pemerintah saja. Selain masalah dominasi kewenangan, struktur fee dalam mekanisme alokasi oleh pemerintah juga kurang mencerminkan adanya insentif bagi pengguna air untuk menggunakan air secara efisien dan menghematnya.

Pasar Air (Water Market) Mekanisme pasar air dalam mengalokasikan sumberdaya air pada prinsipnya adalah terjadinya pertukaran hak penggunaan air (water use rights) dalam jumlah tertentu diantara pengguna air yang berdekatan (neighboring-users), sehingga mekanisme ini sering disebut juga sebagai spot-water market. Kondisi- kondisi yang memungkinkan terjadinya pasar air adalah (Dinar et al., 2001) :

a. Pasar harus memiliki penjual dan pembeli yang identik/jelas, masing-masing memiliki informasi lengkap mengenai aturan/institusi pasar yang akan dijalankannya, dan masing-masing pihak memiliki biaya untuk melakukan transaksi.

b. Keputusan-keputusan yang dibuat oleh setiap pembeli atau penjual bebas dari keputusan yang dibuat oleh penjual atau pembeli lainnya.

c. Keputusan yang dibuat oleh seorang individu tidak mempengaruhi individu lainnya.

d. Individu-individu atau badan-badan ekonomi yang beroperasi dalam pasar kompetitif termotivasi untuk memaksimumkan keuntungan.

Di dalam kondisi-kondisi tersebut jumlah permintaan dan penawaran air akan ditentukan, termasuk unit harga air di dalam pasar tersebut. Secara umum sumberdaya akan ditransfer dari penggunaan yang bernilai rendah ke nilai tertinggi, dan secara ekonomi dianggap efisien. Namun untuk menciptakan kondisi pasar air tersebut, pemerintah perlu melakukan intervensi agar pasar dapat beroperasi melalui hal-hal berikut ini :

a. Mendefinisikan secara jelas hak-hak penggunaan air yang berlaku di masyarakat.

b. Membuat kerangka institusi dan hukum untuk perdagangan air.

c. Melakukan investasi untuk membangun infrastruktur dasar yang dapat menstimulasi berjalannya pasar air. Mekanisme pasar air apabila dapat diterapkan dengan benar akan memungkinkan terjadinya insentif bagi masyarakat atau pengguna air untuk memanfaatkan air lebih efisien. Bagi penjual air ada peningkatan pendapatan dan mendorongnya untuk lebih memperhatikan kelestarian daerah tangkapan air, dan bagi pembeli air ada jaminan mengenai jumlah dan kualitas air sesuai dengan yang diinginkan berdasarkan kesepakatan transaksi antar penjual dan pembeli.

Pasar air memiliki beberapa keuntungan. Penjual berkesempatan untuk meningkatkan profitabilitasnya, dan pembeli mendapatkan jaminan dalam mendapatkan air yang sesuai dengan jumlah dan kualitas yang telah ditetapkannya. Dalam hal perdagangan air antara sektor pertanian dan perkotaan, maka lingkungan akan mendapatkan keuntungan yaitu peningkatan sistem pengelolaan air, pemanfaatan air makin efisien, menurunkan polusi air di saluran irigasi. Apabila terjadi pencemaran di saluran air yang ditransfer maka penjual harus memasukan biaya eksternalitas atau bahkan membayar lebih tinggi biaya sosial akibat polusi air tersebut.

Manfaat-manfaat lain dari pasar air adalah meningkatkan pemberdayaan pengguna air dalam merealokasi air yang ditransfernya menjadi lebih baik, adanya jaminan penggunaan air secara berkelanjutan terhadap pengguna air yang mendorong berkembangnya teknologi penyelamatan air, meningkatkan alternatif pendapatan daerah tanpa merusak ekosistem dan lingkungan hidup, meningkatkan insentif bagi pengguna air dalam mengkonservasi daerah tangkapan air, serta Manfaat-manfaat lain dari pasar air adalah meningkatkan pemberdayaan pengguna air dalam merealokasi air yang ditransfernya menjadi lebih baik, adanya jaminan penggunaan air secara berkelanjutan terhadap pengguna air yang mendorong berkembangnya teknologi penyelamatan air, meningkatkan alternatif pendapatan daerah tanpa merusak ekosistem dan lingkungan hidup, meningkatkan insentif bagi pengguna air dalam mengkonservasi daerah tangkapan air, serta

Alokasi Berbasis Pengguna (User-Based Water Allocation) Variasi alokasi air berbasis pengguna dapat didasarkan atas pembagian rotasi waktu, jumlah air, luas lahan, dan pembagian aliran air ke masing-masing pengguna. Alokasi air berbasis pengguna sering ditemukan pada sistem irigasi pertanian dan sistem pembagian air domestik menggunakan sumur bersama dan sistem pompa air.

Mekanisme alokasi ini memerlukan institusi aksi bersama yang memiliki otoritas dalam menetapkan hak-hak atas (pemakaian) air. Pengembangan institusi masyarakat ini menjadi masalah pertama dan sangat penting dalam membangun mekanisme alokasi air berbasis pengguna. Institusi masyarakat dalam mengalokasikan air berkembang dari tengah masyarakat lokal secara spontan, atau dapat juga dibentuk melalui katalis eksternal yang memfasilitasi terciptanya institusi pengelolaan air. Pengembangan sistem kepemilikan hak-hak penggunaan air di masyarakat menjadi pendorong perlunya dibentuk institusi dalam masyarakat yang mengatur dan mengalokasikan air. Dalam sistem masyarakat yang masih memiliki institusi sosial yang kuat, pengaturan alokasi air dapat menjamin penggunaan air yang efisien dan distribusi air yang berkeadilan, serta menjadi insentif bagi pengguna air dalam melindungi daerah resapan air secara kolektif.

Alokasi berbasis pengguna lebih fleksibel dalam mengatur aliran air untuk memenuhi kebutuhan lokal secara langsung. Hal ini disebabkan bahwa semua pihak yang terlibat dalam penggunaan air - pertanian, konsumsi rumah tangga, atau industri - memiliki informasi memadai tentang kondisi lokal masing-masing, sehingga alokasi air dapat dirumuskan tanpa melalui formulasi alokasi yang kaku.

Semua pemakai air diorganisir dalam suatu organisasi pemakai air yang berfungsi menghitung kebutuhan air untuk berbagai penggunaan. Alokasi berbasis pengguna diputuskan melalui proses institusi diantara pengguna, sehingga secara operasional mekanisme alokasi air ini dapat layak secara administratif (administrative feasibility), berkelanjutan, dan dapat diterima secara politis oleh masyarakat (political acceptability).

Mekanisme alokasi berbasis pengguna air akan berjalan apabila di wilayah tersebut masih ada struktur institusional yang berjalan sangat transparan. Hal ini menjadi kendala dimana tidak setiap wilayah masih memiliki struktur institusi sosial yang transparan. Institusi masyarakat yang ada sering memiliki keterbatasan dalam mengalokasikan air antar sektor, karena tidak semua sektor masuk dalam organisasi pengguna air yang secara tradisional berkembang di atas norma dan institusi lokal. Kelompok masyarakat dan institusi lokalnya dapat mengalokasikan air untuk memenuhi kebutuhan domestik, irigasi pertanian, dan peternakan; namun untuk memenuhi kebutuhan air industri yang sering dianggap berada di luar komunitasnya sulit diterapkan. Oleh karena itu koordinasi dan kerjasama yang mengatur kebutuhan air domestik dan industri dapat dilakukan melalui organisasi pengguna air. Organisasi ini memiliki kewenangan menjalankan institusi pengelolaan dan alokasi air, dan menjadi forum negosiasi antar pemakai air yang akan melakukan transfer penggunaan air dari satu pemakai ke pemakai lainnya. Pada akhirnya penerapan alokasi air berbasis pengguna dapat berjalan apabila dilandasi oleh komitmen, aksi bersama, serta struktur dan fungsi institusi masyarakat yang kuat di dalam mengalokasikan air secara efisien dan merata (adil) diantara para pengguna air.

Tabel 1 menyajikan beberapa pertimbangan penggunaan dari setiap mekanisme alokasi air. Contoh aplikasi dari keempat mekanisme tersebut disajikan pada Tabel 2. Tabel 1. Pertimbangan Penggunaan Mekanisme Alokasi Air Minum

Mekanisme Alokasi Air

Pertimbangan Penggunaan

Alokasi Air • Sistem pengelolaan air berskala besar oleh

• Investasi sumberdaya air berkaitan dengan kepentingan-kepentingan strategis, Pemerintah

misalnya peningkatan keamanan pangan, kesehatan publik. (Public-

• Pengendalian pencemaran aliran air yang memerlukan sistem pengaturan yang Based Water

kuat.

Mekanisme

Pertimbangan Penggunaan

Alokasi Air allocation )

• Perencanaan dan pelaksanaan mekanisme ini harus mempertimbangkan pengaruh politik dari stakeholders yang berkepentingan tentang alokasi air.

Alokasi Air • Lebih fleksibel dari public allocation, tetapi diperlukan biaya transaksi tinggi Berbasis

untuk mengorganisir pengguna dalam membangun sistem alokasi air yang Pengguna

dapat disepakati bersama.

(User-Based • Sering digunakan pada sistem pengelolaan air berskala kecil dan sistem tersier Water

dari irigasi yang ada. Allocation )

• Adanya keputusan yang kuat di tingkat lokal dalam mengalokasikan air. • Memerlukan institusi sosial yang kuat dan adanya aksi kolektif masyarakat

dalam mengalokasikan sumberdaya air. Hal ini berkaitan dengan norma lokal dan perjalanan sejarah kerjasama yang terjadi dalam komunitas masyarakat tersebut.

• Pengaruh-pengaruh kelompok dalam masyarakat sangat kuat menentukan bentuk alokasi yang akan diterapkan.

Pasar Air • Dapat menjadi insentif pengguna air dalam mencari nilai tertinggi bagi (Water

sumberdaya air yang makin langka. Market )

• Perlu kajian mendalam tentang hak-hak kepemilikan sumberdaya air dalam masyarakat yang dapat diidentifikasi dan dikuantifikasi secara jelas, serta hak tersebut dapat ditransferkan antar kelompok masyarakat.

• Perlu keterlibatan pemerintah dan masyarakat dalam membangun mekanisme pasar air. • Proses pengembangan pasar air melalui proses : identifikasi, pengembangan, pengakuan hak-hak air, kuantifikasi hak air, monitoring dan pengawasan, serta mempersiapkan dukungan legal dan institusi formal.

• Hasil mekanisme pasar air dapat ditentukan oleh nilai ekonomi air untuk berbagai penggunaan.

Pendekatan • Komponen-komponen biaya dalam penyediaan dan suplai air dapat Marginal

diidentifikasi dan dikuantifikasi secara jelas. Dalam hal ini perlu juga Cost Pricing

memasukan biaya eksternalitas yang menjadi biaya sosial akibat adanya alokasi (MCP)

sumberdaya air. • Harga air sama dengan biaya marjinal pengadaan dan suplai air dari sumber air ke pemakai. Sumber : Dinar et al. (2001).

Tabel 2. Beberapa Contoh Kasus Penerapan Mekanisme Alokasi Air

Mekanisme Alokasi Air Contoh Lokasi Penerapan Mekanisme Alokasi Air Pendekatan MCP

• Sistem irigasi air di Prancis yang menerapkan sistem binomial tariff untuk menghitung biaya pengadaan air pada saat aliran air off-peak dan on-peak. Diberlakukan sejak tahun 1970.

• Tarif konsumsi air bersih di Bogor, Indonesia. Penghapusan subsidi telah menaikan harga air minum dari US $0,15/m 3 menjadi US $0,42/m 3 , sehingga menyebabkan penurunan permintaan air rumah tangga sebesar 30%. • Penggunaan air untuk kebutuhan industri di Jepang dan Amerika Serikat. Pengalaman di kedua negara menunjukkan bahwa kenaikan harga air, effluent charges, dan pengetatan kebijakan lingkungan telah mendorong penghematan air

Mekanisme Alokasi Air Contoh Lokasi Penerapan Mekanisme Alokasi Air mendaur-ulang air dan teknologi konservasi air. Di Goa India, kenaikan tarif air menurunkan 50% penggunaan air di pabrik pupuk.

Alokasi oleh Pemerintah • Pengaturan air irigasi di Amerika Serikat sejak tahun 1800-an

oleh Biro Reklamasi Amerika Serikat. • Pengaturan aliran irigasi di Indonesia oleh pemerintah, dalam hal ini unit di bawah Departemen Pekerjaan Umum. Juga pengaturan aliran air Sungai Citarum oleh Perum Jasa Tirta II di Jawa Barat untuk memasok air ke Jakarta.

Pasar Air • Pasar air telah berjalan beberapa abad di Spanyol. • Variasi pasar air meliputi : surface water market, groundwater

markets, water auctions, dan water banks. • Beberapa tempat yang menerapkan pasar air :

1. Pasar air di Chili. 2. Drought Water (Market) Bank di California. 3. Groundwater market diGujarat India. 4. Water market di Lembah Cumbum, DAS Periyar-Vaigai,

Tamil Nadu.

5. Transferable water entitlement di Australia.

Alokasi Berbasis Pengguna

• Sistem irigasi Subak di Bali • Tank irrigation di India dan Tamil Nadu • Communal Irrigation System di Portugal.

Sumber : Dinar et al. (2001).

Setelah alokasi air minum lintas wilayah dapat ditentukan, alokasi dan harga air minum yang efisien ditentukan dengan pendekatan model ekonomi. Roumaset dan Smith (2001) mengemukakan model alokasi optimal dari air minum untuk daerah yang berbeda (Gambar 2). Satu daerah berada di hulu dan daerah lainnya berada di hilir. Jumlah air yang tersedia di wilayah tersebut

digambarkan sebagai kurva S. Kurva D 1 dan D 2 masing-masing merupakan kurva permintaan air untuk wilayah 1 dan 2. Kurva DD adalah kurva permintaan air gabungan dari dua wilayah dan kurva S adalah kurva penawaran (inelastis) dari air yang ada. Harga air yang efisiens (P*) diperoleh dengan menginterseksikan

kurva DD dengan total penawaran kurva S. Titik q 1 dan q 2 merupakan alokasi optimal untuk wilayah 1 dan 2.

Gambar 2. Alokasi Efisien Air Minum Lintas Wilayah (Roumaset dan Smith, 2001)