BAB II TINJAUAN PUSTAKA
2.1 Implementasi
2.1.1 Definisi Implementasi
Implementasi kebijakan merupakan tahap yang krusial dalam proses kebijakan publik. Implementasi dianggap sebagai wujud utama dan sangat
menentukan dalam proses suatu kebijakan. Suatu program kebijakan harus diimplementasikan agar mempunyai dampak atau tujuan yang diinginkan
Winarno, 2012. Menurut Akib 2010 yang mengutip pernyataan Edwards III 1984 menyatakan bahwa tanpa implementasi yang efektif keputusan pembuat
kebijakan tidak akan berhasil dilaksanakan. Implementasi kebijakan merupakan aktifitas yang terlihat setelah dikeluarkan pengarahan yang sah dari suatu
kebijakan yang meliputi upaya mengelola input untuk menghasilkan output atau
outcome bagi masyarakat Akib, 2010.
Menurut Winarno 2012 yang mengutip pendapat Ripley dan Franklin 1982 bahwa implementasi adalah apa yang terjadi setelah undang-undang
ditetapkan yang memberikan otoritas program, kebijakan, keuntungan benefit, atau suatu jenis keluaran yang nyata tangible output. Implementasi menunjukan
pada sejumlah kegiatan yang mengikuti pernyataan maksud tentang tujuan-tujuan program dan hasil-hasil yang diinginkan oleh para pejabat pemerintah.
Menurut Akib 2010 yang mengutip pendapat Grindle 1980 bahwa implementasi merupakan proses umum tindakan administratif yang dapat diteliti
Universitas Sumatera Utara
pada tingkat program tertentu. Proses implementasi dimulai apabila tujuan dan sasaran telah ditetapkan, program kegaiatan telah tersusun, dana telah siap dan
disalurkan untuk mencapai sasaran Akib, 2010. Selanjutnya, Van Meter dan Van Horn 1975 yang dikutip oleh Winarno
2012 membatasi implementasi kebijakan sebagai tindakan-tindakan yang dilakukan oleh individu-individu atau kelompok-kelompok pemerintah ataupun
swasta yang diarahkan untuk mencapai tujuan-tujuan yang telah ditetapkan dalam keputusan-keputusan yang telah digariskan.
Dari defenisi-defenisi para ahli tersebut dapat disimpulkan bahwa proses implementasi kebijakan diawali dari adanya tujuan atau sasaran, kemudian proses
pelaksanaan untuk mencapai tujuan dan akhirnya diperoleh hasil atau dampak dari implementasi kebijakan tersebut. Hal ini senada dengan pandangan Van Meter
dan Van Horn 1980 yang dikutip oleh Akib 2010, bahwa tugas implementasi adalah membangun jaringan yang memungkinkan tujuan kebijakan publik
direalisasikan melalui aktifitas instansi pemerintah yang melibatkan berbagai pihak yang berkepentingan.
Adapun defenisi implementasi yang dimaksud oleh peneliti adalah tindakan yang dilakukan setelah suatu kebijakan ditetapkan dan implementasi
merupakan cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuan yang telah ditetapkan.
Implementasi kebijakan publik dapat dilihat dari beberapa perspektif atau pendekatan. Salah satunya ialah implementation problem approach yang
Universitas Sumatera Utara
diperkenalkan oleh Edwards III. Edwards III mengajukan pendekatan masalah implementasi terlebih dahulu mengemukakan dua pertanyaan pokok, yakni :
1. Faktor apa yang mendukung keberhasilan implementasi kebijakan ?
2. Faktor apa yang menghambat keberhasilan implementasi kebijakan ?
Dapat dirumuskan bahwa empat faktor yang merupakan syarat utama keberhasilan proses implementasi, yakni komunikasi, sumber daya, sikap
birokrasi atau pelaksana dan struktur organisasi, termasuk tata aliran kerja birokrasi. Empat faktor tersebut menjadi kriteria penting dalam implementasi
suatu kebijakan Akib, 2010. Jika divisualisasikan akan terlihat bahwa suatu kebijakan memiliki tujuan
yang jelas yang diformulasikan ke dalam program pelaksanaan yang dilaksanakan berpedoman pada rencana. Keseluruhan implementasi kebijakan dievaluasi
dengan cara mengukur luaran output program berdasarkan tujuan program. Luaran program dilihat melalui dampaknya terhadap sasaran yang dituju baik
individu, kelompok maupun masyarakat. Luaran implementasi kebijakan adalah adanya perubahan dan diterimanya perubahan oleh kelompok sasaran Akib,
2010. Pendapat lain diutarakan oleh Grindle 1980 yang dikutip Subarsono
2010, menyatakan bahwa keberhasilan implementasi pubik dipengaruhi oleh dua variabel yang fundamental, yakni isi kebijakan content of policy dan lingkungan
implementasi context of implementation. 1.
Variabel isi kebijakan content of policy mencakup : a.
Sejauh mana kepentingan kelompok sasaran atau target groups.
Universitas Sumatera Utara
b. Jenis manfaat yang diterima oleh target groups.
c. Sejauh mana perubahan yang diinginkan oleh kebijakan.
d. Apakah letak sebuah program sudah tepat.
e. Apakah sebuah kebijakan telah menyebutkan implementornya dengan
rinci. f.
Apakah sebuah program didukung oleh sumber daya yang memadai. 2.
Variabel lingkungan implementasi context of implementation mencakup : a.
Seberapa besar kekuatan, kepentingan dan strategi yang dimiliki para aktor yang terlibat.
b. Karakteristik institusi dan rezim yang sedang berkuasa.
c. Tingkat kepatuhan dan responsivitas kelompok sasaran.
Mazmanian dan Sabatier 1983 juga mengemukakan pendapatnya yang dikutip oleh Subarsono 2010, bahwa keberhasilan implementasi kebijakan
dipengaruhi oleh 3 variabel, yakni karakteristik dari masalah tractability of the problems, karakteristik kebijakanundang-undang ability of statute to structure
implementation dan variabel lingkungan nonstatutory variables affecting implementations.
1. Karakteristik dari masalah tractability of the problems meliputi :
a. Tingkat kesulitan teknis dari masalah yang bersangkutan
b. Tingkat kemajemukan kelompok sasaran
c. Proporsi kelompok sasaran terhadap total populasi
d. Cakupan perubahan perilaku yang diharapkan.
Universitas Sumatera Utara
2. Karakteristik kebijakanundang-undang ability of statute to structure
implementation meliputi : a.
Kejelasan isi kebijakan b.
Seberapa jauh kebijakan tersebut memiliki dukungan teoritis c.
Besarnya alokasi sumberdaya finansial terhadap kebijakan tersebut d.
Seberapa besar adanya keterpautan dan dukungan antar berbagai institusi pelaksana
e. Kejelasan dan konsistensi aturan yang ada pada badan pelaksana
f. Tingkat komitmen aparat terhadap tujuan kebijakan
g. Seberapa luas akses kelompok-kelompok luar untuk berpartisipasi
dalam implementasi kebijakan 3.
Lingkungan kebijakan nonstatutory variables affecting implementations meliputi :
a. Kondisi sosial ekonomi masyarakat dan tingkat kemajuan teknologi
b. Dukungan publik terhadap suatu kebijakan
c. Sikap kelompok pemilih
d. Tingkat komitmen dan ketrampilan dari aparat dan implementor
Selain faktor-faktor diatas, Korten 1980 menambahkan pendapat yang dikutip oleh Akib 2010, bahwa suatuprogram akan berhasil dilaksanakan jika
terdapat kesesuaian dari 3 unsur implementasi program. Pertama, kesesuaian antara program dengan pemanfaat, yaitu kesesuaian antara apa yang ditawarkan
oleh program denga apa yang dibutuhkan oleh kelompok sasaran pemanfaat. Kedua, kesesuaian antara program dengan organisasi pelaksana, yaitu kesesuaian
Universitas Sumatera Utara
antara tugas yang dipersyaratkan oleh program dengan kemampuan organisasi pelaksana. Ketiga, kesesuaian antara kelompok pemanfaat dengan organisasi
pelaksana, yaitu kesesuaian antara syarat yang diputuskan organisasi untuk dapat memperoleh output program dengan apa yang dapat dilakukan oleh kelompok
sasaran program. Berdasarkan pola piker Korten dapat dipahami bahwa jika tidak terdapat
kesesuaian dari tiga unsur implementasi kebijakan maka kinerja program tidak akan berhasil sesuai dengan apa yang diharapkan. Jika output program tidak
sesuai dengan kebutuhan kelompok sasaran maka jelas outputnya tidak dapat dimanfaatkan. Jika organisasi pelaksana program tidak memiliki kemampuan
melaksanakan tugas yang disyaratkan oleh program maka organisasinya tidak dapat menyampaikan output program dengan tepat. Atau, jika syarat yang
ditetapkan organisasi pelaksana program tidak dapat dipenuhi oleh kelompok sasaran maka kelompok sasaran tidak mendapatkan output program. Oleh karena
itu, kesesuaian antara 3 unsur implementasi kebijakan mutlak diperlukan agar program berjalan sesuai rencana yang telah dibuat Akib, 2010.
Hampir sama dengan Korten, Grindle 1980 dan Quade 1984 yang dikutip oleh Akib 2010 juga menyatakan bahwa dalam implementasi kebijakan
memerlukan 3 variabel yang bekerja sinergis demi keberhasilan implementasi kebijakan tersebut. Konfigurasi ketika variabel itu disebut hubungan segitiga
variabel yaitu variabel kebijakan, organisasi dan lingkungan kebijakan. Melalui pemilihan kebijakan yang tepat, maka masyarakat dapat berpartisipasi
memberikan kontribusi dalam mencapai tujuan kebijakan. Selanjutnya, ketika
Universitas Sumatera Utara
sudah ditemukan kebijakan yang terpilih perlu diwadahi oleh organisasi pelaksana yang memiliki kewenangan dan sumber daya yang mendukung pelaksanaan
program. Penciptaan situasi dan lingkungan kebijakan yang mendukung sangat dibutuhkan dalam pencapaian keberhasilan. Karena diasumsikan bahwa jika
lingkungan berpandangan positif terhadap suatu kebijakan maka diharapkan akan menghasilkan dukungan positif yang sangat berpengaruh terhadap kesuksesan
implementasi kebijakan. Sebaliknya, jika lingkungan berpandangan negative akan dapat mengancam kesuksesan implementasi kebijakan Akib, 2010.
2.1.2 Implementasi Model George Edwards III
Teori yang dikemukakan oleh Edwards ini disebut juga dengan Direct and Indirect Impact on Implementation. Menurut Edwards, ada 4 empat faktor yang
mempengaruhi implementasi suatu kebijakan yang antara satu faktor dengan faktor lain saling memengaruhi, yaitu :
1. Faktor Komunikasi
Suatu program hanya dapat dilaksanakan dengan baik apabila jelas bagi para pelaksana. Hal ini menyangkut proses penyampaian informasi, kejelasan
informasi dan konsistensi informasi yang disampaikan Akib, 2010. Semua hal tersebut dapat diperoleh melalui komunikasi yang efektif. Ada beberapa hal yang
mempengaruhi komunikasi, yaitu : a.
Transmisi Penyaluran komunikasi yang baik akan dapat menghasilkan suatu
implementasi yang baik pula. Seringkali terjadi hambatan dalam mentransmisikan perintah-perintah implementasi.
Universitas Sumatera Utara
Hambatan-hambatan tersebut dapat terjadi antara lain karena adanya pertentangan pendapat antara pelaksana dengan perintah yang dikeluarkan oleh
pengambil kebijakan, penyampaian informasi yang melewati berlapis-lapis hierarki birokrasi dan adanya persepsi dan ketidakmauan para pelaksana untuk
mengetahui persyaratan suatu kebijakan Winarno, 2012. b.
Kejelasan Komunikasi yang diterima oleh implementor haruslah jelas, akurat dan
tidak membingungkan, sehingga dapat dihindari terjadinya interpretasi yang salah. Menurut Edwards ada 6 faktor yang mendorong ketidakjelasan komunikasi
kebijakan, yaitu : kompleksitas kebijakan publik, keinginan untuk tidak mengganggu kelompok-kelompok masyarakat, kurangnya consensus mengenai
tujuan-tujuan kebijakan, masalah-masalah dalam memulai suatu kebijakan baru, menghindari pertanggungjawaban kebijakan dan sifat pembentukan kebijakan
pengadilan Winarno, 2012. c.
Konsistensi Jika implementasi kebijakan ingin berlangsung efektif, maka perintah
yang diberikan harus konsistensi dan jelas karena perintah yang tidak konsistensi akan mendorong pelaksana mengambil tindakan yang sangat longgar dalam
menafsirkan dan mengimplementasikan kebijakan. Dari penjelasan tersebut dapat disimpulkan bahwa semakin cermat
keputusan dan perintah pelaksanaan diteruskan kepada pelaksana, maka semakin tinggi probabilitas keputusan dan perintah kebijakan tersebut untuk dilaksanakan
dengan baik Winarno, 2012.
Universitas Sumatera Utara
2. Faktor Sumber Daya
Walaupun isi kebijakan sudah di komunikasikan dengan jelas dan konsisten, tetapi apabila implementor kekurangan sumber daya untuk
melaksanakan, maka implementasi tidak akan berjalan efektif Subarsono, 2010. Indicator untuk menilai kecukupan sumber daya adalah :
a. Staf
Sumber daya yang paling esensial dalam mengimplementasikan kebijakan adalah staf. Sumber daya yang efektif tidak hanya dinilai dari sisi jumlah staf
namun juga kompetensi atau kecakapan sumber daya manusianya. b.
Informasi Dalam mengimplementasikan suatu kebijakan, informasi ada dalam 2
bentuk. Pertama, informasi mengenai bagaimana melaksanakan suatu kebijakan. Kedua, data dalam bentuk peraturan pemerintah. Para implementor mesti
mengetahui apakah orang lain yang terlibat di dalam mengimplementasikan kebijakan melengkapi undang-undang yang diperlukan sebagai dasar legitimasi.
c. Wewenang
Kewenangan merupaka otoritas atau legitimasi bagi para pelaksana dalam melaksanakan kebijakan yang telah ditetapkan secara politik. Kewenangan harus
bersifat formal untuk menghindari gagalnya proses implementasi karena dipandang oleh publik implementor tersebut tidak terlegitimasi.
3. Faktor Disposisi
Disposisi diartikan sebagai sikap atau perpektif implementor dalam melaksanakan kebijakan. Jika para implementor bersikap baik atau mendukung
Universitas Sumatera Utara
suatu kebijakan maka kemungkinan besar mereka akan melaksanakan kebijakan sebagaimana yang diinginkan oleh pembuat kebijakan. Namun sebaliknya, bila
tingkah laku atau perspektif implementor berbeda dengan pembuat kebijakan maka proses diperhatikan berkaitan denga disposisi ini adalah :
a. Pengangkatan birokrat
Dalam memilih atau mengangkat pejabat pelaksana kebijakan sebaiknya berdasarkan kemampuan atau kapabilitas bukan berdasarkan atas kepentingan-
kepentingan lain. Karena personil yang tidak mendukung akan menghambat dalam pelaksanaan kebijakan.
b. Insentif
Mengubah personil dalam birokrasi pemerintah merupakan pekerjaan yang sulit dan tidak menjamin proses implementasi dapat berjalan lancer. Salah satu
teknik yang dikemukakan Edwards adalah dengan memanipulasi insentif. Dengan memberikan insentif diharapkan akan menjadi faktor pendorong yang membuat
implementor melaksanakan perin tah dengan baik. Hal ini dilakukan sebagai upaya memenuhi kepentingan-kepentingan pribadi self-interest, organisasi atau
kebijakan substantif. 4.
Faktor Struktur Birokrasi Pada dasarnya, para implementor mungkin mengetahui apa yang harus
dilakukan dalam pelaksanaan kebijakan serta mempunyai cukup sumber daya dan keinginan namun terkadang mereka masih terhambat dengan struktur birokrasi
dimana mereka menjalankan kegiatan tersebut. Menurut Edwards III ada 2
Universitas Sumatera Utara
karakteristik yang dapat meningkatkan kinerja struktur birokrasi, yaitu membuat Standard Operating Procedures SOP dan Fragmentasi Winarno, 2012.
2.2 Bantuan Operasional Kesehatan BOK