BAB I PENDAHULUAN
F. URGENSI NASKAH AKADEMIK DALAM PERANCANGAN PRODUK HUKUM
DAERAH
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan mendefinisikan Naskah Akademik NA sebagai naskah hasil
penelitian atau pengkajian hukum dan hasil penelitian lainnya terhadap suatu masalah tertentu yang dapat dipertanggungjaw abkan secara ilmiah mengenai
pengaturan masalah tersebut dalam suatu Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Daerah Provinsi, Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten Kota, sebagai
solusi terhadap permasalahan dan kebutuhan hukum masyarakat. Naskah Akademik dalam perancangan produk legislasi diperlukan untuk
dua alasan:
pertama
, untuk memenuhi persyaratan epistemelogi dalam perancangan norma; dan
kedua
, untuk mencegah berbagai masalah fungsi dan pew ujudan tujuan norma yang timbul akibat kekosongan landasan tersebut.
Syarat epistemelogi perancangan norma mencakup: a syarat obyektivitas; b syarat rasionalitas; dan c syarat kontekstual. Pemenuhan ketiga syarat ini
bertujuan untuk mencegah problem obyektivitas norma, problem rasionalitas norma, dan problem kontekstual norma. Problem obyektivitas norma adalah
problem obyektif-tidaknya atau sesuai tidak konstruksi struktur dan rumusan norma dengan karakter obyek pengaturan yang diatur dalam norma. Problem
obyektivitas norma muncul dari akibat kelemahan kapasitas epistemelogis
perancang produk legislasi dan intervensi kepentingan legislator atau pihak lainnya terhadap produk legislasi yang dirancang.
Problem rasionalitas norma adalah problem valid-tidaknya norma berdasarkan uji keberdasaran, uji kebersumberan, dan uji konsistensi antara norma
produk legilasi dengan norma peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, yang menjadi dasar atau sumber dari norma produk yang dibentuk. Problem
rasionalitas norma juga menyangkut w ajar tidaknya dan adil tidaknya norma suatu produk legislasi diukur dari persyaratan moral, nilai sosial budaya,
kemanusiaan, dan nilai-nilai historis politik, sosial, dan ekonomi yang dianut Negara ideologi dan masyarakat. Problem kontekstual norma adalah problem
sesuai tidaknya norma dengan ekspektasi masyarakat, yaitu harapan masyarakat yang merupakan hasil dari proses atau interaksi komunitas. Landasan teoritik
mencakup konstruksi teori, konsep, dan persyaratan landasan lainnya yang dipersyaratkan sebagai landasan dalam perancangan struktur dan rumusan norma.
Hakekat naskah akademik dalam perancangan produk legislasi adalah landasan teoritik perancangan produk tersebut.
Dalam perancangan produk legislasi daerah, landasan demikian itu dipersyaratkan dalam bentuk persyaratan pengadaan naskah akademik, yaitu suatu
naskah hasil penelitian atau pengkajian hukum yang diselenggarakan dalam rangka perancangan suatu produk legislasi. Lampiran I angka 1 Undang-Undang Nomor 12
Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menentukan bahw a naskah akademik adalah hasil penelitian atau pengkajian hukum yang dapat
dipertanggungjaw abkan secara ilmiah, terhadap suatu masalah tertentu dalam
rangka pengaturan masalah tersebut melalui Undang-Undang atau Peraturan Daerah sebagai solusi terhadap masalah tersebut dan bentuk upaya untuk
memenuhi kebutuhan hukum masyarakat. Pengertian ini melahirkan konsep, bahw a naskah akademik merupakan:
a. naskah hasil penelitian atau pengkajian hukum;
b. penelitian terhadap masalah tertentu dan solusinya;
c. hasil penelitian dan pengkonstruksian masalah dan pemecahannya merupakan
bahan untuk mengkonstruksikan norma hukum untuk mengatur masalah dan pemecahan masalah tersebut; dan
d. dapat dipertanggungjaw abkan secara ilmiah.
Definisi tersebut mengandung konsep bahw a suatu penelitian hukum dalam penyusunan naskah akademik merupakan penelitian yang diselenggarakan karena
ada suatu masalah yang memerlukan pemecahan dan pemecahan masalah itu hanya dapat dilakukan melalui pengaturan hukum. Karena itu, suatu penelitian hukum
yang diselenggarakan dalam rangka penyusunan naskah akademik haruslah dimulai dengan eksplorasi dan pendeskripsian masalah yang sedang dihadapi
masyarakat, untuk kemudian diidentifikasi dan didefinisikan, selanjutnya dicarikan konstruksi teoritik pemecahannya. Hasil pemecahan masalah ini digunakan sebagai
bahan dan dasar pengkonstruksian norma untuk mengendalikan potensi dan mengatur penyelenggaraan pemecahan masalah tersebut.
Berdasarkan ketentuan dan konsep tersebut, materi penelitian ini disusun berdasarkan model konstruksi penelitian untuk pemecahan masalah
problem solving based
sesuai dengan epistemelogi perancangan produk legislasi yang berkembang
sangat pesat belakangan ini. Penelitian hukum dalam penyusunan naskah ini difokuskan pada obyek-obyek berikut:
a. Evaluasi Peraturan Daerah Kabupaten Klungkung No. 11 Tahun 1990 Pendirian
PDAM dengan peraturan perundang-undangan yang baru. b.
Dampak penyelenggaraan tugas dan w ew enang PDAM apabila Peraturan Daerah Kabupaten Klungkung No. 11 Tahun 1990 Pendirian PDAM tidak
direvisi. Konstruksi korelasi obyek penelitian dengan hasil dan kegunaan hasil
penelitian dalam penyusunan naskah akademik ini dapat digambarkan sebagai berikut:
KONSTRUKSI KORELASI OBYEK PENELITIAN DENGAN HASIL DAN KEGUNAAN HASIL PENELITIAN
NO OBYEK PENELITIAN
HASIL YANG DIHARAPKAN
KEGUNAAN HASIL PENELITIAN
1 PERATURAN DAERAH
KABUPATEN KLUNGKUNG
TENTANG PENDIRIAN PDAM
Deskripsi tentang
urgensi perubahan
PDAM Memberikan
penjelasan perlunya
perubahan Peraturan Daerah
2 DAMPAK
PENYELENGGARAAN TUGAS
DAN WEWENANG
PDAM APABILA PERATURAN
DAERAH NO.
11 TAHUN
1990 TIDAK
DIREVISI. Deskripsi
tentang dampak
negatif pelayanan
PDAM dengan
tidak dirubahnya Peraturan
Daerah No. 11 Tahun 1990.
Dasar Argumentasi
masalah-masalah dalam
penyelenggaraan pelayanan
PDAM yang belum optimal
di Kab. Klungkung.
Untuk keperluan pertanggungjaw aban ilmiah, penelitian hukum dalam rangka penyusunan naskah ini menggunakan pendekatan hukum normatif
structural normative approach
,
1
hukum fungsional
functional approach
2
dan pendekatan
hukum dengan
orientasi kebijakan
policy-oriented approach
.
3
Penggunaan pendekatan ini mencakup penggunaan teori, konsep, metode penelitian, dan model analisis yang dibangun berdasarkan pendekatan tersebut.
Lampiran I angka 2.1 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 menentukan bahw a bagian Pendahuluan suatu naskah akademik memuat latar belakang, sasaran
yang akan diw ujudkan, identifikasi masalah, tujuan dan kegunaan, serta metode penelitian. Berdasarkan ketentuan tersebut, bagian Pendahuluan dari Naskah
Akademik ini secara berturut-turut menyajikan: a.
latar belakang masalah dan sasaran yang akan diw ujudkan; b.
identifikasi masalah; c.
tujuan dan kegunaan penyusunan landasan teoritik; serta d.
metode penelitian.
Lampiran I angka 2.1.A. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 menentukan bahw a latar belakang memuat pemikiran dan alasan-alasan perlunya penyusunan
naskah akademik sebagai acuan pembentukan Rancangan Peraturan Daerah tertentu. Latar belakang menjelaskan mengapa pembentukan Peraturan Daerah
memerlukan suatu kajian yang mendalam dan komprehensif mengenai
teori atau pemikiran ilmiah
yang berkaitan dengan
materi muatan
Rancangan Peraturan
1
Hans Kelsen, General Theory of Law and State, Transaction Publishers, New Brunswick, 2006, h. 29.
2
George Whitecross Paton, A Text-Book of Jurisprudence, Clarendon Press, Oxford, 1951, h. 20.
3
Lihat: lung-chu Chen, An Introduction to Contemporary International Law: A Policy Oriented Perspective
, Yale University Press, New York, 1989, h. ix. Lihat Juga: Myres S. McDougal and W. Michael Reisman, International Law in Policy-Oriented Perspective, dalam R. St. Johnston and J.
Macdonald Douglas, The Structure and Process of International Law: Essays in Legal Philosophy, Doctrine and Theory
, Martinus Nijhoff Publishers, The Hague, 1983, h. 103.
Daerah yang akan dibentuk. Pemikiran ilmiah tersebut mengarah kepada penyusunan
argumentasi filosofis, sosiologis
serta
yuridis
guna mendukung perlu atau tidak perlunya penyusunan Rancangan Peraturan Daerah.
Lampiran I angka 1.B. menentukan bahwa identifikasi masalah memuat rumusan mengenai masalah apa yang akan ditemukan dan diuraikan dalam naskah
akademik. Pada dasarnya identifikasi masalah dalam suatu naskah akademik mencakup 4 empat elemen pokok masalah, yaitu:
a. Permasalahan apa yang dihadapi dalam pelaksanaantugas dan kew enangan dari
PDAM selama ini. b.
Mengapa perlu Rancangan Peraturan Daerah Perubahan Atas Pendirian PDAM sebagai dasar pemecahan masalah tersebut.
c. Apa yang menjadi pertimbangan atau landasan filosofis, sosiologis, yuridis
pembentukan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah, dalam hal ini Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten Klungkung tentang
Perubahan Atas Peraturan Daerah Nomor 11 Tahun 1990 tentang Pendirian Perusahaan Daerah Air Minum Kabupaten Daerah Tingkat II Klungkung.
d. Apa sasaran yang akan diw ujudkan, ruang lingkup pengaturan, jangkauan, dan
arah pengaturan dari pengaturanRancangan Peraturan Daerah Kabupaten Klungkung tentang Perubahan Atas Peraturan Daerah Nomor 11 Tahun 1990
tentang Pendirian Perusahaan Daerah Air Minum Kabupaten Daerah Tingkat II Klungkung.
Lampiran I angka 1.C. menentukan bahw a tujuan dan kegunaan penyusunan naskah akademik sesuai dengan ruang lingkup identifikasi masalah yang
dirumuskan sebagai berikut: a.
Merumuskan permasalahan yang dihadapi dalam pelaksanaan tugas dan fungsi PDAM Kabupaten Klungkung selama ini.
b. Merumuskan permasalahan hukum yang dihadapi sebagai alasan pembentukan
Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah sebagai dasar hukum penyelesaian atau solusi permasalahan dalam kehidupan berbangsa,
bernegara, dan bermasyarakat, dalam hal ini permasalahan hukum yang dihadapi sebagai alasan pembentuk Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten
Klungkung tentang Perubahan Atas Peraturan Daerah Nomor 11 Tahun 1990 tentang Pendirian Perusahaan Daerah Air Minum Kabupaten Daerah Tingkat II
Klungkung. c.
Merumuskan pertimbangan atau landasan filosofis, sosiologis, yuridis pembentukan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Peraturan Daerah,
dalam hal ini Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten Klungkung tentang Perubahan Atas Peraturan Daerah Nomor 11 Tahun 1990 tentang Pendirian
Perusahaan Daerah Air Minum Kabupaten Daerah Tingkat II Klungkung. d.
Merumuskan sasaran yang akan diw ujudkan, ruang lingkup pengaturan, jangkauan, dan arah pengaturan dalam Rancangan Undang-Undang atau
Rancangan Peraturan Daerah, dalam hal ini sasaran yang akan diw ujudkan, ruang lingkup pengaturan, jangkauan, dan arah pengaturan dalam Rancangan
Peraturan Daerah Kabupaten Klungkung tentang Perubahan Atas Peraturan
Daerah Nomor 11 Tahun 1990 tentang Pendirian Perusahaan Daerah Air Minum Kabupaten Daerah Tingkat II Klungkung.
Kegunaan penyusunan naskah akademik adalah sebagai acuan atau referensi penyusunan dan pembahasan Rancangan Peraturan Daerah, dalam hal ini
Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten Klungkung tentang Perubahan Atas Peraturan Daerah Nomor 11 Tahun 1990 tentang Pendirian Perusahaan Daerah Air
Minum Kabupaten Daerah Tingkat II Klungkung. Lampiran I angka 1.D. menentukan bahw a penyusunan naskah akademik
pada dasarnya merupakan kegiatan penelitian yang harus diselenggarakan berdasarkan metode penyusunan naskah akademik yang berbasis pada metode
penelitian hukum.Penelitian hukum dapat dilakukan dengan menggunakan metode yuridis normatif dan metode yuridis empiris.Metode yuridis empiris dikenal juga
dengan penelitian sosiolegal. Metode yuridis normatif dilakukan melalui studi pustaka yang menelaah terutama data sekunder berupa Peraturan Perundang-
undangan, putusan pengadilan, perjanjian, kontrak, atau dokumen hukum lainnya, serta hasil penelitian, hasil pengkajian, dan referensi lainnya. Metode yuridis
normatif dapat dilengkapi dengan w aw ancara, diskusi
focus group discussion, FGD
, dan rapat dengar pendapat. Metode yuridis empiris atau sosiolegal adalah
penelitian yang diaw ali dengan penelitian normatif atau penelaahan terhadap Peraturan Perundang-undangan normatif yang dilanjutkan dengan observasi yang
mendalam serta penyebarluasan kuesioner untuk mendapatkan data faktor non hukum yang terkait dan yang berpengaruh terhadap Peraturan Perundang-
undangan yang diteliti. Berdasarkan dua model metode itu, metode penelitian yang
digunakan di dalam penyusunan buku ini adalah penelitian hukum normatif dengan menggunakan pendekatan hukum normatif struktural, pendekatan hukum
normatif fungsional, dan pendekatan hukum dengan orientasi kebijakan. Berdasarkan standar normatif itu, bagian Pendahuluan dari Naskah
Akademik ini menyajikan: a.
latar belakang masalah; b.
identifikasi masalah; c.
tujuan dan kegunaan penyusunan landasan teoritik; dan d.
metode penelitian yang digunakan dalam penyusunan landasan teoritik.
G. LATAR BELAKANG MASALAH
Perusahaan Daerah Air Minum Kabupaten Klungkung adalah perusahaan daerah milik Pemerintah Daerah Kabupaten Klungkung yang didirikan berdasarkan
Peraturan Daerah Kabupaten Klungkung Nomor 11 Tahun 1990 tentang Pendirian Perusahaan Daerah Air Minum Kabupaten Daerah Tingkat II Klungkung
selanjutnya: Perda PDAM 1990. Perusahaan daerah ini menyelenggarakan pelayanan air bersih di Kabupaten Klungkung dengan menggunakan sumber daya
air yang
dimiliki
oleh Pemerintah Kabupaten Klungkung. Total pelanggan yang dilayani Perusahaan Daerah Air Minum Klungkung selanjutnya: PDAM, data
pelanggan per 2013, adalah 23.176 pelanggan, tersebar di empat kecamatan. Produksi air bersih per tahun 2013 adalah 9.567.350 m
3
dengan jumlah tersalur ke masing-masing kecamatan antara lain, kecamatan Nusa Penida 410.419 m3,
kecamatan Banjarangkan 782.316 m3, kecamatan Klungkung 3.056.026 m3 dan kecamatan Daw an 671.841 m3.
4
Perda PDAM 1990 mengatur tentang: pendirian, tempat kedudukan, organ perusahaan, tugas dan wew enang organ perusahaan, pengangkatan dan
pemberhentian, dan kepegaw aian [Pasal 2, Pasal 4, Pasal 9, Pasal 16, Pasal 25 dari Peraturan Daerah No. 11 Tahun 1990 tentang Pendirian Perusahaan Daerah Air
Minum Kabupaten Daerah Tingkat II Klungkung. Perda ini telah berlaku selama 25 dua puluh lima tahun, sementara itu kehidupan sosial masyarakat telah berubah,
demikian juga berbagai aspek dari kehidupan itu, sehingga keberadaan Perda ini perlu disesuaikan dengan perubahan itu. Alasan perubahan ini juga berasal dari
kehadiran berbagai produk peraturan perundang-undangan yang baru, seperti: Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1998 tentang banetuk Hukum
Badan Usaha Milik Daerah, Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya
Air yang bahkan telah dibatalkan dengan Keputusan Mahkamah Konstitusi Nomor 85 PUU-XI 2013,
5
Peraturan Menteri BUMN Nomor: Per-01 MBU 2011 tentang Penerapan Tata Kelola Perusahaan Yang Baik
Good Corporate Governance
Pada Badan Usaha Milik Negara, dan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 2 Tahun
2007 tentang Organ dan Kepegaw aian PDAM, yang mengakibat Perda PDAM 1990 memerlukan penyesuaian terutama karena: a alasan validitas Perda, yang lebih
jauh berpengaruh terhadap validitas tindakan perusahaan; dan b kinerja
4
Ibid
5
Pembatalan ini memberlakukan kembali Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1974 tentang Sumber Daya Air. Lihat Amar Putusan MK Nomor 85 PUU-XI 2013, 17 September 2015 angka 5.
perusahaan dalam mw ujudkan tujuan-tujuan pengelolaan air minum berdasarkan berbagai regulasi yang baru.
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 2 tahun 2007 tentang Organ dan Kepegaw aian PDAM mengatur berbagai ketentuan baru tentang organ perusahaan
dan kepegaw aian, seperti: komponen organ perusahaan; dasar penentuan jumlah Direksi dan Dew an Pengaw as, yang sekaligus mengubah nomenklatur Badan
Pengaw as menjadi Dew an Pengaw as; persyaratan, pengangkatan, masa jabatan, dan pemberhentian Direksi dan Dew an Pengaw as; tugas w ew enang Direksi dan Dew an
Pengaw as; kepegaw aian; persyaratan, mengangkatan, dan pensiun pegaw ai; penghasilan dan tunjangan Direksi, Dew an Pengaw as, dan Pegawai; dan materi
lainnya yang jauh berbeda dengan komponen, tugas, dan kew enangan organ perusahaan sebagaimana diatur di dalam Perda PDAM 1990.
Untuk alasan demikian itu, Dew an Perw akilan Rakyat Daerah Klungkung memandang perlu melakukan perubahan terhadap Perda PDAM 1990, mencakup 5
lima alasan:
pertama
, pelayanan pengadaan air minum merupakan salah satu upaya pemenuhan kebutuhan dasar rakyat yang perlu diselenggarakan dengan baik
agar kebutuhan rakyat demikian itu dapat terpenuhi dengan baik;
kedua
, pemenuhan kebutuhan rakyat terhadap air minum dan pelayanan pengadaan air
minum merupakan bagian dari kew ajiban konstitusional Pemerintah Daerah dalam menyelenggarakan pelayanan public dalam pemenuhan hak-hak konstitusional
rakyat atas pemenuhan kebutuhan dasar;
ketiga
, Perda PDAM 1990 ditetapkan pada tahun 1990 dan telah berlaku selama 25 dua puluh lima tahun sehingga tidak
mampu lagi memenuhi berbagai kebutuhan yang timbul dari akibat perubahan
sosial dan perubahan kebutuhan masyarakat yang berkembang sangat pesat dan bersifat multidimensional;
keempat
, selama dua puluh lima tahun itu telah terbit berbagai produk regulasi yang berpengaruh terhadap validitas Perda PDAM 1990,
yang lebih jauh berpengaruh terhadap validitas tindakan PDAM sebagai perusahaan daerah, yang potensial menimbulkan berbagai masalah hukum yang dapat
mempenagruhi kinerja dan akuntabilitas perusahaan;
kelima
, PDAM sebagai satu- satunya perusahaan daerah yang bergerak dalam bidang pelayanan pengadaan air
bersih harus mampu menyelenggarakan pelayanan publik dalam bidang pengadaan air bersih sesuai dengan harapan masyarakat berdasarkan kinerja yang memenuhi
syarat tata kelola perusahaan yang baik
good coprporate governance
, sehingga pelayanan pengadaan air minum dapat menyeimbangkan kepentingan antara
perlindungan dan ketersediaan sumber daya air dalam rangka penyelenggaraan pelayanan yang berkelanjutan dengan kebutuhan air minum masyarakat pada sisi
lainnya. Lima alasan itu merupakan alasan mendasar yang mendorong Dew an Perw akilan Rakyat Daerah Kabupaten Klungkung mengusulkan perubahan Perda
PDAM 1990. Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan menentukan berbagai persyaratan dalam pembentukan dan perubahan peraturan perundang-undangan, antara lain:
a syarat kajian teoritik dan praktik empiris;
b syarat analisis peraturan perundang-undangan;
c syarat landasan filosofis, sosilogis, dan yuridis;
d syarat jangkauan, arah pengaturan, dan ruang lingkup materi muatan undang-
undang, peraturan daerah provinsi, atau peraturan daerah. Pemenuhan syarat-syarat itu bertujuan untuk:
a pencegahan problem epistemelogis perancangan produk hukum daerah;
b mencagah masalah validitas, kekosongan dan tumpang tindih kew enangan;
c mencegah masalah legitimasi dan validitas produk hukum daerah; dan
d mencegah problem fungsi dan pew ujudan tujuan produk hukum daerah yang
dibentuk. Berdasarkan persyaratan dan tujuan pemenuhan persyaratan itu, maka
penelitian dalam penyusunan naskah kademik ini diarahkan pada penelitian terhadap empat masalah, yaitu:
a landasan teoritik dan praktik empiris sebagai landasan perubahan Perda PDAM
1990; b
dasar kew enangan, lingkup materi kew enangan, dan materi kew enangan Pemerintah Kabupaten Klungkung dalam melakukan perubahan terhadap Perda
PDAM 1990 berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku; c
landasan filosofis, sosilogis, dan yuridis perubahan Perda PDAM 1990; dan d
jangkauan, arah pengaturan, dan ruang lingkup materi muatan Perda PDAM yang akan dibentuk.
H. IDENTIFIKASI MASALAH
Berdasarkan latar belakang demikian itu, maka penelitian hukum dalam rangka penyusunan naskah akademik ini akan difokuskan empat rumusan masalah, yaitu:
a. Bagaimanakah landasan teoritik dan praktik empiris sebagai landasan
perubahan Perda PDAM 1990? b.
Bagaimanakah dasar kew enangan, lingkup materi kew enangan, dan materi kew enangan Pemerintah Kabupaten Klungkung dalam melakukan perubahan
terhadap Perda PDAM 1990 berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku?
c. Bagaimanakah landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis perubahan Perda
PDAM 1990? d.
Bagaimanakah jangkauan, arah pengaturan, dan ruang lingkup materi muatan Perda PDAM yang akan dibentuk?
I. TUJUAN DAN KEGUNAAN NASKAH AKADEMIK
Penyusunan naskah akademik ini bertujuan untuk memberikan landasan ontologis, epistemelogis dan aksiologis terhadap Perda yang akan dirancang. Karena itu,
tujuan penelitian dalam penyusunan naskah akademik ini mencakup: 1
Merumuskan landasan teoritik dan praktik empiris sebagai landasan perubahan Perda PDAM 1990.
2 Merumuskan dasar kew enangan, lingkup materi kew enangan, dan materi
kew enangan Pemerintah Kabupaten Klungkung dalam melakukan perubahan terhadap Perda PDAM 1990 berdasarkan peraturan perundang-undangan yang
berlaku. 3
Merumuskan landasan filosofis, sosilogis, dan yuridis perubahan Perda PDAM 1990.
4 Merumuskan jangkauan, arah pengaturan, dan ruang lingkup materi muatan
Perda PDAM yang akan dibentuk. Kegunaan hasil penelitian ini adalah ketersediaan informasi dan bahan-bahan
penyusunan Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten Klungkung tentang Perusahaan Daerah Air Minum.
J. METODE
1. Tipe Penelitian
Penelitian ini merupakan tipe penelitian hukum normatif, yaitu suatu penelitian yang memfokuskan penelitian terhadap masalah hukum dalam sifat
tektualnya. Penelitian ini mencakup penelitian terhadap masalah norma hukum, baik asal-usul, konstruksi normanya, validitas, keberadaannya dalam korelasi
dengan norma lainnya, maupun penerapan dan penegakannya. Penelitian ini memfokuskan penelusuran terhadap beberapa aspek norma, yaitu:
a. dasar pengkonstruksian norma, konsep pengkonstruksian norma;
b. aspek dasar kew enangan; dan
c. aspek pengkonstruksian norma.
Aspek yang pertama mencakup: penelitian terhadap urgensi perubahan Peraturan Daerah Nomor 11 Tahun 1990 tentang Pendirian Perusahaan Daerah
Air Minum Kabupaten Daerah Tingkat II Klungkung serta pengkajian tentang masalah dampak tidak dirubahnya Peraturan Daerah Nomor 11 Tahun 1990
tentang Pendirian Perusahaan Daerah Air Minum Kabupaten Daerah Tingkat II Klungkung.
Penelitian hukum ini merupakan penelitian hukum normatif dalam cakupan meliputi ketiga variannya, yaitu: penelitian hukum normatif struktural,
penelitian hukum normatif fungsional, dan penelitian hukum normatif kontekstual. Obyek penelitian ini adalah karakteristik obyek pengaturan dan
masalah dampak peredaran dan penyalahgunaan narkoba sebagai dasar pengkonstruksian konsep pengaturan dan pengkonstruksian norma pengaturan
yang diasumsikan sebagai faktor penentu fungsi dan keberhasilan fungsi dalam mew ujudkan tujuan hukum. Dengan demikian, kendatipun memusatkan
penelitian dan pembahasan pada norma, penelitian ini bukanlah penelitian hukum normatif sebagaimana diperkenalkan oleh Kelsen
normative structural
, melainkan kombinasi antara penelitian hukum normatif dalam pengertian
hukum normatif struktural, hukum normatif fungsional sebagaimana diperkenalkan oleh Pound
normative functional
, dan hukum normatif kontekstual sebagaimana diperkenalkan oleh McDougal. Model penelitian
McDougal dipergunakan sebagai instrument untuk meneliti karakteristik obyek penelitian, termasuk karakteristik masalah pengelolaan, karakteristik kebutuhan
pemecahan masalah pengelolaan, dan kebutuhan konsep pengaturannya. Model penelitian Kelsen digunakan dalam mengidentifikasi kew enangan, dan model
penelitian Pound digunakan dalam mengidentifikasi karakteristik konstruksi struktur dan substansi norma pengaturan.
Penelitian ini berinduk pada penelitian hukum fungsional
functional research of law
atau penelitian hukum normatif fungsional
normative functional
-nya Roscoe Pound
6
dan McDougal dalam kombinasi dengan model penelitian hukum normatif strukturalnya Kelsen. Esensi model penelitian Pound dan
McDougal adalah korelasi antara obyek pengaturan dengan konsep dan konstruksi norma pengaturan sebagai aspek-aspek norma yang satu sama lain
saling mempengaruhi dan menentukan fungsi dan capaian tujuan hukum. Konsistensi antara keseluruhan aspek itu merupakan dasar untuk menghasilkan
produk hukum yang berkualitas dan mengemban fungsi–fungsinya, dan fungsi hukum yang berkualitas merupakan dasar pew ujudan tujuan hukum secara
baik. Sementara esensi model penelitian Kelsen adalah model uji validitas, yaitu uji terhadap keberdasaran pada dan kebersumberan norma kepada norma yang
lebih tinggi yang akan menentukan validitas norma yang dibentuk. Bentuk penelitian ini, dengan demikian, adalah:
a. uji konsistensi konsep pengaturan, konstruksi struktur dan substansi norma
pengaturan dengan karakteristik obyek pengaturan dan karakteristik kebutuhan pengaturan; dan
b. konstruksian dasar dan substansi kew enangan pengaturan sebagai instrumen
uji validitas terhadap konstruksi norma dalam pengaturan Rancangan
6
Ibid. Di Indonesia, model ini diperkenalkan oleh Mochtar Kusumaatmadja dengan namape nelitian hukum pembangunandan pembangunan hukum
. Di Amerika, model ini dikembangkan oleh Myres S. McDougal dan Harold D. Lasswell dengan nama ” model penelitian hukum dengan
orientasi kebijakan hukum” a policy-oriented approach, yang kemudian dipopulerkan oleh para penganut aliran New Heaven School. Bandingkan: Lung-chu Chen, An Introduction to Contemporary
International Law: A Policy Oriented Perspective , Yale University Press, New York, 1989, h. ix. Baca juga:
Myres S. McDougal and W. Michael Reisman, International Law in Policy-Oriented Perspective, dalam R. St Johnston and J. Macdonald Douglas, The Structure and Process of International Law: Essays in Legal
Philosophy, Doctrine and Theory , Martinus Nijhoff Publishers, The Hague, 1983, h. 103.
Peraturan Daerah Kabupaten Klungkung tentang Perusahaan Daerah Air Minum;
2. Pendekatan Masalah
Penelitian ini menggunakan pendekatan hukum normatif fungsional
functional normative approach
, normatif struktural
structural normative approach
, dan normatif konstruktif dan kontekstual
policy-oriented research
.
7
Pendekatan ini merupakan pendekatan penelitian hukum yang seharusnya digunakan
dalam proses legislasi di Indonesia mengingat kultur hukum Indonesia
civil law system
dan kebutuhan-kebutuhan pengaturan yang lebih obeyktif dan kontekstual.
Fungsi pendekatan tersebut dalam pelaksanaan penelitian ini adalah: a.
Pendekatan hukum kontekstual digunakan dalam penelitian terhadap karakteristik obyek penelitian, karakteristik masalah pengelolaan obyek,
karakteristik kebutuhan pemecahan masalah pengelolaan obyek, dan karakteristik konsep pengaturan obyek;
b. Pendekatan hukum normatif struktural digunakan sebagai dasar untuk
menjelaskan dasar, ruang lingkup dan substansi kew enangan Pemerintah
7
Pendekatan hukum dengan orientasi kebijakan melihat hukum sebagai bagian proses otoritatif pengambilan kebijakan yang berkelanjutan continuing otoritative process of decision making
dimana substansi hukum dipandang sebagai bentuk transformasi substansi kebijakan yang ada dan diciptakan mendahului hukum, yang pada gilirannya akan menjadi sumber dari hukum dan
kebijakan organik dan teknis yang akan dilahirkannya. Penguatan fungsi hukum, menurut pendekatan ini, dapat dilakukan melalui pengendalian substansi kebijakan atau hukum dalam proses
kebijakan atau proses hukum. Pengendalian ini dilakukan dengan cara melakukan analisis konstruktif dan kontekstual terhadap bahan-bahan substansi kebijakan. Hubungan hukum dengan kebijakan
dipandang sebagai suatu bentuk korelasi berkesinambungan dari tahap input, proses, output, dan feedback
yang selanjutnya akan menjadi input. Ibid., h. 113.
Daerah dalam melakukan pengaturan terhadap perubahan atas Peraturan Daerah Nomor 11 Tahun 1990 tentang Pendirian Perusahaan Daerah Air
Minum Kabupaten Daerah Tingkat II Klungkung. c.
Pendekatan hukum normatif konstruktif dan fungsional digunakan sebagai dasar untuk menjelaskan korelasi konstruksi struktur dan substansi norma
dengan konstruksi konsep pengaturan, korelasi konstruksi konsep pengaturan dengan karakteristik kebutuhan pengaturan, dan korelasi
kebutuhan pengaturan dengan karakterisitik obyek pengaturan dan karakteristik masalah pengelolaan obyek pengaturan.
3. Bahan Penelitian
Penelitian ini menggunakan ketiga jenis bahan hukum, yaitu: bahan hukum primer
primary legal source
, bahan hukum sekunder
secondary legal materials
. Bahan hukum primer domestik yang digunakan mencakup: undang-
undang
statutes passed by legislatures
; peraturan atau keputusan-keputusan pemerintah
decrees and orders of executives
; kebijakan atau keputusan administratif yang dibuat oleh lembaga-lembaga administratif
regulations and rulings of administrative agencies
. Bahan hukum sekunder domestik yang digunakan, mencakup: literatur
standar
text-books
; risalah-risalah hukum
treatises
;
commentaries; restatements;
terbitan-terbitan hukum periodik yang digunakan sebagai acuan bagi praktisi, pengajar, dan mahasisw a
periodicals which explain and describe the law for the practicioner, the scholar and the student
..
Penelitian pendahuluan telah dilakukan pada perpustakaan umum dan perpustakaan hukum, seperti: Perpustakaan Fakultas Hukum Universitas
Udayana dan ekplorasi melalui internet. 4.
Langkah Penelitian Penelitian hukum dengan orientasi kebijakan
configurative approach
memiliki beberapa ciri-ciri sebagai berikut:
1 bahw a penelitian pertama-tama harus menentukan titik pijak penelitian
dalam perspektif manusia sebagai suatu keseluruhan, memisahkan titik pijak antara penelitian yang dilakukan oleh akademisi dan pembuat kebijakan, dan
untuk tujuan penyadaran, termasuk juga proses pengambilan kebijakan, mengembangkan teori tentang hukum
theory about law
, dan tidak semata- mata teori hukum
not merely theory of law
; 2
harus membuat peta penelitian, baik yang sifatnya menyeluruh maupun khusus, berkenaan dengan suatu kebijakan otoritatif yang efektif untuk suatu
proses komunitas dan masyarakat yang lebih luas yang mendapat pengaruh dari kebijakan tersebut atau sebaliknya mempengaruhi kebijakan tersebut;
3 harus merumuskan seperangkat nilai tujuan yang komprehensif dari
ketentuan hukum, yang dapat diw ujudkan dalam konteks proses sosial, dalam tingkatan abstraksi dan ketepatan apapun yang mungkin diperlukan
dalam penelitian maupun perumusan kebijakan; 4
harus memerinci seluruh cakupan tugas-tugas intelektual yang diperlukan untuk proses pemecahan masalah berkenaan dengan hubungan saling
mempengaruhi antara
hukum internasional
dengan proses
sosial
internasional, dan harus menentukan prosedur-prosedur ekonomi yang bersifat khusus dan efektif untuk setiap kerja tersebut.
8
Penentuan titik pijak penelitian sangat penting untuk memudahkan perumusan masalah, perumusan tujuan, dan pelaksanaan tugas-tugas
keintelektualan, untuk menjaga keutuhan penelitian. Pembuatan peta penelitian yang komprehensif namun tetap memperhatikan detail, sangat
penting untuk memudahkan peneliti merumuskan fokus utama penelitian, cara memandang hukum dan cara menempatkannya dalam konteks proses
sosial, karena akan sangat mempengaruhi cara merumuskan masalah, penentuan prioritas masalah yang akan diteliti, dan menentukan tugas
intelektualitas yang hendak dipikul dalam kaitan dengan pengembangan keilmuan dan pemecahan suatu masalah. Perumusan tujuan pengaturan
publik yang bersifat mendasar dan mempunyai sifat nyata sangat penting untuk menentukan bahw a suatu penelitian kebijakan dan hukum dilakukan
untuk kepentingan bersama dan keadilan bagi masyarakat sebagai suatu keseluruhan, bukan untuk kepentingan komunitas yang lebih besar atau yang
lebih kecil, komunitas yang lebih kuat atau lebih lemah. Penentuan tanggungjaw ab intelektual sangat penting untuk efek praktis dan pemecahan
masalah dari hasil penelitian tersebut dalam rangka perlakuan kebijakan dan hukum yang lebih efektif dalam proses sosial.
MacDougal merumuskan lima tahap penelitian hukum dengan orientasi kebijakan yaitu:
8
Macdougald, op.cit, h. 114.
1 klarifikasi tujuan
goal clrarification
; 2
pendeskripsian kecenderungan kebijakan masa lalu
the description of past trends in decision
; 3
pengidentifikasian faktor-faktor yang berpengaruh
identification of conditioning factors
; 4
analisis dan perumusan proyeksi dan prediksi
projection and prediction
; 5
penemuan dan evaluasi alternatif kebijakan
the invention and evaluation of policy alternatives
.
9
Model tersebut mencakup 3 ciri dasar, yaitu: 1
klarifikasi tujuan, yang mencakup: pemetaan latar belakang masalah, pelingkupan dan perumusan masalah, dan perumusan tujuan penelitian;
2 pendeskripsian kondisi kebijakan yang sedang berlaku;
3 analisis, perumusan hasil, dan penemuan alternatif pemecahan masalah.
Model tersebut dapat ditransformasikan kedalam model penelitian hukum dan kebijakan, baik yang mempunyai sifat murni internasional, nasional,
maupun yang menunjukkan sifat campuran diantara keduanya. Model penelitian hukum dengan orientasi kebijakan ini dipergunakan sebagai model
dasar penelitian ini. Alasannya adalah: 1
obyek penelitian ini merupakan obyek yang berada pada konteksnya, yaitu masyarakat tempat di mana produk legislasi itu akan ditetapkan;
9
Macdougald, ibid., h. 124-128.
2 masalah belum dirubahnya Peraturan Daerah Nomor 11 Tahun 1990
tentang Pendirian Perusahaan Daerah Air Minum Kabupaten Daerah Tingkat II Klungkung;
3 Perda merupakan produk hukum yang harus dibangun sesuai dengan
karakteristik obyeknya dan karakteristik kebutuhan konteksnya; 4
pendekatan ini tidak menutup peluang untuk menggunakan pendekatan lain untuk menyempurnakan hasil penelitain, dalam penelitian ini
pendekatan ini dikombinasi dengan pendekatan hukum normatif strukturalnya Kelsen.
5. Analisis Hasil Penelitian
Hasil penelitian dianalisis dengan menggunakan metode analisis norma dan obyek norma, analisis struktur validitas norma dan analisis konteks dan
fungsional norma hukum. Analisis struktur dan substansi norma menggunakan analisis konstruksi uji konsistensi dan koherensi dan analisis konteks uji
konsistensi norma. Hasil-hasil penelitian yang telah dikelompokkan secara terstruktur, sesuai dengan struktur materi obyek penelitian, sesuai dengan
rumusan masalah dan tujuan penelitian, dianalisis sesuai dengan sifat komponen masalah dan tujuannya.
BAB II KAJIAN TEORITIS DAN PRAKTIK EM PIRIS