Legalitas Formal

2. Legalitas Formal

Esensi prinsip legalitas formal dapat ditemukan pada dua tujuan pokoknya: pertama, membuat aturan hukum mampu menuntun perilaku, dan kedua, aturan hukum mampu membuat warga negara menjadi bebas dan otonom. Agar kedua tujuan pokok tersebut bisa

PENILAIAN LIMA PRINSIP NEGARA HUKUM 2014

dicapai, hukum harus memiliki sejumlah karakter penting: berlaku umum (general), bisa diperkirakan (predictable), jelas (clear), tidak mudah berubah-ubah (stable), konsistensi antara teks hukum dengan perilaku pelaksana dan penegak hukum, tidak kontradiktif serta tidak berlaku surut (retroactive) dan diumumkan (public promulgation).

Apabila memiliki karakter-karakater penting di atas, hukum diyakini akan mampu memberikan kepastian dan kesamaan: karena setiap orang sudah dapat memperkirakan terlebih dahulu apa respon negara atau pemerintah atas tindakan yang mereka lakukan. Dengan memberikan kepastian mengenai respon hukum atas setiap tindakan, hukum selanjutnya menyediakan jaminan kebebasan dan otonomi. Setiap orang bebas atau otonom untuk melakukan sesuatu yang diperkirakan tidak memiliki implikasi hukum. Dengan kata lain, hukum menjamin kebebasan kepada setiap orang yang berperilaku sesuai dengan aturan hukum (freedom what they law permit).

Dalam Indeks Negara Hukum Tahun 2013, prinsip ini dikonstruksikan sebagai prinsip peraturan yang jelas, pasti dan partisipatif. Salah satu indikatornya berkenaan dengan pelibatan atau partisipasi masyarakat dalam proses pembentukan peraturan. Dari hasil evaluasi yang dilakukan (lihat Bab 2), indikator partisipasi publik dalam proses pembentukan peraturan tidak begitu relevan menjadi ukuran dalam menentukan formalitas dari peraturan, namun sudah menyentuh pada esensi demokratisasi dalam hukum dan pemerintahan.

Pada tahun 2014, bagian yang diperiksa dalam prinsip legalitas formal benar-benar mengukur aspek formal dari peraturan. Yakni, berkaitan dengan publikasi, kejelasan materi, dan stabilitas peraturan. Semua hal tersebut pada dasarnya dibutuhkan sebagai prasyarat dari eksistensi hukum yang bertujuan untuk mewujudkan kepastian hukum dan prediktabilitas yang tinggi, sehingga dinamika kehidupan bersama dalam masyarakat dapat diprediksi atau bersifat 'predictable' (Asshiddiqqie, 2012). Agar ke depan tidak lagi terjadi kerancuan, maka prinsip kedua dari Indeks Negara Hukum Indonesia Tahun 2014 ini dikembalikan pada esensi utama dari salah satu prinsip negara hukum, yakni prinsip legalitas formal.

Masalah legalitas formal dalam konteks negara hukum adalah hal yang sangat mendasar, karena terkait dengan sumber pengetahuan

INDEKS NEGARA HUKUM INDONESIA 2014

hukum warga negara. Negara harus memastikan warga negaranya mengetahui dan memahami peraturan yang dibentuk oleh negara, sehingga warga negara akan memahami hak-hak meraka yang diatur dalam peraturan. Prinsip legalitas formal hendak menilai sejauh mana negara sudah mempublikasikan peraturan, memformulasikan rumusan peraturan, dan memastikan peraturan yang dibuat tidak berubah dalam waktu yang singkat. Dengan demikian, pengukuran prinsip legalitas formal dilakukan melalui tiga indikator: (1) penyebarluasan peraturan, (2) kejelasan rumusan peraturan, dan (3) stabilitas peraturan.

Indikator penyebarluasan peraturan hendak mengukur tingkat kemudahan warga negara dalam mengakses peraturan yang telah disahkan oleh pemerintah pusat dan pemerintah provinsi sepanjang tahun 2014. Pendapat ahli yang dibutuhkan terkait dengan kemudahan masyarakat dalam mendapatkan peraturan -baik yang berada di kota atau di pedesaan, intensitas sosialisasi peraturan yang dilakukan oleh pemerintah kepada masyarakat, dan ketersediaan peraturan untuk kelompok difabel (different ability). Sedangkan dokumen-dokumen yang dinilai adalah ketersediaan sarana publikasi peraturan, dengan melihat kelengkapan peraturan dalam media elektronik, yakni situs resmi dari pemerintah.

Indikator kejelasan rumusan peraturan mengukur pemahaman warga negara akan materi muatan yang diatur dalam suatu peraturan, atau dengan kata lain pemahaman tentang perintah atau larangan yang ditujukan kepada warga negara. Persepsi ahli yang diukur di antara nya berupa kejelasan pilihan kata dan bahasa hukum yang digunakan, konflik yang muncul dari ketidakjelasan tersebut, dan kontradiksi (pertentangan) dari materi peraturan -dalam hal ini ter- hadap peraturan yang lebih tinggi. Beberapa dokumen yang dinilai oleh indikator ini adalah putusan lembaga-lembaga yang berwenang mengoreksi peraturan yang dianggap bertentangan tersebut -dalam hal ini Mahkamah Konstitusi, Mahkamah Agung dan Kementerian Dalam Negeri.

Indikator stabilitas peraturan pada dasarnya hendak mengukur tingkat perubahan peraturan yang cukup cepat sejak diterbitkan, yaitu dalam 3 tahun terakhir. Persepsi ahli di sini langsung ditujukan terkait pengetahuannya terhadap intensitas peraturan yang berubah dalam rentang waktu tersebut. Sedangkan dokumen yang dinilai adalah

PENILAIAN LIMA PRINSIP NEGARA HUKUM 2014

peraturan yang dikeluarkan oleh lembaga eksekutif (baik di pusat maupun di daerah) berupa peraturan presiden (pusat) dan peraturan gubernur (daerah).

2.1. Penyebarluasan Peraturan

Pada dasarnya, penilaian terhadap indikator penyebarluasan peraturan tahun 2014 tidak jauh berubah dengan tahun sebelumnya (2013): masyarakat masih kesulitan mengakses peraturan -meskipun proporsi antara yang mengakses aturan tidak jauh berbeda dengan masyarakat yang sudah tidak mengalami kesulitan. Pada tahun 2014, perbedaan itu dapat terlihat lebih jelas dari sulitnya masyarakat pedesaan mengakses peraturan daerah. Sementara, masyarakat perkotaan mayoritas tidak mengalami kendala dalam mengakses peraturan, terutama undang-undang.

Hal ini bisa jadi disebabkan penyebarluasan peraturan kepada masyarakat paling banyak dilakukan melalui melalui media elektronik, seperti situs resmi pemerintah (vide Penjelasan Pasal 88 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011). Padahal tidak semua lapisan masyarakat cakap dengan teknologi informasi. Pada sisi lain, ketersediaan peraturan daerah masih menjadi persoalan tersendiri, bahkan untuk masyarakat perkotaan, karena masih belum optimalnya kinerja pemerintah daerah mempublikasikan peraturan daerahnya.

Ditinjau dari aspek kewilayahan dan jenis produk peraturan, pemerintah pusat dinilai sudah cukup memberikan sarana publikasi peraturan berikut dengan kelengkapan dari peraturan yang dipublikasikan setiap tahunnya. Setidaknya, sebagai produk hukum yang berlaku secara nasional, pemerintah pusat mempublikasikan undang-undang dalam beberapa situs resmi pemerintah: situs Kementerian Sekretaris Negara, Dewan Perwakilan Rakyat, Kementerian Hukum dan HAM -dalam hal ini oleh Dirjen Perundang- undangan dan Badan Pengembangan Hukum Nasional (BPHN). Baik selama tahun 2013 dan 2014, situs Kementerian Sekretariat Negara memiliki publikasi undang-undang yang lebih lengkap dibandingkan Kementerian Hukum dan HAM.

Namun, penilaian terhadap penyebarluasan peraturan masih menjadi persoalan di level pemerintah daerah, baik dari sisi ketersediaan sarana dan juga konsistensi publikasi peraturan. Pemerintah daerah

INDEKS NEGARA HUKUM INDONESIA 2014

provinsi, tampaknya belum semuanya konsisten menyediakan sarana publikasi peraturan daerah yang memadai. Padahal, semenjak tahun 1999 (melalui Kepres No. 91 Tahun 1999) yang kemudian diperbarui melalui Perpres No. 33 tahun 2012, sudah memberlakukan sistem Jaringan Dokumentasi dan Informasi Hukum (JDIH) sebagai bentuk komitmen politik perundang-undangan untuk mengatasi masalah publikasi dan dokumentasi produk hukum. Meski demikian, belum semua provinsi mengintegrasikan sistem tersebut, sehingga tidak ada standar penyebarluasan dari produk hukum daerah. Hal ini misalnya dilihat dari beberapa situs pemerintah provinsi yang menyulitkan masyarakat untuk mengakses peraturan. Bahkan, beberapa provinsi seperti Papua, Sulawesi Tengah, Sumatera Utara, dan Maluku sama sekali tidak menyediakan peraturan daerah dalam situs resmi pemerintah daerahnya -jika pun ada hanya tersedia hingga tahun 2013.

Dari Medan, Sumatera Utara, sulitnya mengakses perda dinyatakan oleh Anggota Komisi A DPRD Sumut, Sarma Hutajulu, dalam Rapat Dengar Pendapat (RDP) Komisi A DPRD Sumut dengan Biro Hukum Setda Provinsi Sumut (Kamis, 2/4/2015). Politisi PDIP ini menilai Biro Hukum Provinsi Sumatera Utara tidak punya inisiatif dalam mengevaluasi seluruh Perda yang ada. Akan tetapi, hanya menunggu laporan dan pengaduan masyarakat. Ia menemukan banyak perda yang menjiplak dari daerah lain. Misalnya Perda Pelacuran di Pakpak Barat, di dalamnya masih tertulis Provinsi Jawa Barat (medanbisnisdaily.com, 12/4/2015).

Sementara, di Provinsi Kepulauan Riau (Kepri), masyarakat mendesak pemerintah untuk menyosialisasikan Peraturan Daerah tentang Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) secara menyeluruh. "Warga masyarakat banyak yang tidak mengetahui karena Perda yang mengatur tentang itu belum disosialisasikan secara optimal," kata mantan anggota DPRD Karimun Raja Zuriantiaz di Tanjung Balai Karimun, Rabu (27/8/2014). Raja Zuriantiaz mengatakan, ketidaktahuan masyarakat soal penataan ruang wilayah dikhawatirkan akan berdampak pada berbenturannya kebijakan pemerintah dengan masyarakat dalam pemanfaatan ruang. Salah satu contoh belum tersosialisasikannya Perda tersebut adalah pemanfaatan satu wilayah atau kawasan di Desa Kundur, Kecamatan Kundur Barat. Dalam Perda RTRW, menurutnya diplot sebagai kawasan pertambangan darat,

PENILAIAN LIMA PRINSIP NEGARA HUKUM 2014

namun pada kenyataannya merupakan perkebunan karet (kepri. antaranews.com, 27/8/2014).

Diagram 3.7: Akses Masyarakat Perkotaan dalam Mendapatkan Perda Provinsi dari Sumber-sumber Resmi yang disediakan Pemda Provinsi

Temuan sejumlah dokumen dan informasi di media tersebut linier dengan penilaian sebagian besar ahli (55,55 persen) yang menyatakan masyarakat yang tinggal di perkotaan merasa kesulitan mendapatkan Peraturan Daerah (Perda) Provinsi dari sumber-sumber yang disediakan oleh Pemerintah Daerah Provinsi. Hanya sebagian kecil ahli saja yang menyatakan mudah mendapatkannya (44,45 persen). Di era teknologi dan informasi saat ini, seharusnya perda yang dibuat oleh pemerintah daerah dapat dengan mudah didapatkan oleh masyarakat.

Diagram 3.8: Akses Masyarakat Pedesaan Mendapatkan Perda Provinsi dari Sumber-Sumber Resmi yang Disediakan Pemerintah Provinsi

INDEKS NEGARA HUKUM INDONESIA 2014

Kesulitan mendapatkan Perda Provinsi dirasakan menjadi semakin besar (83,34%) dialami oleh masyarakat yang tinggal di wilayah pedesaan. Angka ini tentu semakin buruk jika dikorelasikan sebagian besar wilayah administratif di Indonesia adalah wilayah kabupaten; bukan kotamadya yang sudah lebih baik dari segi infrastruktur.

Secara garis besar, masalah yang dapat dilihat dari kinerja penyebarluasan peraturan adalah: pertama, konsistensi pemerintah daerah yang masih rendah dalam mempublikasikan peraturan daerah. Dari dokumen yang didapat, sepanjang tahun 2014, hanya Jawa Barat dan Bali yang mempublikasikan lengkap semua peraturan daerahnya. Sementara, provinsi lainnya hanya sebagian saja. Bahkan masih ada beberapa provinsi yang hanya memuat peraturan daerah dalam situs resmi pemerintah provinsi hanya sampai tahun 2013, seperti di Papua, Sulawesi Tengah dan Sumatera Utara.

Jika dilihat dari sisi produktivitas, seharusnya publikasi peraturan daerah yang jumlahnya relatif lebih sedikit ketimbang undang-undang di masing-masing pemerintah daerah tidaklah sulit untuk diperbarui (up-date) dalam situs resmi pemerintah daerah. Masalah tersebut sebenarnya bukan masalah yang begitu substantif, karena terkait dengan kesadaran akan tugas dan tanggung jawab dari sumber daya manusia di institusi terkait.

Kedua, kurangnya sarana publikasi peraturan. Media paling umum digunakan dalam menyebarluaskan peraturan perundang-undangan adalah situs. Walaupun dapat diakses secara luas oleh masyarakat, namun tidak semua lapisan masyarakat mampu mengaksesnya, baik karena latar belakang pendidikan atau sebaran jaringan internet yang belum merata. Berdasarkan survei yang dilakukan, 52,78 persen ahli menilai masih mengutamakan sarana publikasi peraturan melalui situs. Jika hanya mengandalkan situs, tentu saja informasi peraturan yang diberikan tidak akan mencapai masyarakat pedesaan, karena dari 88,1 juta pengguna internet di Indonesia sebagian besarnya (52 jutanya) masih tersentralisasi di pulau Jawa dan Bali (viva.co.id, 13/4/2015). Jika pun ada sarana lainnya, menurut 36,11 persen ahli, penyebarluasan peraturan yang dilakukan oleh pemerintah melalui pertemuan-pertemuan formal, seperti melalui seminar atau lokakarya di universitas-universitas, bukan langsung kepada kelompok-kelompok masyarakat pedesaan.

PENILAIAN LIMA PRINSIP NEGARA HUKUM 2014

Diagram 3.9: Akses Kelompok Difabel Mendapatkan Peraturan Perundang-undangan oleh Pemerintah Pusat

Pada sisi lain, komitmen negara untuk menyediakan akses terhadap peraturan perundang-undangan dalam melayani penyandang disabilitas juga terlihat masih kurang. Sebagaimana yang terlihat dari sebagian besar (86,11 persen) ahli yang menyatakan pemerintah tidak menyediakan akses yang memadai untuk mendapatkan peraturan perundang-undangan bagi penyandang disabilitas.

2.2. Kejelasan Rumusan

Indikator kedua dari prinsip legalitas formal adalah soal kejelasan rumusan peraturan. Indikator ini menilai dua aspek: (1) sejauh mana pemahaman warga negara terkait materi muatan yang diatur dalam suatu peraturan yang mencakup penggunaan kata atau istilah dan bahasa hukum; dan (2) tingkat pertentangan materi peraturan dengan peraturan lainnya, dalam hal ini peraturan di atasnya (vertikal). Dua hal tersebut mempunyai relasi yang erat dengan tingkat pemahaman warga negara terhadap kejelasan materi peraturan.

Selain menggunakan penilaian ahli, indikator ini juga meng- gunakan hasil dokumentasi perkara pengujian (review) peraturan perundang-undangan di beberapa institusi yang berwenang, seperti: hasil rekapitulasi pengujian undang-undang terhadap UUD di Mahkamah Konstitusi, pengujian peraturan di bawah undang-undang terhadap undang-undang di Mahkamah Agung, dan pengujian Peraturan Daerah (eksekutif review) oleh Kementerian Dalam Negeri. Pertimbangan dari ketiga lembaga tersebut dalam memeriksa dan

INDEKS NEGARA HUKUM INDONESIA 2014

memutus pengujian peraturan yang sesuai dengan kewenangannya terkait dengan persoalan ketidakjelasan bahasa atau kata (multitafsir) yang menimbulkan ketidakpastian hukum dan materi yang bertentangan dengan konsep hierarki peraturan perundang-undangan.

Penilaian terhadap indikator kejelasan rumusan peraturan sepanjang tahun 2014 menunjukan hasil yang belum memuaskan. Sepanjang tahun 2014, pemenuhan indikator kejelasan rumusan mengalami penurunan dibanding tahun sebelumnya. Misalnya, pada tahun 2013, mayoritas ahli (63,13 persen) menyatakan masyarakat masih mengalami kesulitan dalam memahami peraturan perundang- undangan. Sementara, pada tahun 2014, angka ketidakpuasan ahli terhadap kinerja negara dalam memformulasikan peraturan (undang- undang) meningkat dibanding tahun sebelumnya, baik soal bahasa peraturan (72,22 persen) dan pilihan kata atau istilah (66,66 persen). Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa menurut ahli semakin banyak masyarakat yang tidak memahami rumusan peraturan yang diterbitkan sepanjang tahun 2014.

Diagram 3.10: Masalah Kejelasan Rumusan dalam Undang-Undang dan Perda

Dilihat dari jenis aturan, penilaian ahli dan dokumen yang relevan menunjukan bahwa materi muatan undang-undang dianggap lebih sulit dipahami masyarakat dibanding peraturan daerah. Misalnya terkait dengan penggunaan pilihan kata atau istilah, 58,33 persen ahli menyatakan sulit memahami undang-undang; sedangkan peraturan daerah, hanya 44 persen ahli.

PENILAIAN LIMA PRINSIP NEGARA HUKUM 2014

Pada sisi banyaknya masalah/konflik/kebuntuan akibat ketidak- jelasan bahasa hukum, 61,11 persen ahli menyatakan berasal dari undang-undang; sementara peraturan daerah hanya 38,89 persen ahli. Sedangkan terkait dengan pertentangan dengan peraturan yang di atasnya, 50 persen ahli menganggap undang-undang bertentangan dengan Undang-Undang Dasar; sedangkan hanya 38,89 persen ahli yang menganggap peraturan daerah bertentangan dengan undang-undang.

Penilaian dokumen terkait menunjukkan informasi yang hampir sama: proporsi undang-undang yang dinyatakan bertentangan dengan UUD lebih tinggi dibandingkan proporsi peraturan daerah maupun peraturan di bawah undang-undang lainnya yang bertentangan dengan undang-undang. Berdasarkan rekapitulasi putusan MK terkait pengujian undang-undang terhadap UUD (judicial review) sepanjang tahun 2014, terdapat 29 undang-undang yang dianggap bertentangan dengan UUD dari 131 uji materi yang diputuskan MK. Sebanyak 41 undang-undang dinyatakan tidak bertentangan dengan konstitusi, sementara sisanya dinyatakan tidak diterima karena tidak lengkap secara formil atau bukan kewenangan MK. Artinya, sepanjang tahun 2014, 41 persen undang- undang dianggap oleh MK bertentangan dengan konstitusi.

Sementara itu, jumlah peraturan daerah yang dianggap bertentangan dengan undang-undang adalah sebanyak 355 perda dari total 2500 perda yang dievaluasi oleh Kementerian Dalam Negeri. Angka tersebut berarti bahwa terdapat 14,2 persen perda yang bertentangan dengan undang-undang.

Tabel 3.1: Klasifikasi Sektor/Bidang Undang-Undang yang Bertentangan dengan Konstitusi Berdasarkan Putusan MK Tahun 2014

Sektor/Bidang Jumlah

Hukum Pidana 4 Politik & Demokrasi

2 Sosial Kemasyarakatan

2 Kesejahteraan

TOTAL 29

INDEKS NEGARA HUKUM INDONESIA 2014

Turunnya penilaian indikator kejelasan rumusan peraturan tahun 2014 disebabkan oleh banyaknya materi undang-undang yang dibatalkan oleh Mahkamah Konstitusi dibandingkan tahun lalu. Jika dilihat lebih dalam, beberapa undang-undang yang bertentangan dengan konstitusi paling banyak terkait dengan paket undang-undang politik dan demokrasi (Lihat tabel). Beberapa di antaranya, terkait langsung dengan momen politik tahun 2014, yakni berkenaan dengan UU Pemilu Presiden, UU Pemilu Legislatif dan UU Penyelenggara Pemilu.

Jika ditelisik lebih dalam, alasan Mahkamah Konstitusi menyatakan beberapa rumusan dalam undang-undang di atas bertentangan dengan konstitusi adalah:

1) Dalam UU Pemilu Presiden. Sebelumnya pengaturan pemilu presiden dengan pemilu legislatif dilaksanakan terpisah. Namun, dalam putusannya, MK mengabulkan permohonan dari pemohon, yang mana ke depan pemilu presiden dan pemilu legislatif harus dilakukan serentak. Menurut MK, agar warga negara dapat mempertimbangkan sendiri mengenai penggunaan pilihan untuk memilih anggota DPR dan DPRD yang berasal dari partai yang sama dengan calon presiden dan wakil presiden. Hanya dengan pemilihan umum serentak warga negara dapat menggunakan haknya untuk memilih secara cerdas dan efisien (Putusan MK No. 14/PUU-XI/2013).

1) Masih dalam UU Pemilu Presiden, MK menyatakan bahwa Pasangan Presiden dan Wakil Presiden terpilih tidak harus memenuhi kuota keterpilihan 50 persen atau lebih untuk dianggap sah sebagai presiden dan wakil presiden terpilih (Kuota keterpilihan) untuk jumlah pasangan yang hanya 2 pasangan calon. Pasal ini dianggap konstitusional bersyarat sepanjang tidak dimaknai tidak untuk pasangan calon presiden dan wakil presiden yang hanya berjumlah 2 pasangan saja. Ketentuan ini diuji karena kontestan pemilu presiden pada tahun 2014, hanya terdiri dari 2 pasang calon presiden dan wakil presiden saja. Putusan ini membuktikan bahwa pembentuk undang-undang tidak dapat mengantisipasi dinamika, dengan kata lain tidak melalui perencanaan yang matang.

2) Terkait dengan hak pilih TNI dan Polri pada pemilu presiden dalam UU Pemilu Legislatif, yang harusnya tidak hanya untuk

PENILAIAN LIMA PRINSIP NEGARA HUKUM 2014

pemilu 2009, namun juga untuk pemilu-pemilu selanjutnya. Pasal ini dianggap multitafsir, karena sebelumnya TNI dan Polri hanya dilarang memiliki hak pilih hanya untuk tahun 2009 saja, padahal ketentuan tersebut seharusnya dimaksudkan untuk setiap penyelenggaran pemilu presiden. Oleh MK, frasa “tahun 2009” dihapus, karena menimbulkan makna yang akan berbahaya bagi kelangsungan dinamika politik dan demokrasi.

Dalam tataran praktik, tak jarang penilaian masyarakat terhadap undang-undang maupun perda menemukan adanya ketidakjelasan dan juga pertentangan norma yang berpotensi menimbulkan masalah. Dalam penerapan UU Desa, Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Udayana Made Subawa, menyatakan adanya ketidakjelasan norma tentang pembagian desa adat dan desa administratif. Mengingat Provinsi Bali yang sangat kuat dengan adatnya, pendaftaran desa adat perlu dipertegas: apakah akan ada intervensi dari pemerintah pusat atau tidak? Ia menolak jika yang dimaksud dengan adanya kewajiban pendaftaran desa adat itu nantinya ada intervensi dari pemerintah pusat (balipost.com, 14/10/14).

Sedangkan terkait dengan peraturan daerah, hasil eksaminasi Indonesia Corruption Watch dan Jaringan Advokasi Tambang (Jatam) Kaltim yang dimuat dalam situs Mongabay.co.id (29/10/14) mengindikasikan Perda Nomor 12 Tahun 2013 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara di Wilayah Kota Samarinda dinilai asal jadi dan cacat hukum. Menurut tim eksaminasi, perda tersebut kontradiktif dengan undang-undang yang lebih tinggi, di antaranya: Putusan MK No. 10/PUU-X/2012 tentang Kewenangan Penetapan Wilayah Usaha Pertambangan dan UU No. 4 Tahun 2009 tentang Mineral dan Batubara.

Selain terdapat inkonsistensi antara judul dan konsideran perda yang masih menggunakan dasar hukum dan sejumlah undang- undang yang sudah tidak berlaku lagi, kelemahan lain yang ditemukan terkait dengan naskah akademik perda ini yang menunjukkan ketidakjelasan jangkauan, arah pengaturan, dan ruang lingkup materi muatannya. Perda tersebut juga mengandung kerancuan pola pikir yang menyebabkan pelanggaran kewenangan, yakni dalam Pasal 4 yang menyebutkan “Kewenangan pengelola usaha pertambangan umum

INDEKS NEGARA HUKUM INDONESIA 2014

sebagaimana dimaksud dalam pasal 3 ayat (2) dalam pelaksanaannya Walikota dapat melaksanakan kerja sama dengan pihak ketiga.” Makna pihak ketiga merujuk pada pihak swasta atau non-pemerintah yang jelas bertentangan dengan ketentuan konstitusi, khususnya Pasal

33 ayat (3) UUD 1945, di mana kewenangan mutlak ada di tangan pemerintah dan tidak boleh diserahkan pada pihak ketiga. Jika dihubungkan dalam pandangan ahli (ahli), faktor terbesar yang menyebabkan suatu peraturan saling bertentangan adalah pembuatannya yang tidak melalui proses perencanaan yang matang (61,11 persen). Selain itu, karena kurangnya pemahaman legislator (11,11 persen) dan keterbatasan SDM pendukung (11,11 persen). Sementara, yang menyatakan karena sebab lainnya (13,89 persen), rata-rata menyatakan disebabkan banyaknya faktor kepentingan.

Pembatalan materi UU Pemilu Presiden dalam hal tidak diako- modirnya cara perhitungan terhadap calon yang hanya dua orang membuktikan bahwa memang perumusan undang-undang memang tidak dilakukan dengan proses perencanaan yang matang. Fenomena itu juga mengindikasikan bahwa proses pembentukan undang-undang tidak begitu mengindahkan keharusan melakukan pengkajian yang matang dan komprehensif terhadap suatu undang-undang. Proses pembentukan peraturan lebih menitikberatkan mekanisme pembahasan di parlemen ketimbang di tim perumus yang biasanya melibatkan sejumlah ahli.

Diagram 3.11: Faktor-faktor Utama yang Menyebabkan Peraturan Perundang-undangan Bertentangan dengan Peraturan yang Lebih Tinggi

2.3. Stabilitas Peraturan

Indikator lain prinsip legalitas formal adalah penilaian terhadap stabilitas peraturan. Peraturan dianggap stabil apabila peraturan yang dikeluarkan oleh lembaga legislatif tidak mengalami perubahan

PENILAIAN LIMA PRINSIP NEGARA HUKUM 2014

dalam 5 (lima) tahun terakhir dan peraturan yang dikeluarkan oleh eksekutif tidak mengalami perubahan dalam rentang waktu 3 (tiga) tahun terakhir. Pembedaan rentang tahun didasarkan pada mekanisme pembentukan. Peraturan yang dikeluarkan lembaga legislatif agak lebih sulit berubah karena harus mendapat persetujuan eksekutif, seperti undang-undang. Sementara peraturan yang dikeluarkan oleh eksekutif akan lebih mudah diubah karena tidak mengharuskan persetujuan oleh lembaga legislatif, seperti peraturan pemerintah.

Berdasarkan penilaian ahli, dari tahun 2013 ke tahun 2014, kuantitas perubahan peraturan mengalami peningkatan. Sebanyak 58,33 persen ahli menyatakan bahwa undang-undang sering menga- lami perubahan. Pada sisi lain, hanya 22,22 persen ahli yang menyatakan peraturan daerah sering mengalami perubahan.

Dilihat dari sektor atau bidang yang diatur, di tingkat undang- undang, yang paling sering (27,54 persen) diubah adalah undang- undang yang terkait isu politik, dalam hal ini terkait dengan pelaksanaan pemilihan umum. Selanjutnya, bidang administrasi pemerintahan (15,94 persen), pendidikan (13,04 persen), bisnis-keuangan dan perdagangan (5,80 persen) serta kependudukan (4,35 persen).

Pada tingkat peraturan daerah, sektor atau bidang pengaturan dari perda yang paling sering mengalami perubahan adalah yang terkait soal administrasi pemerintahan (23,53 persen). Selanjutnya diikuti oleh bidang bisnis-keuangan dan perdagangan (7,84 persen), lingkungan hidup (7,84 persen), pendidikan (5,88 persen) dan kependudukan (5,88 persen).

Baik peraturan di tingkat pusat maupun daerah, yang paling sering diubah terkait dengan bidang politik dan pemerintahan. Karena sulit dinafikan bahwa bidang politik merupakan bidang kehidupan yang paling dinamis di antara bidang lainnya. Penilaian ahli di atas sejalan dengan fakta hampir tidak ada undang-undang yang mengatur proses politik dan kepemiluan yang dapat bertahan hingga dua periode proses pemilihan umum atau 10 tahun terakhir. Setiap kali pemilihan umum dilaksanakan dapat dipastikan beberapa peraturan tentang kepemiluan mengalami perubahan. Setidaknya, proses perubahan UU MPR, DPR, dan DPRD (UU MD3) pada tahun 2014 mengisyaratkan hal demikian. Dalam revisi UU MD3, nuansa perebutan kekuasaan politik antara Koalisi Indonesia Hebat (KIH) dan Koalisi Merah Putih (KMP) lebih menonjol

dibanding kebutuhan akan peningkatan kualitas kinerja parlemen.

INDEKS NEGARA HUKUM INDONESIA 2014

Stagnasi nilai indikator stabilitas peraturan juga ditentukan oleh penilaian terhadap dokumen yang relevan. Meskipun dari sisi kuantitas baik peraturan di tingkat pusat dan daerah tidak begitu banyak berubah, namun dari beberapa peraturan yang berubah tersebut merupakan peraturan yang diubah dengan intensitas tinggi. Dari 103 peraturan pemerintah yang terbit sepanjang 2014, terdapat

13 peraturan pemerintah yang berubah dalam rentang waktu 3 tahun terakhir. Dari sejumlah peraturan yang berubah tersebut, didapati ada yang sudah berubah 10 kali dan 17 kali. Peraturan yang sering berubah tersebut terkait dengan gaji atau tunjangan PNS, TNI dan Polri.

Begitu juga peraturan perundang-undangan di tingkat provinsi. Jumlah peraturan gubernur yang berubah dalam 3 tahun terakhir di beberapa provinsi rata-rata di bawah 15 persen. Hanya sebagian provinsi saja yang angkanya di atas 15 persen, seperti di Sumatera Barat (20 persen) dan Jawa Timur (23 persen). Meskipun demikian, di beberapa daerah, juga ditemukan peraturan gubernur yang berubah sebanyak tiga kali dalam satu tahun. Misalnya Peraturan Gubernur tentang Retribusi Pemakaian Kekayaan Daerah di Sumatera Barat. Peraturan gubernur tersebut itu pun merupakan peraturan perubahan ke-6, ke-7 dan ke-8.

Jika melihat faktor yang paling dominan menyebabkan perubahan peraturan, hanya 2,78 persen ahli yang menyatakan disebabkan oleh perubahan sosial masyarakat atau kepentingan masyarakat (NGO, ormas, kelompok bisnis atau profesi). Sementara, mayoritas ahli (75 persen) menyatakan karena banyaknya kepentingan politik transaksional dari pihak-pihak tertentu. Kondisi ini sejalan dengan temuan bahwa bidang yang paling sering mengalami perubahan adalah bidang politik, yakni peraturan yang terkait pemilu dan administrasi pemerintahan.

Diagram 3.12: Faktor-faktor yang Mendominasi Perubahan Peraturan Perundang-Undangan Tahun 2014

PENILAIAN LIMA PRINSIP NEGARA HUKUM 2014

Secara keseluruhan, walaupun terdapat perubahan terhadap peraturan tersebut, menurut sebagian besar ahli (58,33 persen), masyarakat ternyata tetap melaksanakan aktivitas seperti biasa karena tidak terpengaruh dengan perubahan tersebut. Hal ini jika dikaitkan dengan bidang atau sektor peraturan yang berubah, dapat dipahami karena sebagian besar peraturan yang berubah (politik dan administrasi pemerintahan) tidak bersentuhan langsung dengan urusan-urusan keseharian dari masyarakat, seperti bisnis, kesehatan atau pendidikan. Meskipun tidak dapat dinafikan juga bahwa sebagian urusan administrasi pemerintahan juga sangat dekat dengan masyarakat, seperti izin usaha dan kependudukan.