50
B. Jenis-jenis Penyerahan Kemenangan Bidang Pertanahan dalam Undang-
Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
Pelimpahan wewenang oleh pemerintah kepada pejabatnya di daerah untuk menjalankan fungsi-fungsi terinci disebut dengan dekonsentrasi. Pada dekonsentrasi
tersebut wewenang untuk mengurus dilimpahkan oleh pemerintah pusat, tetapi wewenang pengaturannya masih tetap di tangan mereka. Harold Alderfer
menyebutkan sebagai berikut. In deconcentration, it merely sets up administrative units or field stations,
singly or in a hierarchy, separately or jointly, with orders as to what that should do it. No Major matters or policies are decided locally, no fundaental
decisions taken. The central agency reservers’ all basic powers to itself. Local officials area strictly subordinate, they carry out orders.
79
Dekonsentrasi menciptakan kesatuan administrasi atau instansi vertikal untuk
mengemban perintah atasan. Kesatuan administrasi atau instansi vertikal tersebut merupakan bawahan dari pemerintah pusat sehingga segala sesuatu yang dilakukan
oleh penerima pelimpahan kewenangan daerah atau instansi vertikal adalah atas nama pemberi pelimpahan kewenangan pemerintah pusat dalam wilayah yurisdiksi
tertentu. Selain itu, di dalam dekonsentrasi juga tidak terdapat keputusan yang mendasar atau keputusan kebijaksanaan di tingkat daerah.
Hal tersebut yang menyebabkan dekonsentrasi juga disebut sebagai “desentralisasi administrasi” administrative decentralization karena dalam
79
Harold F. Aldelfer, Local Government in Developing Countries, Mc. Grian Hill Book Co, New York, 1964, hal. 176 dalam Dwi Andayani B, Keberadaan Otonomi Daerah di Negara Kesatuan
Republik Indonesia, Disertai, Pascasarjana Fakultas Hukum UI, 2004, hal 62-63.
Universitas Sumatera Utara
51
dekonsentrasi wewenang yang dilimpahkan oleh pemerintah pusat kepada pejabat di daerah merupakan wewenang untuk mengambil keputusan administrasi.
Untuk lebih memudahkan pemahaman terhadap beberapa istilah yang akan dibahas dalam bagian ini, berikut ini disajikan pengertian terhadap istilah-istilah
di bawah ini.
80
1. Otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk
mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
2. Daerah otonom adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas
wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi
masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. 3.
Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam
sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. 4.
Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada gubernur sebagai wakil pemerintah danatau kepada instansi vertikal
di wilayah tertentu. 5.
Tugas pembantuan adalah penugasan dari pemerintah kepada daerah danatau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupatenkota danatau desa serta dari
pemerintah kabupatenkota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.
80
Indonesia, Undang-Undang Pemerintahan Daerah, Op.cit, Pasal 1.
Universitas Sumatera Utara
52
Sejumlah istilah tersebut menjadi istilah yang amat populer pada awal tahun 2000. Perubahan konsep administrasi pemerintahan yang lebih memberdayakan
partisipasi lokal menyebabkan terjadinya pola pergeseran kekuasaan pemerintahan. Istilah tersebut juga telah memperoleh materi muatannya dalam Undang-
Undang Dasar 1945, khususnya pasal yang mengatur tentang pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan
pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Dalam ayat 5 disebutkan bahwa pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali
urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat.
Dalam konteks pertanahan, ketentuan ini setidaknya menimbulkan ketidakjelasan apabila kita kaitkan dengan Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945
yang merupakan sandaran UUPA. Dalam pasal tersebut tidak disebutkan tentang kemungkinan penyerahan bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung
di dalamnya kepada pemerintah daerah, tetapi justru harus dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Secara tegas dinyatakan
bahwa bidang tersebut harus dikuasai oleh negara demi terciptanya kemakmuran rakyat.
Sebagaimana ditegaskan dalam Penjelasan Pasal 2 UUPA berdasarkan kewenangan-kewenangan yang terdapat dalam hukum tanah nasional, ternyata bahwa
pembentukan hukum tanah nasional maupun pelaksanaannya menurut sifat dan pada asasnya merupakan kewenangan pemerintah pusat.
Universitas Sumatera Utara
53
Dalam rangka otonomi daerah menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, pelimpahan kewenangan dalam otonomi adalah mengenai bidang
pemerintahan. Walaupun ketentuan Pasal 11 ayat 2 undang-undang tersebut mencakup kewenangan dibidang pertanahan, tidak berarti mencakup kewenangan
di bidang hukum tanah nasional. Oleh karena itu, pertanahan sebagai salah satu bidang pemerintahan yang
wajib dilaksanakan oleh kabupatenkota dalam Pasal 11, tidak harus dicerna bahwa wewenang bidang tersebut secara utuh berada di kabupatenkota. Wewenang yang
berada di kabupatenkota mengenai pertanahan sebatas yang bersifat lokalitas, dan tidak bersifat nasional.
81
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah sebagai pengganti Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 menyebutkan dalam Pasal 13 dan
Pasal 14 tentang bidang-bidang yang menjadi kewenangan pemerintah daerah yang antara lain pelayanan pertanahan.
Pelaksanaan yang dilimpahkan kepada daerah dalam kerangka otonomi daerah adalah pelaksanaan hukum tanah nasional. Hal ini ditegaskan dalam Pasal 2
ayat 4 UUPA bahwa hak menguasai dari negara, pelaksanaannya dapat dikuasakan kepada daerah-daerah swatantra dan masyarakat-masyarakat hukum adat, sekadar
diperlukan dan tidak bertentangan dengan peraturan pemerintah. Sementara itu, dalam penjelasan Pasal 2 UUPA disebutkan bahwa dengan demikian, pelimpahan
81
Hutagalung, Tebaran Pemikiran, Op.cit, hal. 40.
Universitas Sumatera Utara
54
wewenang untuk melaksanakan hak penguasaan dari negara atas tanah itu dilakukan dalam rangka tugas medebewind.
Kewenangan yang pelaksanaannya dapat dilimpahkan kepada pemerintah daerah ditetapkan dalam Pasal 2 ayat 2 huruf a UUPA, yaitu wewenang mengatur
dan menyelenggarakan peruntukan penggunaan, persediaan tanah di daerah yang bersangkutan, sebagaimana yang dimaksudkan dalam Pasal 14 ayat 2 UUPA yang
meliputi perencanaan tanah pertanian dan tanah nonpertanian sesuai dengan keadaan daerah masing-masing.
Berdasarkan Pasal 14 UUPA dan Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, pemerintah daerah diberi wewenang mengatur peruntukan,
penggunaan, dan persediaan serta pemeliharaan tanah. Penataan ruang meliputi suatu proses perencanaan tata ruang, pemanfaatan ruang, dan pengendalian pemanfaatan
ruang.
82
Berkaitan dengan kebijakan otonomi daerah, wewenang penyelenggaraan penataan ruang dilakukan oleh pemerintah dan pemerintah daerah, yang mencakup
kegiatan pengaturan, pembinaan, pelaksanaan, dan pengawasan penataan ruang, didasarkan pada pendekatan wilayah dengan batasan wilayah administratif. Dengan
pendekatan wilayah administratif tersebut, penataan ruang seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia terdiri atas wilayah nasional, wilayah provinsi, wilayah
82
Indonesia, Undang-Undang Agraria, Op.cit, Pasal 14, bandingkan dengan Ketentuan yang terdapat dalam Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang.
Universitas Sumatera Utara
55
kabupaten, dan wilayah kota, yang setiap wilayah tersebut merupakan subsistem ruang menurut batasan administratif.
Di dalam subsistem tersebut, terdapat sumber daya manusia dengan berbagai macam kegiatan pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya buatan, dan dengan
tingkat pemanfaatan ruang yang berbeda-beda, yang apabila tidak ditata dengan baik, dapat mendorong ke arah adanya ketidakseimbangan pembangunan antar wilayah
serta ketidaksinambungan pemanfaatan ruang.
83
Menurut rumusan Pasal 13 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah disebutkan bahwa urusan wajib yang menjadi kewenangan
pemerintahan daerah provinsi merupakan urusan dalam skala provinsi yang meliputi :
84
1. Perencanaan dan pengendalian pembangunan;
2. Perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;
3. Penyelenggaraan ketertiban umum dan ketenteraman masyarakat;
4. Penyediaan sarana dan prasarana umum;
5. Penanganan bidang kesehatan;
6. Penyelenggaraan pendidikan dan alokasi sumber daya manusia potensial;
7. Penanggulangan masalah sosial lintas kabupatenkota;
8. Pelayanan bidang ketenagakerjaan lintas kabupatenkota;
83
Indonesia, Undang-Undang tentang Penataan Ruang, UU No. 26 Tahun 2007, LN No. 68 Tahun 2007, TLN No. 4725, Penjelasan.
84
Indonesia, Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah, Op.cit, Pasal 13.
Universitas Sumatera Utara
56
9. Fasilitas pengembangan koperasi, usaha kecil, dan menengah termasuk lintas
kabupatenkota; 10.
Pengendalian lingkungan hidup; 11.
Pelayaran pertanahan termasuk lintas kabupatenkota; 12.
Pelayanan kependudukan, dan catatan sipil; 13.
Pelayanan administrasi umum pemerintahan; 14.
Pelayanan administrasi penanaman modal termasuk lintas kabupatenkota; 15.
Penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya yang belum dapat dilaksanakan oleh kabupatenkota; dan
16. Urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan.
Sementara itu, urusan pemerintahan provinsi yang bersifat pilihan meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan
kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan.
Di samping itu, menurut rumusan Pasal 14 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah disebutkan bahwa urusan wajib yang menjadi
kewenangan pemerintahan daerah untuk kabupatenkota merupakan urusan yang berskala kabupatenkota meliputi :
85
1. Perencanaan dan pengendalian pembangunan;
2. Perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;
3. Penyelenggaraan ketertiban umum dan ketenteraman masyarakat;
85
Ibid, Pasal 14.
Universitas Sumatera Utara
57
4. Penyediaan sarana dan prasarana umum;
5. Penanganan bidang kesehatan;
6. Penyelenggaraan pendidikan;
7. Penanggulangan masalah sosial;
8. Pelayanan bidang ketenagakerjaan;
9. Fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah;
10. Pengendalian lingkungan hidup;
11. Pelayanan pertanahan;
12. Pelayanan kependudukan, dan catatan sipil;
13. Pelayanan administrasi umum pemerintahan;
14. Pelayanan administrasi penanaman modal;
15. Penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya; dan
16. Urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan.
Sementara itu, urusan pemerintahan kabupatenkota yang bersifat pilihan meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk
meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan.
Undang-undang ini memang menyebutkan pelayanan pertanahan sebagai salah satu kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah kabupatenkota. Terkait dengan
hal ini muncul pertanyaan yaitu, bagaimana kriteria dan mekanisme pelayanan pertanahan dan bagaimana landasan konsepsinya terhadap pembagian urusan
Universitas Sumatera Utara
58
pemerintahan tersebut. Apakah serta merta menjadi kewenangan penuh dari pemerintah kabupatenkota dengan menegasikan peran Badan Pertanahan Nasional.
Untuk membahas Pasal 13 dan 14 undang-undang tersebut, perlu kita cermati ketentuan Pasal 10 yang mengatur tentang pembagian urusan pemerintahan. Dalam
ayat 1 dan 2 disebutkan bahwa pemerintahan daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh
undang-undang ini ditentukan menjadi urusan pemerintah, dengan menjalankan otonomi seluas-luasnya untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan
berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan. Terhadap hal ini, urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintah pusat
meliputi :
86
1. Politik luar negeri
2. Pertahanan
3. Keamanan
4. Yustisi
5. Moneter dan fiskal nasional; dan
6. Agama
Dalam rangka menjalankan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah di luar urusan wajib pemerintah pusat tersebut, pemerintah dapat :
87
1. Menyelenggarakan sendiri sebagian urusan pemerintahan;
86
Ibid, Pasal 10 ayat 3
87
Ibid, Pasal 10 ayat 5
Universitas Sumatera Utara
59
2. Melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada gubernur selaku wakil
pemerintah; 3.
Menugaskan sebagian urusan kepada pemerintahan daerah danatau pemerintahan desa berdasarkan asas tugas pembantuan.
Ketentuan pasal ini jika kita kaitkan dengan ketentuan Pasal 2 ayat 4 UUPA yang mengatakan bahwa hak menguasai dari negara pelaksanaannya dapat
dikuasakan kepada daerah-daerah swatantra dan masyarakat-masyarakat hukum adat, sekadar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional, menurut
ketentuan-ketentuan peraturan pemerintah. Penjelasan pasal ini semakin menyatakan bahwa kewenangan pertanahan sesungguhnya merupakan kewenangan pemerintah
pusat yang menyatakan bahwa soal agraria menurut sifatnya dan pada asasnya merupakan tugas pemerintah pusat. Dengan demikian, pelimpahan wewenang untuk
melaksanakan hak penguasaan negara atas tanah itu adalah merupakan medebewind. Segala sesuatunya akan diselenggarakan menurut keperluannya dan sudah barang
tentu tidak boleh bertentangan dengan kepentingan nasional. Wewenang dalam bidang agraria dapat merupakan sumber keuangan bagi daerah itu.
Tugas pembantuan pada dasarnya merupakan keikutsertaan daerah atau desa termasuk masyarakatnya atas penugasan atau kuasa dari pemerintah atau pemerintah
daerah untuk melaksanakan urusan pemerintah di bidang tertentu. Dalam hal ini, untuk melaksanakan kewenangan bidang pertanahan yang merupakan tugas
pembantuan, pemerintah daerah dapat membentuk dinas pertanahan, dapat
Universitas Sumatera Utara
60
melaksanakan tugas pembantuan tersebut melalui struktur pemerintahan yang ada misalnya bagian hukum.
Dalam rangka menghemat biaya dan memudahkan tersedianya pejabat pelaksana yang profesional dan berpengalaman, demikian juga dalam memelihara
koordinasi dengan pelaksanaan tugas-tugas kewenangan lain di bidang pertanahan, yang ada pada pemerintah, dalam melaksanakan urusan-urusan yang ditugaskan
dalam rangka medebewind, tidak perlu pemerintah provinsi, kabupatenkota membentuk perangkat pelaksana sendiri. Dengan tidak mengurangi tugasnya sebagai
perangkat BPN, cukup kantor wilayah BPN provinsi, kantor pertanahan kabupatenkota diperbantukan kepada provinsi, kabupatenkota yang bersangkutan
dengan tetap berstatus perangkat Pemerintah Pusat, demikian juga pejabat dan karyawannya.
88
C. Peraturan Terkait di Bidang Penyerahan Kewenangan Pertanahan Kepada
Kategori