Kriteria Pengeluaran Publik

C. Kriteria Pengeluaran Publik

Dalam ekonomi Islam, pemenuhan kebutuhan dasar serta pemerataan distribusi pendapatan dan kekayaan bukan hanya tugas individual masyarakat. Setiap individu harus berusaha untuk memenuhi kebutuhan diri, keluarga, kerabat, tetangga, dan seluruh anggota masyarakat sesuai dengan kemampuannya. Demikian pula negara harus menjamin kebutuhan dasar dan pemerataan distribusi pendapatan dan kekayaan ini, sebab negara dibentuk untuk mengemban berbagai tugas kolektif. Negara memiliki perangkat dan sumber daya, termasuk keuangan, untuk memberikan jaminan ini. Desain pembangunan ekonomi secara keseluruhan 753 Al-Mawardi, Ahkam al-Sulthaniyah, 185-189.

tidak bisa diserahkan begitu saja kepada mekanisme pasar, sebab pasar memiliki kegagalan dan ketidaksempurnaan. Negara bertugas untuk membuat perencanaan sekaligus mengawasi jalannya pembangunan ekonomi.

Negara harus melaksanakan seluruh proyek yang dapat meningkatkan kesejahteraan rakyat dan kemaslahatan umum. Secara historis, ada perkembangan gradual dalam pengadaan infrastruktur sosio-ekonomi yang diberikan oleh negara Islam dari waktu ke waktu. Tentu, kebanyakan pendapatan digunakan untuk tujuan tersebut. Sekarang, kita akan melihat apa kriteria pengadaan proyek- proyek seperti ini. Bagi para ekonom keonvensional, masalah ini sangat penting sebagaimana dikemukakan oleh Musgrave bahwa kesulitannya terletak pada memutuskan jenis dan sifat kebaikan sosial yang harus pertama-tama dipenuhi dan seberapa banyak konsumen tertentu diminta untuk membayar. 754

Musgrave menyimpulkan, hal ini harus diputuskan melalui proses politik. Para pemilih melalui suara mereka dapat memutuskan pilihannya. 755 Sebenarnya,

tuntutan terhadap kebutuhan publik melalui proses politik adalah konsep kehidupan modern dan mekanisme keuangan yang sistematis.

Namun demikian, konsep bahwa negara yang harus memutuskan pelaksanaan proyek pembangunan berdasarkan tuntutan publik ditemukan dalam literatur awal tentang keuangan publik seperti dikemukakan oleh Abu Yusuf bahwa jika perhatian pemungut pajak diarahkan pada bidang tanah yang tak dapat ditanami, di mana saluran air lama yang terpakai ditemukan, yang jika dibersihkan dan diperbaiki, dapat mengairi wilayah yang tak ditanami dan dapat meningkatkan pendapatan petani dan negara, maka semua biaya harus ditanggung oleh bayt al-

mal. 756 Dalam hal ini, menurut Abu Yusuf, masyarakat dapat meminta negara agar memenuhi jenis proyek kesejahteraan tertentu. Bahkan Abu Yusuf menetapkan

kriteria untuk menentukan apakah suatu proyek harus dilaksanakan atau tidak. Gagasan Abu Yusuf di atas menunjukkan, negara harus memberikan kebaikan sosial (proyek kesejahteraan) selama proyek tersebut bermanfaat. Saran itu juga menunjukkan, suatu proyek kesejahteraan harus dilaksanakan setelah dievaluasi.

Dalam kaitan ini, Abu Yusuf 757 menekankan eksternalitas negatif kebutuhan publik. Karena itu, penguasa harus membatalkan setiap kanal yang kerusakannya

lebih besar ketimbang manfaatnya. Jadi, jika kanal galian baru menyebabkan kerusakan bagi bangunan di dekatnya, kanal tersebut harus ditutup dan diratakan dengan tanah.

Dengan demikian, ia mengusulkan penerapan analisis biaya dan manfaat untuk menetapkan proyek publik. Kriteria lain yang ditetapkan oleh para penulis awal bagi pengadaan kebutuhan publik (proyek kesejahteraan) adalah rekomendasi yang diberikan oleh dewan hisbah. Al-Mawardi berpendapat bahwa 754 R.A. Musgrave & P.B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, 8.

755 R.A. Musgrave & P.B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, 39. 756 Abu Yusuf, Kitab al-Kharaj ,109 757 Abu Yusuf, Kitab al-Kharaj ,109 755 R.A. Musgrave & P.B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, 39. 756 Abu Yusuf, Kitab al-Kharaj ,109 757 Abu Yusuf, Kitab al-Kharaj ,109

Al-Mawardi 758 menegaskan pula bahwa jika mekanisme pengadaan air minum ke sebuah kota rusak, atau dinding sekitarnya bocor atau kota tersebut

banyak dilintasi oleh para musafir, yang sangat membutuhkan air, maka dia (al- muhtasib) harus memperbaiki sistem air minum, membangun kembali dinding dan memberikan bantuan keuangan kepada orang miskin, karena ini semua adalah kewajiban masyarakat.

Dalam hal ini, negara akan memenuhi kebutuhan publik yang bersifat fardh kifayah. 759 Jadi, pandangan ulama Islam awal, kebutuhan publik (proyek

kesejahteraan) harus dipenuhi berdasarkan tuntutan publik atau rekomendasi otoritas publik berdasarkan mashlahah atau karena sifatnya fardh kifayah. Sebenarnya, pengadaan kebutuhan publik berdasarkan mashlahah dan fardh kifayah adalah karakteristik khas kebijakan keuangan Islam.

Dalam perekonomian modern, pengeluaran pemerintah untuk mendorong pertumbuhan ekonomi dilakukan dengan berbagai cara, yaitu upaya mencapai tingkat produksi serta pertumbuhan yang lebih tinggi. Perekonomian di negara maju yang memiliki daya lentur yang cukup, namun merasakan permintaan yang kurang efektif, maka pengeluaran negara dalam hal ini dapat dipakai untuk menambah atau meningkatkan permintaan secara langsung yang dapat membangkitkan atau menimbulkan keadaan yang sesuai dengan daya dorong pasar terhadap produksi. Penambahan/peningkatan pengeluaran negara sebagai sarana pertumbuhan dan peningkatan produksi bisa saja tidak efektif, apabila tingkat jumlah lapangan kerja mencapai puncak. Bahkan, peningkatan

pengeluaran negara di sini hanya akan menambah tekanan inflasi. Di negara-negara sedang dan kurang berkembang, di mana terdapat banyak

kekurangan sosial overheads, modal tenaga keterampilan dan sebagainya, pengeluaran negara dapat secara langsung dilakukan untuk menciptakan tenaga- tenaga terampil melalui program-program pendidikan dan latihan. Dengan adanya hal semacam ini administrator dapat meningkatkan proses akumulasi kapital. Sedangkan di dalam proses mempercepat akumulasi kapital, administrator dapat memaksimalkan manfaat-manfaat pengeluaran dan mencegah atau mengurangi pengaruh-pengaruh insidental yang merugikan.

Pertama, proyek yang berbeda-beda biasanya memiliki masa persiapan yang panjang dan akan memerlukan waktu yang lama sebelum proyek-proyek itu dapat mulai menghasilkan output. Oleh karena itu, dalam waktu yang pendek hal

itu cenderung menambah tekanan inflasi, yang tidak akan hilang selama masih dalam proses berkembang. Kedua, apabila perencanaan dalam pelaksanaan gagal

maka ada suatu jumlah yang terbuang. Dalam pengeluaran negara hal ini harus 758 Al-Mawardi, Ahkam al-Sulthaniyah, 245.

759 Al-Mawardi, Ahkam al-Sulthaniyah, 245 759 Al-Mawardi, Ahkam al-Sulthaniyah, 245

Pengeluaran negara dipergunakan pula untuk menunjang sektor pasar yang ikut berperan di dalam pertumbuhan ekonomi melalui pemeliharaan dan penjagaan serta penciptaan social overheads. Hal ini akan mengarah kepada penurunan segala bidang dalam hal ongkos produksi serta perbaikan efisiensi,

yang akibatnya akan meningkatkan produksi dan menambah untung. Investasi masyarakat juga akan dapat mengembangkan industri dasar menentukan (pertambangan, irigasi) yang akan dapat menciptakan infrastrukturnya, berarti menyiapkan suatu basis pertumbuhan yang kokoh.

Di samping itu, keberadaan pengeluaran negara dipergunakan sebagai alat untuk mencapai stabilitas ekonomi dan untuk peningkatan produksi dan sebagainya seperti terurai di atas, tujuannya adalah untuk mencapai pertumbuhan dan perkembangan ekonomi. Walaupun untuk negara maju dan untuk negara sedang dan kurang berkembang berbeda dalam prioritasnya. Salah satu cara di mana pengeluaran negara berpengaruh terhadap tingkat pertumbuhan ekonomi ialah adanya kemampuan kerja, kemauan serta kemampuan menghemat dari pada rakyat dan investasi rakyat suatu negara yang bersangkutan. Pengaruh yang jelas akan sangat tergantung pada bentuk serta jumlah pengeluaran negara yang tepat sesuai dengan ruang lingkupnya. Dengan kata lain, pengeluaran negara hanya merupakan salah satu atau hanya merupakan bagian dari kebijaksanaan ekonomi yang mungkin dijalankan oleh suatu negara.

Fenomena lain menunjukkan bahwa mekanisme pasar merupakan salah satu penyebab dari adanya ketidaksamaan pendapatan dan kesejahteraan di dalam masyarakat suatu negara. Ketidaksamaan atau perbedaan pendapatan dan kesejahteraan tersebut tidak hanya muncul dalam bentuk ketidakadilan ekonomi dan sosial, tetapi juga mengubah pola produksi dan lapangan kerja. Suatu upaya yang memperkecil perbedaan-perbedaan tersebut di atas akan dapat menunjang tercapainya stabilitas ekonomi. Sedangkan stabilitas yang terdapat di dalam kehidupan perekonomian, akan berguna bagi pertumbuhan ekonomi. Dengan terciptanya keadaan di atas maka akan mempunyai pengaruh yang baik terhadap iklim investasi. Pertimbangan-pertimbangan di atas juga dimaksudkan untuk mencapai pemerataan pendapatan dan kemakmuran yang seimbang. Pengeluaran negara merupakan salah satu cara yang biasa ditempuh untuk menciptakan keadaan-keadaan di atas.

Mempertimbangkan kajian dan bahasan pengeluaran negara di atas, maka salah satu katakter dasar dari pembelanjaan publik dalam ekonomi Islam klasik adalah menetapkan kriteria prioritas. Pemenuhan kebutuhan adalah tujuan pembelanjaan publik yang paling penting dan pendapatan dari seluruh kategori, yaitu shadaqah, ghanimah dan fay’ digunakan untuk memenuhi tujuan ini. Lebih jauh, pemenuhan kebutuhan tersebut menjadi fardh kifayah bagi seluruh masyarakat dan harus dilaksanakan oleh negara atas nama masyarakat.

Al-Syathibi memberikan kriteria lain bagi pembelanjaan publik. Baginya, sasaran syari’ah harus dilindungi untuk meningkatkan kesejahteraan (mashlahah) masyarakat. Karena itu, ia membagi kepentingan publik ke dalam tiga kategori, yaitu primer (dharuriyah), sekunder (hajiyah) dan anjuran (tahsiniyah). 760 Syathibi melihat, sasaran syari’ah terbagi-bagi lagi, karena mereka tak dapat dielakkan dalam mempertahankan kepentingan agama ( din), jiwa (nafs), garis keturunan

(nasl), harta (mal) dan akal (‘aql). 761 Klasifikasi kepentingan publik dari al-Shati{bi ini mengisyaratkan,

pembelanjaan publik diperlukan berdasarkan untuk melindungi sasaran syari’ah. Sesuai dengan kriteria ini, sejumlah tujuan pembelanjaan publik yang disebutkan sebelumnya, seperti pemenuhan kebutuhan, penegakan hukum dan ketentraman, dakwah dan pertahanan nasional adalah tujuan-tujuan wajib. Sementara tujuan- tujuan seperti pembayaran bantuan hidup dan pensiunan, pembangunan dan proyek kesejahteraan dipandang sebagai tujuan yang diperlukan dan dianjurkan.

Pembelanjaan publik dalam Islam awal menjadi instrumen yang efektif untuk mengalihkan kekayaan dan pendapatan ke dalam berbagai kelompok masyarakat. Zakat merupakan mekanisme keuangan dan pendistribusian yang sangat penting dalam negara Islam awal. Karena zakat dipungut dari orang kaya dan didistrbusikan kepada orang miskin, ia berperan sebagai alat yang efektif untuk mengalihkan pendapatan ke dalam pelbagai segmen masyarakat.

Di sisi lain, melalui pembelanjaan publik yang menyeluruh, pendapatan fay’ juga dialihkan untuk manfaat umum semua pihak. Menariknya, dampak

ekonomi pengalihan pendapatan melalui pembelanjaan publik tersebut dikenal di kalangan ulama awal. Terkait dengan penjelasan tentang pembelanjaan publik, al-Mawardi mengatakan bahwa setiap penurunan dalam kekayaan publik adalah peningkatan kekayaan negara dan setiap penurunan dalam kekayaan negara adalah peningkatan dalam kekayaan publik. 762

Di samping itu, menurut pendapat al-Mawardi, pembelanjaan publik (dan perpajakan) merupakan alat yang efektif untuk mengalihkan sumber-sumber ekonomi. Pernyataan tersebut juga mengisyaratkan, pembelanjaan publik akan meningkatkan pendapatan masyarakat secara keseluruhan.

760 Al-Syathibi, al-Muwafaqat, Beirut: Dar al-Fikr, 1995, vol. 2, 8. 761 Al-Syathibi, al-Muwafaqat, vol. 2, 10. 762 Al-Mawardi, Ahkam al-Sulthaniyah, 176.