BAB II KONSEP PENATAAN ORGANISASI PERANGKAT DAERAH
DI INDONESIA
A. Konsep Pemerintahan Daerah Berdasarkan UUD 1945
Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan Pemerintah yang diserahkan kepada Daerah sebagai fungsi-fungsi pemerintahan daerah otonom yang
dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang merupakan lembaga pemerintahan daerah menurut asas
desentralisasi. Konsep Pemerintahan daerah sebenarnya sudah sangat tua, dari berbagai
literature yang ada dapat diketahui bahwa system pemerintahan daerah masa kini pada dasarnya merupakan kombinasi dari berbagai macam tradisi dan teknik penyelenggaraan
pemerintahan daerah yang dalam perkembangannya telah dipengaruhi oleh faktor sejarah, politik, ekonomi dan sosial.
35
Eksistensi pemerintahan daerah begitu urgen khususnya dalam Negara yang menganut system Negara kesatuan. Seperti halnya Negara Indonesia yang mempunyai
wilayah yang sangat luas, dengan konsentrasi-konsentrasi penduduk di wilayah tertentu yang masyarakatnya sangt heterogen, baik ditinjau dari aspek etnis, agama, budaya
maupun latar belakang kehidupan di bidang ekonomi dan sebagainya. Selain
35
J. Kaloh, Mencari Bentuk Otonomi Daerah: Suatu Solusi Dalam Menjawab kebutuhan Lokal dan Tantangan Global, Jakarta: PT. Rineka Cipta, 2002, hlm. 8.
Universitas Sumatera Utara
heterogenitas yang sedemikian itu setiap wilayah memiliki kandungan sumber daya alam beragam. Persoalannya bagaimana memberikan pelayanan kepada masyarakat di daerah
tersebut.
36
Secara filosofis Pemerintahan Daerah diperlukan karena wilayah Negara yang terlalu luas dan untuk menciptakan kesejahteraan.
37
Tujuan dibentuknya Negara adalah menciptakan masyarakat adil dan makmur. Untuk mencapai hal tersebut diperlukan
perangkat kelembagaan yang disebut administrasi publik Negara. Proses untuk mencapai tujuan tersebut akan sulit dicapai jika semua urusan diatur dan diurus oleh
pemerintah pusat karena akan diselenggarakan oleh khirarki birokrasi yang sangat panjang dan kompleks. Dalam sistem pemerintahan daerah, pemerintah daerah diberi
kewenangan untuk mengatur dan mengurus urusan masyarakat setempat berdasarkan kepentingan dan aspirasinya. Pelayanan publik yang diberikan oleh pejabat pelaksana
dapat diterima masyarakat secara cepat dan mudah karena tidak terdapat jalur birokrasi yang panjang, kompleks dan berbelit-belit.
38
Dari segi yuridis, dasar hukum Pemerintahan daerah adalah Pasal 18 UUD 1945 namun sejalan dengan keharusan membentuk pemerintahan daerah dalam
sistem administrasi Negara Indonesia maka sejak proklamasi kemerdekaan sampai sekarang Negara Indonesia telah mengeluarkan beberapa Undang-Undang
36
Ibid, hlm.9.
37
Direktorat Jenderal Otonomi Daerah Departemen Dalam Negeri, “Distribusi Pembagian Urusan Pemerintahan Bidang Kominfo Sesuai PP no. 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan
Pemerintahan Daerah”, Jakarta, 2008.
38
Hanif Nurcholis, Teori dan Praktek Pemerintahan dan Otonomi Daerah, Jakarta: PT. Grasindo, 2007, hlm. 40.
Universitas Sumatera Utara
Pemerintahan Daerah yang menjadi landasan penyelenggaraan pemerintahan daerah,yakni:
39
1 Undang- undang Nomor 1 Tahun 1945 tentang Komite Nasional Daerah;
2 Undang- undang Nomor 22 Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah;
3 Undang- undang Nomor 1 Tahun 1957 tentang Pokok-pokok Pemerintahan
Daerah; 4
Undang- undang Nomor 18 Tahun 1965 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah;
5 Undang- undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Di
Daerah; 6
Undang- undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah;
7
Undang- undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Menurut Yuswanto, secara politis pembentukan Pemerintahan daerah adalah
dalam rangka memberikan kesempatan rakyat setempat untuk lebih besar berperan dalam penyelenggaraan pemerintahan.
40
Pemberian otonomi kepada daerah dalam negara kesatuan Republik Indonesia esensinya telah terakomodasi dalam Pasal 18 UUD 1945 yang intinya, bahwa
membagi daerah Indonesia atas daerah besar dan yang lebih kecil. Daerah itu bersifat otonom dengan di bentuk badan badan perwakilan rakyat, atau hanya berupa daerah
administrasi saja. Daerah besar dan kecil yang diberikan kewenangan otonomi
39
Ibid, Hal.7
40
Yuswanto, “Politik Hukum Otonomi Daerah”. http: blog.unila.ac.id, diakses pada tanggal 24 Juli 2010.
Universitas Sumatera Utara
seberapa luas apa pun bukan merupakan Negara Bagian state, melainkan daerah yang tidak terpisahkan dari dan dibentuk dalam kerangka Negara Kesatuan. Corak
daerah besar dan kecil tersebut diatur dalam suatu undang-undang. Jadi, terserah kepada pembuat undang-undang untuk menciptakan sistem pemerintahan daerah
yang berazas desentralisasi atau pemerintah yang bercorak dekosentrasi atau bentuk lainnya.Hal tersebut tergantung kepada kesadaran dan kemauan politik pembuat
undang-undang dan pembuat keputusan, dan itu akan sangat di pengaruhi oleh konfigurasi politik pada saat undang-undang tersebut dibuat.
41
Daerah yang bersifat otonom adalah daerah yang boleh mengurus rumah tangganya sendiri dan daerah administratif, yaitu yang tidak boleh mengurus rumah
tangganya sendiri. Untuk membentuk susunan pemerintahan daerah-daerah itu, pemerintah bersama DPR kemudian menetapkan Undang-undang Pemerintahan di
Daerah, undang-undang tersebutlah yang mengatur pokok-pokok penyelenggaraan pemerintah daerah otonom dan pokok-pokok penyelenggaraan pemerintahan yang
menjadi tugas pemerintahan pusat di daerah.
42
Berdasarkan Pasal 18 Undang-undang Dasar 1945 beserta penjelasannya, maka daerah otonom dibentuk berdasarkan asas desentralisasi dan untuk wilayah
administrasi dibentuk berdasarkan asas dekonsentrasi.
43
F.Soegeng Istanto membuat kesimpulan sebagai berikut:
41
Bambang Yudoyono, otonomi Daerah: Desentralisasi dan pengembangan Sumber Daya Aparatur Pemerintah daerah dan Anggota DPRD, Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 2001, hlm. 6
42
C.S.T. Kansil dan S.T. Christine Kansil, Sistem Pemerintahan Indonesia,Jakarta: Bumi Aksara, 2003, hlm. 141.
43
Josef Riwu Kaho, Op.Cit.hlm. 224.
Universitas Sumatera Utara
a. Daerah tidaklah bersifat staat;
b. Wilayah Indonesia mula-mula akan dibagi dalam provinsi provinsi dan provinsi
ini kemudian dibagi lagi dalam daerah-daerah yang lebih kecil; c.
Daerah ini bisa bersifat otonom dan bisa pula bersifat administratif; d.
Di daerah otonom dibentuk badan perwakilan Daerah sesuai dengan dasar permusyawaratan dan system pemerintahan Negara.
44
Menurut penulis yang paling mencolok dari Pasal 18 UUD 1945 ini adalah kata “Pembagian Daerah Indonesia atas Daerah besar dan kecil, dengan bentuk
susunan pemerintahannya ditetapkan dengan Undang-undang”, karena tidak adanya kejelasan mengenai nomenklatur pembagian daerah tersebut, sehingga
mengakibatkan nomenklatur pembagian daerah-daerah tersebut juga berubah-ubah sesuai dengan undang-undang yang mengaturnya. Misalnya pada periode Undang-
undang Nomor 1 Tahun 1945 tentang Komite Nasional Daerah. secara umum, wilayah Indonesia dibagi menjadi provinsi-provinsi. Tiap-tiap provinsi dibagi lagi
menjadi karesidenan-karesidenan. Tingkatan selengkapnya yang ada pada masa itu adalah:
a. Provinsi
b. Karesidenan
c. KabupatenKota
d. Kawedanan
44
Ibid .hlm.5.
Universitas Sumatera Utara
e. Kecamatan
f. Desa
45
Kemudian pada saat berlakunya Undang- undang Nomor 5 Tahun 1974, wilayah Indonesia dibagi kedalam daerah otonom dan daerah administrasi. Daerah
Otonom sebagai pelaksanaan asas desentralisasi dan Wilayah Administratif sebagai pelaksanaan asas dekonsentrasi.
46
Pada periode Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 wilayah Indonesia dibagi menjadi satu macam daerah otonom dengan mengakui kekhususan yang ada
pada tiga daerah yaitu Aceh, Jakarta, dan Yogyakarta. Tiga jenis daerah otonom adalah Daerah Provinsi, Daerah Kabupaten, dan Daerah Kota. Ketiga jenis daerah
tersebut berkedudukan setara dalam artian tidak ada hirarki daerah otonom.
47
Setelah Pemerintah Orde Baru mengakhiri masa pemerintahannya pada 20 Mei 1998 karena disapu gerakan reformasi, kemudian disusul dengan percepatan
Pemilu di tahun 1999, UUD 1945 yang selama Pemerintahan Orde Baru disakralkan dan tidak dapat diubah oleh MPR sekalipun, pada 19 Oktober 1999 untuk pertama
kalinya UUD 1945 diamandemen melalui Sidang Umum MPR tahun 1999. Selanjutnya pada 18 Agustus 2000, MPR melalui Sidang Tahunan kembali
45
http:id.wikipedia.orgwikiSejarah_pemerintahan_daerah_di _Indonesia, diakses pada tanggal 24 Juli 2010
46
Ibid.
47
Ibid
Universitas Sumatera Utara
menyetujui untuk melakukan perubahan kedua terhadap UUD 1945 dengan mengubah danatau menambah beberapa pasal, diantaranya adalah Pasal 18.
48
Perubahan Pasal 18 ini dimaksudkan untuk lebih memperjelas pembagian daerah dalan Negara Kesatuan Republik Indonesia yang meliputi daerah provinsi dan
dalam daerah provinsi terdapat daerah kabupaten dan kota. Ketentuan Pasal 18 ayat 1 ini mempunyai keterkaitan erat dengan ketentuan Pasal 25A mengenai Wilayah
Negara Kesatuan Republik Indonesia. Istilah “dibagi atas” bukan “terdiri atas” dalam ketentuan Pasal 18 ayat 1 bukanlah istilah yang digunakan secara kebetulan.
Istilah itu langsung menjelaskan bahwa Negara kita adalah Negara kesatuan dimana kedaulatan Negara berada di tangan Pusat.. berbeda dengan istilah “terdiri atas” yang
lebih menunjukan substansi federalism karena istilah itu menunjukan letak kedaulatan berada ditangan Negara-negara bagian.
49
Baik secara konseptual maupun hukum, pasal-pasal baru Pemerintahan Daerah dalam UUD 1945 memuat berbagai paradigma baru dan arah politik
Pemerintahan daerah yang baru pula. Hal-hal tersebut tampak dari prinsip-prinsip dan ketentuan-ketentuan berikut:
50
1 Prinsip daerah mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas
otonomi dan tugas pembantuan Pasal 18 ayat [2].
48
Ni’matul Huda, Otonomi Daerah: Filosofi, Sejarah Perkembangan dan Problematika, Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2005. hlm. 17.
49
Ibid, hlm. 19-20.
50
Ibid, hlm. 20-23.
Universitas Sumatera Utara
Ketentuan ini menegaskan bahwa Pemerintahan Daerah adalah suatu pemerintahan otonom dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia.
2 Prinsip menjalankan otonomi seluas-luasnya Pasal 18 ayat [5].
Meskipun secara historis UUD 1945 menghendaki otonomi seluas-luasnya, tetapi karena tidak dicantumkan, maka yang terjadi adalah penyempitan otonomi daerah
menuju pemerintahan sentralisasi. Untuk menegaskan kesepakatan yang telah ada pada saat penyusunan UUD 1945 dan menghindari pengebirian otonomi menuju
sentralisasi, maka sangat tepat Pasal 18 baru menegaskan pelaksanaan otonomi seluas-luasnya.
3 Prinsip Kekhususan dan keragaman daerah Pasal 18A ayat [1].
Prinsip ini mengandung makna bahwa bentuk dan isi otonomi daerah tidak harus seragam. Bentuk dan isi otonomi daerah ditentukan oleh berbagai keadaan khusus
dan keragaman setiap daerah. 4
Prinsip mengakui dan menghormati kesatuan masyarakat, hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya Pasal 18B ayat [2].
5 Prinsip mengakui dan menghormati Pemerintahan Daerah yang bersifat khusus
dan istimewa Pasal 18B ayat [1]. 6
Prinsip badan perwakilan dipilih langsung dalam suatu pemilihan umum Pasal 18 ayat [3].
7 Prinsip hubungan pusat dan daerah harus dilaksanakan secara selaras dan adil
Pasal 18A ayat [2].
Universitas Sumatera Utara
Prinsip ini diterjemahkan dalam UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintaha Daerah, dengan menyatakan bahwa hubungan itu meliputi hubungan wewenang,
keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam, dan sumber daya lainnya yang dilaksanakan secara adil dan selaras Pasal 2 ayat [5] dan [6]
B. Konsep Penataan Organisasi Perangkat Daerah di Indonesia
Kategori