menentukan prosedur dan persyaratan menurut kehendak sendiri secara arbitrer tetapi harus sejalan dengan peratuan perundang-undangan yang menjadi dasar dari
perizinan tersebut. Dengan kata lain, pemerintah tidak boleh menentukan syarat yang melampaui batas tujuan yang hendak dicapai oleh peraturan hukum yang menjadi
dasar perizinan bersangkutan.
3. Fungsi dan Tujuan Perizinan
Izin merupakan instrumen yuridis yang digunakan oleh pemerintah untuk memengaruhi para warga agar mau mengikuti cara yang dianjurkannya guna
mencapai suatu tujuan konkret sebagai suatu instrumen. Izin berfungsi selaku ujung tombak instrumen hukum sebagai pengarah, perekayasa dan perancang masyarakat
adil dan makmur itu dijelmakan. Hal ini berarti lewat izin dapat diketahui bagaimana gambaran masyarakat adil dan makmur itu terwujud. Ini berarti persyaratan-
persyaratan yang terkandung dalam izin merupakan pengendalian dalam memfungsikan izin itu sendiri. Apabila dikatakan bahwa izin itu dapat difungsikan
sebagai instrumen pengendali dan instrumen untuk mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur, sebagaimana yang diamanatkan dalam alinea keempat pembukaan
UUD 1945, penataan dan pengaturan izin ini adalah semestinya harus dilakukan dengan sebaik-baiknya. Menurut Prajudi Atosudirjo
104
, berkenan dengan fungsi- fungsi hukum modern, izin dapat ditletakkan fungsi menerbitkan masyarakat.
104
Prajudi Atmosudirjo, Op. Cit, hal. 23
Putri Eka Ramadhani: Pemberian Izin industri Dalam Rangka Public Service Pemerintah Daerah Untuk Melakukan Upaya Pengendalian Dampak Lingkungan Hidup Study Di Kota Medan, 2007.
USU e-Repository © 2008
Adapun mengenai tujuan perizinan, hal ini tergantung pada kenyataan konkret yang dihadapi keragaman peristiwa konkret menyebabkan keragaman pula dari tujuan
izin ini, yang secara umum dapat disebutkan sebagai berikut:
105
a. Keinginan mengarahkan mengendaikan “Sturch” aktivitas-aktivitas tertentu
b. Izin mencegah bahaya bagi lingkungan
c. Keinginan melindungi objek-objek tertentu
d. Keinginan membagi benda-benda yang sedikit jumlahnya
e. Keinginan untuk memberikan pengarahan, dengan menyeleksi orang-orang dan
aktivitas-aktivitasnya, dimana pengurus harus memenuhi syarat-syarat tertentu 4. Bentuk dan Isi Izin
Izin adalah merupakan salah satu bentuk keputusan tata usaha negara, keputusan tata usaha negara adalah penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan
atau pejabat tata usaha negara yang berisi tindakan hukum tata usaha negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkrit,
individual dan final yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.
106
sebagai ketetapan tertulis, secara umum izin memuat hal-hal sebagai berikut:
a. Organ yang berwenang atau organ pemerintah yang memberikan izin
Dalam izin dinyatakan siapa yang memberikannya, biasanya dari kepala surat dan penandatanganan izin akan nyata organ mana yang memberikan izin. Pada
umumnya pembuat aturan akan menunjuk organ berwenang dalam sistem perizinan, organ yang paling berbekal mengenai materi dan tugas bersangkutan dan hampir
105
N.M. Spelt dan J.B.J.M Ten Berge, Op. Cit, hal 4-5
106
Republik Indonesia, Undang-Undang No. 9 Tahun 2004, Tentang Perubahan Atas Undang-Undang No. 5 Tahun 1986, Pasal 1 ayat 3
Putri Eka Ramadhani: Pemberian Izin industri Dalam Rangka Public Service Pemerintah Daerah Untuk Melakukan Upaya Pengendalian Dampak Lingkungan Hidup Study Di Kota Medan, 2007.
USU e-Repository © 2008
selali yang terkait adalah organ pemerintahan, oleh karena itu, bila dalam suatu undang-undang tidak dinyatakan dengan tugas organ dari lapisan pemerintahan
tertentu yang berwenang, tapi di dalam kebanyakan undang-undang pada permulaannya dicantumkan ketentuan defenisi.
b. Yang dialamatkan
Izin ditujukan pada pihak yang berkepentingan. Biasanya izin lahir setelah yang berkepentingan mengajukan permohonan untuk itu. Oleh karena itu, keputusan
yang memuat izin akan dialamatkan pula kepada pihak yang memohon izin. Ini biasanya dialami orang atau badan hukum.d alam hal-hal tertent, keputusan tentang
izin juga penting bagi pihak yang berkepentingan. Artinya pihak pemerintah selaku pemberi izin harus pula mempertimbangkan kepentingan pihak ketiga yang mungkin
memiliki keterkaitan dengan penggunaan izin tersebut. c.
Diktum Keputusan yang memuat izin, demi alasan kepastian hukum, harus memuat
uraian sejelas mungkin untuk apa izin itu diberikan. Bagian keputusan ini, dimana akibat-akibat hukum yang ditimbulkan oleh keputusan, dinamakan diktum yang
merupakan inti dari keputusan. Setidak-tidaknya diktum ini terdiri atas keputusan pasti yang memuat hak-hak dan kewajiban-kewajiban yang dituju oleh keputusan itu.
d. Ketentuan-Ketentuan Pembatasan dan Syarat-syarat
Sebagimana kebanyakan keputusan, didalamnya mengandung ketentuan, pembatasan dan syarat-syarat Voorschriften, beperkingen, en voorwaarden
Putri Eka Ramadhani: Pemberian Izin industri Dalam Rangka Public Service Pemerintah Daerah Untuk Melakukan Upaya Pengendalian Dampak Lingkungan Hidup Study Di Kota Medan, 2007.
USU e-Repository © 2008
demikian pula dengan keputusan yang berisi izin ini. ketentuan-ketentuan ialah kewajiban-kewajiban yang dapat dikaitkan pada keputusan yang menguntungkan.
Ketentuan-ketentuan pada izin banyak terdapat dalam praktik hukum administrasi. Dalam hal ketentuan-ketentuan tidak dipenuhi, terdapat pelanggaran izin.
Tentang sanksi yang diberikan atasannya, pemerintahan harus memutuskannya tersendiri. Dalam pembuatan keputusan, termasuk keputusan berisi izin, dimasukkan
pembatasan-pembatasan. Pembatasan-pembatasan dalam izin memberi kemungkinan untuk secara praktis melingkari lebih lanjut tindakan yang dibolehkan. Pembatasan-
pembatasan dibentuk dengan menunjukkan batas-batas dalam waktu, tempat atau dengan cara lain.
Disamping itu, dalam keputusan dimuat syarat-syarat. Dengan menetapkan syarat-syarat akibat hukum tertentu digantungkan pada timbulnya suatu peristiwa
dikemudian hari yang belum pasti. Dalam keputusan yang berisi izin dapat dimuat syarat penghapusan dan syarat penangguhan
e. Pemberian alasan atau alasan yang mendasari pemberian izin
Pemberian alasan dapat memuat hal-hal seperti penyebutan ketentuan undang-undang, pertimbangan-pertimbangan hukum, dan penetapan fakta.
Penyebutan ketentuan undang-undang memberikan pegangan kepada semua yang bersangkutan, organ penguasa dan yang berkepentingan tentang apa yang harus
dilakukan dalam hal mereka menyetujui keputusan yang bersangkutan. Pertimbangan hukum merupakan hal penting bagi organ pemerintahan untuk memberikan atau
Putri Eka Ramadhani: Pemberian Izin industri Dalam Rangka Public Service Pemerintah Daerah Untuk Melakukan Upaya Pengendalian Dampak Lingkungan Hidup Study Di Kota Medan, 2007.
USU e-Repository © 2008
menolak permohonan izin. Pertimbangan hukum ini biasanya lahir dari interpretasi organ pemerintahan untuk memberikan atau menolak permohonan izin.
Pertimbangan hukum ini biasanya lahir dari interpretasi organ pemerintahan terhadap ketentuan undang-undang. Adapun penetapan fakta, berkenaan dengan hal-
hal diatas. Artinya interpretasi yang dilakukan oleh organ pemerintahan terhadap aturan-aturan yang relevan, turut didasarkan pada fakta-fakta sebagaimana
ditetapkannya. Dalam keadaan tertentu, organ pemerintahan dapat menggunakan data yang diberikan oleh pemohon izin, disamping data dari para ahli atau biro konsultan.
f. Pemberitahuan-Pemberitahuan Tambahan
Pemberitahuan tambahan dapat berisi bahwa kepada yang dialamatkan ditunjukkan akibat-akibat dari pelanggaran ketentuan dalam izin seperti sanksi-sanksi
yang mungkin diberikan pada ketidakpatuhan. Pemberitahuan-pemberitahuan ini mungkin saja merupakan petunjuk-petunjuk bagaimana sebaiknya bertinak dalam
mengajukan permohonan-permohonan berikutnya atau informasi umum dari organ pemerintahan yang berhubungan dengan kebijaksanaannya sekarang atau dikemudian
hari. Pemberitahuan-pemberitahuan tambahan ini sejenis pertimbangan yang
berlebihan, yang pada dasarnya terlepas dari diktum selaku inti ketetapan. Oleh sebab itu, mengenai pemberitahuan-pemberitahuan ini, karena tidak termasuk dalam hakikat
keputusan, secara formal seseorang tidak dapat menggugat melalui hakim administrasi. Sebagai suatu bentuk ketetapan, izin tidak berbeda dengan ketetapan
Putri Eka Ramadhani: Pemberian Izin industri Dalam Rangka Public Service Pemerintah Daerah Untuk Melakukan Upaya Pengendalian Dampak Lingkungan Hidup Study Di Kota Medan, 2007.
USU e-Repository © 2008
pada umumnya, yakni pembuatan, penerbitan dan pencabutannya harus memenuhi syarat-syarat yang berlaku pada ketetapan, harus memenuhi syarat formal dan syarat
material. Ketentuan organ pemerintahan yang dialamatkan, dan diktum wajib ada untuk
bisa dikategorikan sebagai keputusan perizinan, sedangkan ketentuan lainya tidak wajib ada, tetapi dalam prakteknya biasanya akan ada. Dikarenakan keputusan
perizinan adalah termasuk salah satu bentuk perwujudan keputusan tata usaha negara, maka izin adalah juga merupakan norma penutup dari semua norma yuridis yang ada.
Hal ini dikarenanya lahirnya izin pasti akan didahului dengan adanya norma abstrak terlebih dahulu atau norma yang sifatnya masih umum belum ditunjuk subjeknya,
waktunya, tempatnya dan izin akan terletak pada deretan paling akhir dari semua norma abstrak yang mendahuluinya dan tentang hal yang dituju atau sudah bersifat
konkrit, individual dan final sehingga akan langsung digunakan untuk melakukan aktifitas tertentu.
B. Hubungan Fungsional antara Hukum Administrasi Negara dengan Undang Undang Pengelolaan Lingkungan Hidup
Titik temu antara hukum Administrasi Negara dengan Undang-undang No. 4 Tahun 1982 tentang ketentuan Pokok Pengelolaan Lingkungan Hidup
Lembaga Negara Tahun 1982 Nomor 12, tambahan lembaran negara nomor 3215 dan telah disempurnakan untuk mencapai pembangunan berkelanjutan yang
berwawasan lingkungan hidup dengan ditetapkan Undang-Undang tentang pengelolaan lingkungan hidup, Undang-Undang No. 23 Tahun 1997 Tentang
Putri Eka Ramadhani: Pemberian Izin industri Dalam Rangka Public Service Pemerintah Daerah Untuk Melakukan Upaya Pengendalian Dampak Lingkungan Hidup Study Di Kota Medan, 2007.
USU e-Repository © 2008
Pengelolaan Lingkungan Hidup Lembaran Negara Tahun 1997 No. 68, Tambahan Lembaran Negara No. 3699, terletak pada kaidah hukum yang memungkinkan
keduanya bertindak menjadikan lingkungan berguna bagi umat manusia pada umumnya maupun bangsa Indonesia khususnya.
Pengelolaan lingkungan hidup yang berkesinambungan, terpelihara dan bersih merupakan kebutuhan para warga serta diusahakan terwujudnya oleh
administrasi negara dalam pengelolaan lingkungan hidup mutlak diperlukan. Sejak negara aktif dalam pergaulan hidup masyarakat, maka lapangan pekerjaan atau tugas
pemerintah semakin luas. Ikut campurnya pemerintah secara aktif dalam segala segi kehidupan masyarakat, membawa suatu pembentukan Peraturan Undang-undang di
bidang sosial dan menumbuhkan Hukum Administrasi. Dalam hubungan ini, Administrasi Negara, diserahi apa yang oleh lemaire
107
disebut dengan Bestuurszorg atau service public . Bestuurszarg itu menjadi tugas pemerintah dalam suatu negara hukum modern yang memperhatikan kepentingan
seluruh rakyat, sehingga dapat dikatakan bahwa dengan adanya Bestuurszorg itu menjadi suatu tanda yang menyatakan adanya suatu Welfare state. Wewenang
administrasi negara menjadi semakin luas, sejalan dengan semakin intensifnya negara ikut campur dalam segala segi kehidupan masyarakat yang merupakan akibat
langsung dari dilaksanakannya Bestuurszorg. Gejala makin besarnya lapangan hukum
107
Sf. Marbun, dkk, “ Dimensi-dimensi Pemikiran Hukum Administrasi Negara” Yogyakarta: UII Press, 2001 hal. 296
Putri Eka Ramadhani: Pemberian Izin industri Dalam Rangka Public Service Pemerintah Daerah Untuk Melakukan Upaya Pengendalian Dampak Lingkungan Hidup Study Di Kota Medan, 2007.
USU e-Repository © 2008
Administrasi Negara dalam rangka Bestuurszarg, termasuk masalah lingkungan hidup.
Sehubungan dengan itu, masalah lingkungan hidup di Indonesia yang semula kurang mendapat perhatian pemerintah, lambat laun, sejalan dengan semakin
meningkatnya pelaksanaan pembangunan, maka masalah lingkungan pun menjadi bagian dari kebijaksanaan pembangunan. Lebih-lebih dengan di itrodusir konsep
“Pembangunan Berwawasan Lingkungan”. Dengan masuknya masalah lingkungan sebagai bagian dari kebijaksanaan pembangunan, maka pemerintah berwenang untuk
mencampurinya, artinya, pemerintah mempunyai wewenang untuk mengatur, mengelola dan menanggulangi lingkungan UUD 1945 menegaskan bahwa bumi, air
dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besrnya untuk kemakmuran rakyat pasal 33 ayat 3
UUD 1945. Disini terkandung asas hak menguasai negara dan wujudnya dalam tiga bentuk aktivitas yakni :
1. Mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan
pemeliharaan bumi air dan ruang angkasa 2.
Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang angkasa
3. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan
perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.
Putri Eka Ramadhani: Pemberian Izin industri Dalam Rangka Public Service Pemerintah Daerah Untuk Melakukan Upaya Pengendalian Dampak Lingkungan Hidup Study Di Kota Medan, 2007.
USU e-Repository © 2008
Dibidang lingkungan, pemerintah telah menetapkan Undang-undang No. 23 Tahun 1997, atau yang disebut dengan UUPLH sebagai ketentuan payung umbrella
provision artinya UU tersebut hanya memuat ketentuan pokok di bidang pengelolaan lingkungan hidup, namun pengaturan yang bersifat sektoral tetap memacu kepada
ketentuan-ketentuan yang telah dirumuskan di dalam UUD tersebut. Hukum administrasi negara merupakan kaidah-kaidah yang memungkinkan administrasi
negara dapat menjalankan fungsi pelayanan terhadap anggota masyarakat, disamping jaminan bagi para warga terhadap tindakan sewenang-wenang yang dilakukan oleh
administrasi negara selama menjalankan fungsi tersebut, warga masyarakat dapat menggugat administrasi negara kalau terjadi pelanggaran atau menimbulkan kerugian
yang diakibatkan kesewenang-wenangan. Mengingat lingkungan hidup menyangkut bahnya segi, maka administrasi perlu melakukan koordinasi antara berbagai sektor
secara menyeluruh. Dengan begitu ancaman terhadap perusakan dan eksploitasi sumber daya yang berlebihan dapat dideteksi sedini mungkin dan dapat diambil
langkah-langkah penanggulangan baik preventif maupun regresif. Lingkungan hidup
108
diartikan sebagai “kesatuan ruang dengan semua benda, daya, keadaan, dan makhluk hidup, termasud manusia dan perilakunya yang
mempengaruhi kelangsungan perikehidupan dan kesejahteraan manusia serta makhluk hidup lain”. Pengertian lingkungan hidup ini menyiratkan suatu sistem yang
meliputi lingkungan hayati, lingkungan alam non hayati, lingkungan buatan, dan
108
Pasal 1 angka 1 UUPLH
Putri Eka Ramadhani: Pemberian Izin industri Dalam Rangka Public Service Pemerintah Daerah Untuk Melakukan Upaya Pengendalian Dampak Lingkungan Hidup Study Di Kota Medan, 2007.
USU e-Repository © 2008
lingkungan sosial yang mempengaruhi kelangsungan perikehidupan dan kesejahteraan manusia serta makhluk hidup lainnya. Sedangkan pengelolaan
lingkungan adalah
109
upaya terpadu dalam pemanfaatan, penataan, pemeliharaan, pengawasan, pengendalian, pemulihan, dasar pemikiran yang sama sudah terdapat
dalam alinea IV pembukaan UUD 1945 yang menyatakan tujuan dari pembentukan negara kesatuan republik Indonesia yaitu:
1. Melindungi segenap tumpah darah Indonesia
2. Memajukan kesejahteraan umum
3. Mencerdaskan kehidupan bangsa
4. Ikut serta dalam menjaga keterlibatan dunia berdasarkan perdamaian abadi dan
keadilan sosial. Ketentuan diatas jelas menegaskan adanya “kewajiban negara” dan “ tugas
pemerintah” untuk melindungi segenap sumber-sumber insani dalam lingkungan hidup indonesia, guna kebahagiaan seluruh rakyat Indonesia. Hukum administrasi
negara mempunyai peranan yang sangat penting dalam memberikan dasar atau landasan kerja bagi administrasi negara yang mengemban tugas bestuurszorg.
Pelaksanaan bestuurszorg ini merupakan atau menjadi tugas utama administrasi negara pemerintah dalam suatu negara hukum modern yang memperlihatkan
kepentingan seluruh rakyat. Bahkan pelaksanaan bestuurszorg itu menjadi suatu tanda yang menyatakan adanya suatu welfare state. Indonesia, berdasarkan bunyi alinea IV
109
Pasal 1 angka 2 UUPLh
Putri Eka Ramadhani: Pemberian Izin industri Dalam Rangka Public Service Pemerintah Daerah Untuk Melakukan Upaya Pengendalian Dampak Lingkungan Hidup Study Di Kota Medan, 2007.
USU e-Repository © 2008
Pembukaan UUD 1945, adalah negara hukum modern yang mempunyai tujuan atau cita-cita mewujudkan kesejahteraan sosial masyarakat adil dan makmur
110
Dalam rangka mewujudkan tujuan atau cita-cita tersebut diatas, adalah menjadi tugas pemerintah untuk menyelenggarakan bestuurszorg itu. Untuk
melaksanakan tugas yang dimaksud, pemerintah menempuhya melalui tahapan pembangunan yang menyeluruh dan berencana pelita sesuai dengan arah yang telah
digariskan dalam GBHN. Dalam hubungan ini, selain terkait pelaksanaan tugas pemerintahan, terkait pula adanya pemberian atau pendelegasian wewenang dari
pemerintah kepada administrasi negara berdasarkan ketentuan perundang-undangan yang berlaku, baik dalam bentuk UU maupun peraturan pelaksanaannya. Karena itu
administrasi negara mengemban tugas negara yang khusus di lapangan penyelenggaraan kepentingan umum yang merupakan tugas public service.
Konsekuensinya, tugas pemerintah semakin bertambah banyak, luas dan kompleks, termaksud masalah lingkungan hidup, seperti yang dikemukakan oleh Prajudi.
Atmosudirjo
111
bahwa “tugas pemerintah dewasa ini ada lima” yaitu: a.
Pemerintahan, yakni penegakan kekuasaan dan wibawa negara b.
Tata Usaha Negara, yaitu pengendalian situasi dan kondisi negara untuk mengetahui informasi dan komunikasi apa yang terdapat dan terjadi di dalam
masyarakat dan negara sebagaimana dikehendaki oleh UU.
110
SF. Marbun, dkk Op. Cit hal 308
111
Prajudi Atmosudirjo, Op. Cit, hal. 11 - 12
Putri Eka Ramadhani: Pemberian Izin industri Dalam Rangka Public Service Pemerintah Daerah Untuk Melakukan Upaya Pengendalian Dampak Lingkungan Hidup Study Di Kota Medan, 2007.
USU e-Repository © 2008
c. Pengurusan rumah tangga, negara, baik rumah tangga intern maupun rumah
tangga ekstern domein publik, logistik masyarakat, usaha-usaha negara, jaminan sosial, produksi, distribusi, lalu lintas angkatan, komunikasi dan
kesehatan rakyat. d.
Pembangunan di segala bidang yang dilakukan secara berencana, terutama melalui repelita-repelita.
e. Pelestarian lingkungan hidup yang terdiri atas pengaturan tata guna
lingkungan perlindungan lingkungan dan penyehatan lingkungan. Sejalan dengan semakin banyak, luas dan kompleksnya tugas pemerintah itu
mmebawa konsekuensi pula semakin banyaknya atau beragamnya tindakan-tindakan yang dijalankan oleh pemerintah berupa pemberian keputusan yang disebut dengan
ketetapan beschikking. Dalam konteks ini, Peranan Hukum Administrasi Negara menjadi dominan dan penting artinya di dalam memberikan landasan atau dasar
pijakan bagi tindakan pemerintah administrasi negara di dalam mewujudkan apa yang menjadi tugasnya dalam rangka menyelenggarakan public service khusus
menyangkut lingkungan hidup, agar pemerintah mempunyai dasar hukum yang jelas, tegas dan menyeluruh dalam pengembangan sistem pengelolaan lingkungan hidup.
Dengan demikian terdapat hubungan fungsional antara Hukum Administrasi Negara dengan UUPLh, artinya Hukum Administrasi Negara berfungsi memberikan
landasandasar berpijak bagi pemerintah di dalam menyelenggarakan public service termasuk lingkungan hidup, sementara itu UUPLH memberikan dasar hukum bagi
Putri Eka Ramadhani: Pemberian Izin industri Dalam Rangka Public Service Pemerintah Daerah Untuk Melakukan Upaya Pengendalian Dampak Lingkungan Hidup Study Di Kota Medan, 2007.
USU e-Repository © 2008
pemerintah dalam pengelolaan lingkungan hidup sehingga terdapat jaminan kepastian hukum bagi usaha pengelolaan lingkungan hidup tersebut secara menyeluruh.
C. Upaya Dampak Pengendalian Lingkungan Hidup 1. Wewenang Pengelolaan Lingkungan Hidup
