mengatur dan melaksanakan kewenangannya atas prakarsa sendiri dengan memperhatikan kepentingan masyarakat setempat dan potensi daerahnya.
Kewenangan ini merupakan upaya untuk membatasi kewenangan Pemerintah dan kewenangan Propinsi sebagai daerah otonom, karena Pemerintah dalam hal ini
pemerintah pusat dan pemerintah Propinsi hanya diberi kewenangan meliputi perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, pengendalian, dan evaluasi pada semua
aspek pemerintahan.
B. Proses Pembentukan Peraturan Daerah
1. Perencanaan Penyusunan Peraturan Daerah
Undang-undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menyatakan bahwa perencanaan penyusunan Peraturan Daerah dilakukan dalam suatu
Program Legislasi Daerah selanjutnya disebut Prolegda.
134
Program legislasi merupakan instrumen perencanaan pembentukan peraturan perundang-undangan
yang memuat skala prioritas program legislasi dengan jangka waktu tertentu yang disusun secara berencana, terpadu dan sistematis
135
oleh DPRD dan Pemerintah Daerah sesuai dengan perkembangan kebutuhan hukum masyarakat dalam rangka
mewujudkan sistem hukum di daerah.
134
Pasal 15 ayat 2 UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- undangan.
135
Pasal 1 angka 10 UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- undangan.
Flora Nainggolan : Pembentukan Peraturan Daerah Dikaitkan Dengan Peran Kantor Wilayah Departemen Hukum Dan Ham Sum Atera Utara, 2009
USU Repository © 2008
Program legislasi merupakan pedoman dan pengendali penyusunan peraturan perundang-undangan yang mengikat lembaga yang berwenang membentuk Peraturan
Daerah.
136
Pembentukan peraturan perundang-undangan yang disusun sesuai dengan program legislasi tidak saja akan menghasilkan peraturan perundang-undangan yang
diperlukan untuk mendukung tugas umum pemerintahan dan pembangunan sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945,
tetapi juga untuk memenuhi kebutuhan hukum masyarakat sesuai dengan tuntutan reformasi dan kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi dewasa ini maupun di masa
yang akan datang.
137
Pengelolaan Prolegda diarahkan agar program penyusunan peraturan daerah dapat dilaksanakan pembentukannya sesuai dengan skala prioritas
yang ditetapkan dan memenuhi kebutuhan masyarakat. Prolegda memuat daftar Rancangan Peraturan Daerah yang disusun
berdasarkan metode dan parameter tertentu sebagai bagian integral dari sistem peraturan perundang-undangan yang tersusun secara hierarkis, dalam sistem hukum
nasional berdasarkan Pancasila dan UUD 1945. Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 atau Undang-undang Nomor 32
Tahun 2004 tidak mengatur secara tegas tentang mekanisme penyusunan Prolegda. Kedua Undang-undang tersebut juga tidak memerintahkan secara tegas untuk
mengatur lebih lanjut tata cara penyusunan dan pengelolaan Prolegda dalam
136
A.A. Oka Mahendra, op.cit, hal 114.
137
Hasil wawancara dengan Maria Farida Indrati Soeprapto sebagai PengajarWidyaswara pada Pelatihan Perancangan Perundang-undangan Tahun 2008 di Jakarta pada Tanggal 16 Desember
2008.
Flora Nainggolan : Pembentukan Peraturan Daerah Dikaitkan Dengan Peran Kantor Wilayah Departemen Hukum Dan Ham Sum Atera Utara, 2009
USU Repository © 2008
peraturan pelaksanaan sebagaimana penyusunan Prolegnas. Padahal Prolegda dimaksudkan untuk menjaga agar produk peraturan perundang-undangan daerah tetap
berada dalam kesatuan sistem hukum nasional,
138
maka instrumen perencanaannya juga perlu diselaraskan dengan Prolegnas.
Pedoman penyusunan Prolegda diatur dalam Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 169 Tahun 2004 tentang Pedoman Penyusunan Prolegda. Keputusan
ini ditetapkan pada 26 Agustus 2004 atau 2 dua bulan 4 empat hari setelah ditetapkannya Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan. Sehingga tampak Keputusan ini belum mengacu kepada Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004.
Mekanisme penyusunan Prolegda secara garis besar dapat diuraikan sebagai berikut:
1. Pimpinan unit kerja menyiapkan Rencana Prolegda setiap tahun sesuai dengan kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan berdasarkan tugas dan fungsi masing-
masing unit kerja; 2. pembahasan rencana Prolegda tersebut dikoordinasikan Biro Hukum Sekretariat
ProvinsiBagian Hukum Sekretariat KabupatenKota; 3. hasil pembahasan Prolegda tersebut diajukan oleh Biro Hukum Sekretariat
Provinsi kepada Gubernur dan oleh Bagian Hukum Sekretariat KabupatenKota kepada BupatiWalikota;
4. Prolegda provinsi ditetapkan oleh Gubernur dan Prolegda KabupatenKota ditetapkan oleh BupatiWalikota.
139
138
M. Solly Lubis, “Dasar-Dasar Paradigmatik Pembentukan Peraturan Perundang- undangan”, Makalah yang disampaikan pada Diklat Legislatif Drafting-Peningkatan Kapabilitas
Aparatur Pemerintah Daerah dalam Penyusunan Perda di Era Otonomi Daerah, diselenggarakan atas kerja sama Badan Diklat Provinsi Sumatera Utara dengan Laboratorium Konstitusi Sekolah
Pascasarjana USU dan JICA Japan International Cooperation Agency Human Resources Development for local Goverment, di Medan 27 Nopember -1 Desember 2006.
139
Pasal 3 dan Pasal 5 Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 169 Tahun 2004 tentang Pedoman Penyusunan Prolegda.
Flora Nainggolan : Pembentukan Peraturan Daerah Dikaitkan Dengan Peran Kantor Wilayah Departemen Hukum Dan Ham Sum Atera Utara, 2009
USU Repository © 2008
Penyusunan Prolegda di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dikoordinasikan oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang khusus menangani
bidang legislasi. Penyusunan Prolegda di lingkungan Pemerintah Daerah dikoordinasikan oleh unit kerja yang tugas dan tanggung jawabnya dibidang
peraturan perundang-undangan. Biro hukum di provinsi dengan melibatkan Kantor wilayah Departemen Hukum dan HAM
140
sedangkan di KabupatenKota koordinasi Prolegda dilakukan oleh Sekretaris Daerah KabupatenKota.
Pada prakteknya, koordinasi dalam penyusunan Prolegda di Provinsi Sumatera Utara jarang melibatkan Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM
Sumatera Utara. Pelibatan Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara dalam penyelenggaraan Prolegda lebih sering dilakukan pada tahapan
pengharmonisasian dan pemantapan program Ranperda yang diterima dengan Pimpinan unit-unit kerja pemrakarsa program. Seperti yang dilakukan pada Ranperda
Provinsi Sumatera Utara tentang Sistem Kesehatan Provinsi Sumatera Utara dan Ranperda Provinsi Sumatera Utara tentang Retribusi Pelayanan Kesehatan.
Hubungan antar instansi atau koordinasi dalam penyelenggaraan Prolegda selama ini dilakukan bekerja sama dengan Biro Hukum Pemerintahan Provinsi,
Sekretariat DPRD, perguruan tinggi, dan seluruh Bagian Hukum Pemerintahan
140
Sebagaimana arahan Presiden di depan Sidang Paripurna DPD-RI Tanggal 23 Agustus 2006, Penyusunan Peraturan Daerah haruslah dikoordinasikan dengan instansi pemerintah pusat.
Aspek-aspek hukum penyusunan Perda itu menjadi lebih baik jika dikoordinasikan dengan Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia secara langsung maupun dengan Kantor Wilayah
departemen itu yang ada di setiap Provinsi.
Flora Nainggolan : Pembentukan Peraturan Daerah Dikaitkan Dengan Peran Kantor Wilayah Departemen Hukum Dan Ham Sum Atera Utara, 2009
USU Repository © 2008
KabupatenKota. Perencanaan penyusunan Prolegda juga mengikutsertakan dan mempertimbangkan masukan dari masyarakat.
Alur persiapan penyusunan Prolegda pada unit kerja Pemerintah daerah yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan dalam hal ini
Biro Hukum meminta kepada Pimpinan unit kerja di lingkungan Pemerintah daerah rencana-rencana penyusunan Perda di lingkungan kerja masing-masing sesuai dengan
lingkup bidang tugas dan tanggung jawabnya. Penyampaian perencanaan penyusunan perda ini disertai dengan konsepsi Ranperda.
Konsepsi Ranperda memuat pokok materi yang akan diatur yang meliputi: 1. Latar belakang dan tujuan penyusunan;
2. Sasaran yang akan diwujudkan; 3. Pokok-pokok pikiran, lingkup atau objek yang akan diatur; dan
4. Jangkauan dan arah pengaturan.
141
Konsepsi Ranperda tersebut dilakukan pengharmonisasian dan pemantapan program Ranperda yang diterima dengan Pimpinan unit-unit kerja pemrakarsa
program dan Pimpinan Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM oleh Biro Hukum.
142
Untuk itu dibentuk Panitia Prolegda Pemerintah daerah. Dalam Panitia Prolegda Pemerintah daerah dapat diikutsertakan kalangan Praktisi, Akademisi,
141
Dikutip dari makalah Direktur Perancangan Peraturan Perundang-undangan Ditjen Peraturan Perundang-undangan Departemen Hukum dan HAM Suharyono, AR, Pengaturan tentang
Penyusunan dan Pengelolaan Prolegda, yang disampaikan pada Temu Konsultasi Panitia Legisasi DPRD Provinsi dan KabupatenKota, diselengarakan oleh BPHN, Departemen Hukum dan HAM,
Medan 27-29 Maret 2007.
142
Dikutip dari makalah Kepala Biro Hukum Setdaprovsu Ferlin Nainggolan,Program Legislasi Daerah, yang disampaikan pada Pendidikan dan Pelatihan Legal Drafter Kantor Wilayah
Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara Tahun Anggaran 2008.
Flora Nainggolan : Pembentukan Peraturan Daerah Dikaitkan Dengan Peran Kantor Wilayah Departemen Hukum Dan Ham Sum Atera Utara, 2009
USU Repository © 2008
perorangan yang memiliki keahlian dibidangnya, organisasi kemasyarakatan dan Lembaga Swadaya Masyarakat sesuai kebutuhan. Pembentukan Panitia Prolegda
Pemerintah daerah diatur dengan Keputusan Kepala daerah. Program Ranperda yang telah diharmonisasikan dimintakan persetujuan
terlebih dahulu kepada Kepala daerah sebagai Prolegda yang disusun di lingkungan Pemerintah Daerah untuk dikoordinasikan dengan Dewan Perwakilaan Rakyat
Daerah. Persetujuan Kepala Daerah terhadap Prolegda yang disusun di lingkungan Pemerintah Daerah diberitahukan secara tertulis kepada Pimpinan Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah dalam rangka sinkronisasi dan harmonisasi. Hasil penyusunan Prolegda di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
dan Pemerintah Daerah dibahas bersama antara DPRD dengan Pemerintah Daerah yang pelaksanaannya dikoordinasikan oleh DPRD. Hasil konsultasi ini dilaporkan
kepada Kepala Daerah dan dilaporkan pada rapat Paripurna DPRD untuk mendapatkan penetapan.
Dalam keadaan tertentu dimana pelaksanaan pembentukan Perda yang menjadi program penyusunan peraturan dalam Prolegda belum dapat diselesaikan
dalam tahun berjalan sesuai dengan skala prioritas yang ditetapkan, maka pembentukan Perda tersebut dapat dijadikan Prolegda tahun berikutnya dengan skala
prioritas carry over program.
143
Disisi lain, dalam keadaan tertentu dengan memperhatikan kebutuhan masyarakat, program penyusunan peraturan dalam
143
Hasil wawancara dengan Ridwan sebagai Sekretaris Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi Sumatera Utara pada Tanggal 16 Desember 2008.
Flora Nainggolan : Pembentukan Peraturan Daerah Dikaitkan Dengan Peran Kantor Wilayah Departemen Hukum Dan Ham Sum Atera Utara, 2009
USU Repository © 2008
Prolegda jangka panjang menengah atau tahunan dapat diubah skala prioritasnya setelah disepakati bersama antara DPRD dan Pemerintah Daerah.
144
Sehubungan dengan itu, ada beberapa pokok pikiran yang dapat dijadikan pedoman dalam mengatur mekanisme atau tata cara penyusunan Prolegda sebagai
berikut: 1. Cakupan Peraturan Daerah mengacu kepada Pasal 7 ayat 2 Undang-Undang
Nomor 10 Tahun 2004 yang menentukan bahwa, Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat 1 huruf e meliputi: a Peraturan Daerah Provinsi dibuat
oleh DPRD Provinsi bersama Gubernur; b Peraturan Daerah KabupatenKota dibuat oleh DPRD KabupatenKota berama BupatiWalikota; c Peraturan
DesaPeraturan yang setingkat, dibuat oleh Dewan Perwakilan Desa atau nama lainnya bersama dengan Kepala Desa atau nama lainnya;
2. memperhatikan asas keterbukaan dalam pembentukan peraturan perundang- undangan, artinya dalam proses penyusunan Prolegda sebagai tahap perencanaan
pembentukan Peraturan Daerah harus bersifat transparan. Masyarakat diberikan kesempatan berpartisipasi dalam penyusunan Prolegda agar Prolegda betul-betul
aspiratif;
3. penyusunan Prolegda dilakukan oleh Gubernur, BupatiWalikota bersama dengan DPRD Provinsi, DPRD KabupatenKota sebagai lembaga yang berwenang untuk
membentuk Peraturan Daerah; 4. penyusunan Prolegda di lingkungan Pemerintah dilakukan secara terkoordinasi,
terarah dan terpadu antar unit-unit kerja di lingkungan sekretariat daerah dngan instansi lain yang terkait;
5. dalam Prolegda ditetapkan skala prioritas jangka panjang, menengah atau tahunan sesuai dengan perkembangan kebutuhan hukum masyarakat di daerah dan dalam
rangka penyelenggaraan otonomi daerah serta tugas pembantuan; 6. dalam Prolegda perlu ditetapkan pokok materi yang hendak diatur serta kaitannya
dengan peraturan perundang-undangan lainnya; 7. pelaksanaan Prolegda perlu dievaluasi setiap tahun dalam rangka melakukan
penyesuaian seperlunya dengan dinamika perkembangan kebutuhan hukum masyarakat.
145
Pasal 21 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 16 Tahun 2006 tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah menyatakan bahwa pembiayaan
144
Ibid
145
A.A. Oka Mahendra, op.cit, hal 117-118.
Flora Nainggolan : Pembentukan Peraturan Daerah Dikaitkan Dengan Peran Kantor Wilayah Departemen Hukum Dan Ham Sum Atera Utara, 2009
USU Repository © 2008
program penyusunan peraturan dalam Prolegda dilakukan atas beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Anggaran DPRD untuk Prolegda yang disusun di
lingkungan DPRD dan anggaran Pemerintah Daerah perencanapemrakarsa program penyusunan Perda untuk Prolegda yang disusun di lingkungan Pemerintah Daerah.
2. Persiapan dan Perumusan Rancangan Peraturan Daerah a.
