47 kepentingan bangsa dan negara, serta kepentingan bersama dari rakyat,
termasuk juga kepentingan pembangunan.
46
B. Kepentingan Umum dalam berbagai perspektif dan Kriterianya
a. Kepentingan Umum menurut Pemerintah
Kegiatan pengadaan tanah dengan pencabutan, pembebasan dan pelepasanpenyerahan hak-hak atas tanah, hanya dapat dilakukan untuk
kesejahteraan umum, dan setiap negara pada dasarnya memberi doktrin atau pemahaman tersendiri tentang kepentingan umum .Doktrin ini sebagai
sarana untuk menegahi konflik antara hak milik atas tanah, dan kepentingan umum, yang melekat atas tanah tersebut.
Doktrin kepentingan umum ini tidak dirumuskan secara konkrit mengenai batas-batas pengertian dari kepentingan umum
tersebut.Pengadaan tanah bagi pelaksanaan kepentingan umum diatur dalam Keppres No.55 Tahun 1993.Ketentuan ini hanya digunakan dalam
pemenuhan kebutuhan tanah bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum dan hanya bisa diterapkan jikalau ada tuntutan
kepentingan umum dalam pengadaan tanah tersebut. Namun, pengertian tentang kepentingan umum ini tidak dirumuskan dengan tegas sehingga
akan menimbulkan penafsiran yang berbeda-beda dalam masyarakat. Kata kunci dari ketentuan di atas adalah kepentingan umum.Mengenai
kepentingan umum itu sendiri sesungguhnya secara tegas tidak ada disebutkan dalam Keppres No. 55 Tahun 1993 tersebut.Parlindungan
memberikan catatan bahwa kepentingan umum adalah kepentingan seluruh
46
A.P Parlindungan, Op.Cit. hal. 54.
Universitas Sumatera Utara
48 lapisan masyarakat, tentunya berdampak untuk kepentingan masyarakat
luas dan tidak terbatas pada pemerintah saja, sedangkan dalam kaitannya dengan pemcabutan hak, diatur dalam Undang-Undang No. 20 Tahun
1961.
47
Jika dikaitkan dengan pencabutan hak sebagaimana yang diatur dalam Undang-Undang No. 20 Tahun 1961, maka kepentingan umum
yang dimaksud adalah termasuk kepentingan bangsa dan negara, serta kepentingan bersama dari rakyat, demikian juga dengan kepentingan
pembangunan, maka dari Presiden dalam keadaan memaksa, setelah mendengar Menteri Agraria, Menteri Kehakiman, dan Menteri yang
bersangkutan, dapat mencabut hak-hak atas tanah , dan benda-benda yang ada diatasnya.
48
Dalam Keppres No. 55 Tahun 1993 pengertian kepentingan umum dirumuskan sebagai kepentingan seluruh laposan masyarakat.
49
1 Kepentingan bangsa dan negara, danatau
Perumusan yang demikian terlihat begitu sederhana sifatnya jika dibandingkan dengan
perumusan Instruksi Presiden No. 9 Tahun 1973, tentang Pedoman Pelaksanaan Pencabutan Hak-Hak atas Tanah dan Benda-benda yang ada
di atasnya, yang menyatakan : Suatu kegiatan dalam rangka pelaksanaan kepentingan umum apabila
kegiatan tersebut menyangkut :
2 Kepentingan masyarakat luas, danatau
3 Kepentingan rakyat banyak, danatau
47
Ibid., hal. 54.
48
Lihat, Pasal 1 Undang-Undang No. 20 Tahun 1961.
49
Lihat, Pasal 1 angka 3 Keppres No. 55 Tahun 1993.
Universitas Sumatera Utara
49 4
Kepentingan pembangunan.
50
Selanjutnya Keppres No. 55 Tahun 1993 juga menentukan pembangunan untuk kepentingan umum ini dibatasi untuk pembangunan
yang dilakukan dan dimiliki oleh pemerintah serta tidak digunakan untuk mencari keuntungan sendiri. Hal ini tertera dalam Pasal 5 Keppres No.
55 Tahun 1993, disebutkan : Pembangunan untuk kepentingan umum berdasarkan Keputusan
Presiden ini dibatasi untuk : 1
Kegiatan pembangunan yang dilakukan dan selanjutnya dimiliki pemerintah serta tidak digunakan untuk mencari keuntungan, dalam
bidang-bidang antara lain sebagai berikut : a
Jalan umum, saluran pembuangan air ; b
Waduk , bendungan dan bangunan pengairan lainnya termasuk saluran irigasi
c Rumah Sakit Umum dan pusat-pusat kesehatan masyarakat;
d Pelabuhan atau bandar udara atau terminal ;
e Peribadatan ;
f Pendidikan dan sekolahan ;
g Pasar umum dan pasar Inpres ;
h Fasilitas pemakaman umum ;
i Fasilitas keselamatan umum seperti antara lain tanggul
penanggulangan bahaya banjir, lahar dan lain-lain bencana;
50
Lihat, Pasal 1 ayat 1 Instruksi Presiden No. 9 Tahun 1973, tentang Pedoman Pelaksanaan Pencabutan Hak-Hak atas Tanah dan Benda-benda yang ada di
atasnya.
Universitas Sumatera Utara
50 −
Pos dan telekomunikasi; −
Sarana olahraga; −
Stasiun penyiaran radio, televisi beserta sarana pendukungnya; −
Kantor pemerintah; −
Fasilitas Angkatan Bersenjata Republik Indonesia. 2
Kegiatan pembangunan untuk kepentingan umum selain yang dimaksud dalam angka 1 yang ditetapkan dengan Keputusan
Presiden. Rangkaian penyebutan di atas merupakan persyaratan yang menentukan
mengenai apakah suatu kegiatan pengadaan tanah tersebut merupakan kegiatan yang ditujukan untuk kepentingan umum jika hal itu tertera
dalam angka 1 Pasal 5 Keppres No. 55 Tahun 1993 tersebut. Namun demikian, apa yang disebut dengan pembangunan untuk kepentingan
umum bukan sama sekali bersifat limitatif. Pasal 5 angka 2 Keppres No. 55 Tahun 1993 menyatakan bahwa mungkin saja ada kegiatan
pembangunan untuk kepentingan umum selain yang sudah disebut dalam Pasal 5 angka 1 Keppres No. 55 Tahun 1993 , dengan catatan hal itu
ditetapkan dengan Keputusan Presiden.
51
Kegiatan pembangunan yang mempunyai sifat kepentingan umum sebagaimana disebutkan di atas, tentu saja tidak lengkap karena memang
tidak mungkin untuk merinci secara lengkap, apa saja yang termasuk kepentingan umum itu. Penggunaan tanah untuk kepentingan
pertambangan misalnya tidak disebutkan di sana. Begitu juga yang sering
51
Oloan Sitorus, dkk, Pelepasan atau Penyerahan Hak Sebagai Cara Pengadaan Tanah ,Dasa Media Utama, Jakarta, 1995, hal. 16.
Universitas Sumatera Utara
51 terjadi dalam masyarakat pemakai tanah untuk pembangunan jaringan
transmisi PLN yang walaupun hanya mengambil luas tanah yang terbatas tetapi mengakibatkan rusaknya struktur luas pemilikan tanah seorang dan
adanya daerah yang walaupun tidak diambil tetapi berada dalam lingkungan radiasi listrik yang cukup menakutkan orang yang bertempat
tinggal di bawahnya.
52
Untuk mengantisipasikan berbagai kepentingan tersebut, maka ditentukan bahwa kegiatan pembangunan untuk kepentingan umum, selain
yang dimaksud dalam rincian tersbut di atas ditetapkan dengan Keputusan Presiden.
53
Pada faktanya satu pihak klausula ini mempunyai nilai positif yaitu untuk dapat mengantisipasi berbagai kemungkinan hal-hal baru yang
timbul dan belum tercakup oleh pengertian kepentingan umum yang dirumuskan sebelumnya. Akan tetapi juga dapat menimbulkan kesan
negatif, bahwa ruang lingkup dari apa yang disebut kepentingan umum itu “dapat diatur” dan dapat “dipermainkan sedemikian rupa” sehingga
percuma saja ditentukan dalam satu daftar yang panjang seperti tersebut diatas kalau pada akhirnya satu kepentingan dapat saja dijadikan sebagai
kepentingan umum.
54
Mengenai rincian tersebut dapat dibandingkan dengan rincian yang sama sebagimana disebutkan dalamrumusan kepentingan umum yang
dimaksud dalam Pasal 10 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 sebagai berikut :
52
Abdurahman, Op.Cit., Hal. 122.
53
Lihat, Pasal 5 ayat 2 Keppres 55 Tahun 1993 , dan Pasal 1 ayat 3 Instruksi Presiden No. 9 Tahun 1973.
54
Abdurrahman ,Op.Cit, hal.123.
Universitas Sumatera Utara
52 a.
pertahanan dan keamanan nasional; b.
jalan umum, jalan tol, terowongan, jalur kereta api, stasiun kereta api, dan fasilitas operasi kereta api;
c. waduk, bendungan, bendung, irigasi, saluran air minum, saluran
pembuangan air dan sanitasi, dan bangunan pengairan lainnya; d.
pelabuhan, bandar udara, dan terminal; e.
infrastruktur minyak, gas, dan panas bumi; f.
pembangkit, transmisi, gardu, jaringan, dan distribusi tenaga listrik; g.
jaringan telekomunikasi dan informatika Pemerintah; h.
tempat pembuangan dan pengolahan sampah; i.
rumah sakit PemerintahPemerintah Daerah; j.
fasilitas keselamatan umum; k.
tempat pemakaman umum PemerintahPemerintah Daerah; l.
fasilitas sosial, fasilitas umum, dan ruang terbuka hijau publik; m.
cagar alam dan cagar budaya; n.
kantor PemerintahPemerintah Daerahdesa; o.
penataan permukiman kumuh perkotaan danatau konsolidasi tanah, serta perumahan untuk masyarakat berpenghasilan rendah dengan
status sewa; p.
prasarana pendidikan atau sekolah PemerintahPemerintah Daerah; q.
prasarana olahraga PemerintahPemerintah Daerah; dan r.
pasar umum dan lapangan parkir umum. Dalam rumusan kepentingan umum yang terdapat dalam Undang-
Undang Nomor 2 Tahun 2012 memberikan penjelasan yang lebih rinci
Universitas Sumatera Utara
53 mengenai apa yang menjadi bagian dalam kepentingan umum
dibandingkan dengan Keppres No. 55 Tahun 1993 dimana bisa dikatakan bahwa Undang-Undnag Nomor 2 Tahun 2012 tersebut merupakan
penyempurnaan dari Keppres No. 55 Tahun 1993.
b. Kepentingan umum menurut versi masyarakat
Pengertian atau pemahaman mengenai kepentingan umum dalam prakteknya sangatlah beragam dan salah satunya adalah kepentingan
bangsa atau seluruh bangsa.Pengertian ini pada hakekatnya adalah pemahaman yang dimotivasi oleh tujuan-tujuan politik atau
kenegaraan.Oleh karena itu ditentukan pengupayaan secara sungguh- sungguh dengan sasaran akhir yang penuh keberhasilan oleh pemerintah
dan aparatnya sebagai penyelenggara negara. Tetapi pengertian ini mempunyai makna lain dimata masyarakat
awam, kepentingan umum diartikan sebagian besar sebagai kepentingan orang banyak. Pengertian ini bersifat konkrit yaitu dengan melihat
manfaat atau kepentingan yang banyak dirasakan dalam jangka waktu singkat. Kepentingan umum dalam arti kepentingan nasional lebih
bersifat abstrak, yang menunjuk pada kemanfaatan yang tak dapat ditunjukkan secara eksplisit tentang siapa saja orang yang segera
merasakannya dan dan dalam bentuk apa wujudnya. Sedangkan kepentingan umum dalam makna sebagai kepentingan orang banyak ,
secara moral akan segera diputuskan dan didefinisikan menurut pilihan dan selera orang banyak tersebut, baik melalui suatu proses yang
terorganisasi atau terkelola, bottom up mungkin juga melalui pross yang
Universitas Sumatera Utara
54 spontan. Sementara kepentingan umum dalam maknanya sebagai
kepentingan nasional akan didefinisikan lewat suatu proses yang didasari pada sifat yang normatif dan struktural serta terkendali secara sentral
Top Down untuk memenuhi tuntutan rencana pembangunan. Manakala , dalam realisasi kepentingan umum sebagai kepentingan orang banyak
itu, merupajan proses sosio-kultural masyarakat awam, dalam realisasi sebagai kepentingan nasional, proses yang berlangsung nyata sekalipun
lebih terkesan sebagai proses yang politiko-legal, ideologik, atau mungkin juga ekonomik namun yang tergulasi atas dasar pertimbangan-
pertimbangan politik.
55
Dalam lingkungan kehidupan seperti komunitas di atas, tidak menutup kemungkinan bahwa pelepasan hak atas tanah atau atas objek-
objek ekonomik lainnya, bisa saja berlangsung tanpa kompensasi- kompensasi penggantian biaya atau ganti rugi lainnya. Jika dibandingkan
, dalam lingkungan kehidupan nasional yang bersifat lebih makro, yang terabstraksi menghilangkan sifat lokal, maka kesediaan orang untuk
berkoran tanpa kejelasan untuk siapa seseorang itu berkorban akan Dalam kehidupan komunitas masyarakat tertentu, pada dasarnya
doktrin yang belaku adalah doktrin yang mewajibkan setiap warga sebagai individu untuk selalu mengalah demi kesejahteraan orang banyak
di komunitas lokalnya.Artinya kepentingan umum, yang dalam arti konkrit sebagai pengorbanan untuk banyak orang, sehingga mereka dapat
diterima dan diberi tempat di tengah kehidupan komunitasnya.
55
Soetandyo Wignjosoebroto, “Pembebasan Tanah” , Suara Pembaharuan, 1991, hal. 2.
Universitas Sumatera Utara
55 mudah berlangsung jika prosesnya akan berkembang sebagai suatu
proses yang lebih bersifat kontraktual atau dengan kesepakatan- kesepakatan antara para pihak yang membutuhkan tanah dan pemilik
tanah. Bilamana proses pembebasan hak atas tanah dilakukan oleh
pemerintah atau aparatnya atas dasar atau dengan dalih pembangunan demi kepentingan nasional untuk kejayaan nusa bangsa, misalnya
pembangunan industrilisasi atau atas dasar alasan-alasan lain yang tanpa acuan konkrit yang tak dapat dirasakan manfaatnya oleh rakyat secara
langsung, maka dapat diduga bahwa rakyat tidak mudah secara sukarela melepaskan hak-hak atas tanah mereka, kecuali mereka mendapatkan
ganti rugi yang layak dan memenuhi rasa keadilan. Disinilah, ketika masyarakat awam mengartikan pembebasan hak
atas tanah untuk kepentingan umum itu, sebagai suatu yang seharusnya bersifat kontraktual, karena masyarakat menganggap pembebasan hak-
hak atas tanah mereka secara konkrit, lebih menguntungkan pihak-pihak luarpihak lain, sekalipun dari sudut pandang pemerintah diartikan
sebagai kepentingan nasional. Pemerintah sering memaksakan kehendak , agar warga masyarakat bersedia untuk melakukan musyawarah melalui
suatu proses tawar menawar yang sehat , yang pada hakekatnya merupakan suatu proses keperdataan guna memperoleh kesepakatan
kontraktual secara suka rela Voluntary melalui kesepakatan jual beli. Namun di lain pihak dengan segenap aparatnya justru
mengupayakan kesediaan masyarakat untuk melepaskan hak-haknya
Universitas Sumatera Utara
56 dengan proses sebagaimana pembebasan hak atas tanah untuk
kepentingan umum. Dengan arti masyarakat itu wajib melepaskan hak atas tanahnya Compulsary . Maka yang terjadi di sini hanyalah suatu
proses interaksional yang tidak berimbangnya, akibat tidak ada kesamaan pengertian . Jika proses ini berkelanjutan dan pemerintah tidak lagi
memiliki kesabaran dan kurang pengertian, maka pemerintah melakukan pendekatan kekuasaan yang bersifat publiek rechtelijk .Tindakan ini
sesungguhnya memperlakukan masyarakat secara tidak jujur dan tidak adil.
1 Menurut Soetandyo, sesungguhnya ada dua kemungkinan yang
dapat ditempuh manakala pembangunan nasional yang banyak memerlukan tanah yang dapat dibebaskan, akan tetap
dapat diharapkan bersifat kemanusiaan dan berdimensi kerakyatam yaitu :
2 Menggunakan pendekatan sosiologik antropologik yang
prosesnya harus ditunggui dengan penuh kesabaran . Mungkin pula dalam wujud kebijaksanaan untuk membuka peluang
yang luas dan bebas kepada masyarakat awam agar secara bubbling up para warga ini dapat memutuskan sendiri secara
bertanggung jawab kegunaan lahan-lahan mereka untuk kepentingan orang banyak.
3 Menggunakan pendekatan hukum namun dengan
memprioritaskan prosedur dan proses yang privaatrechtelijk yang dalam masa-masa transisi di kebanyakan negeri-negeri
Universitas Sumatera Utara
57 yang tengah berkembang, umumnya terkesan masih amat
berwarna kekuasaan ekstralegal. Di dalam pelaksanaan pelepasan hak-hak atas tanah masyarakat
untuk kepentingan umumpembangunan nasional ternyata, belum dilakukan sebagaimana mestinya seperti apa yang dikemukakan oleh
Soetandyo tersebut. Berdasarkan hasil penelitian pemerintahpenguasa cenderung melakukan pelepasan hak atas tanah masyaakat itu dengan
cara melakukan suatu perbuatan yang bersifat publiekrechtelijk yang kadangkala mengenyampingkan hak-hak keperdataan masyarakat.
C. Asas