Mekanisne Pertanggungjawaban Kepala Daerah Dalam Pelaksanaan

B. Mekanisne Pertanggungjawaban Kepala Daerah Dalam Pelaksanaan

Anggran Pendapatan Dan Belanja Daerah APBD. Menurut hukum pertanggungjawaban adalah bahwa kepada seseorang yang diberikan kewenangan kepadanya, maka menurut hukum seseorang tersebut wajib pula mempertanggungjawabkan kewenangan tersebut agar tidak terjadinya penyalahgunaan wewenang. Pertanggungjawaaban keuangan daerah dilakukan oleh kepala daerah. Pada setiap semester kepala daerah harus melaporkan pelaksanaan APBD kepada DPRD. Laporan semester paling lambat disampaikan bulan juli. Isi laporan adalah kemajuan pelaksanaan APBD. 50 a. Laporan perhitungan APBD; Pada akhir tahun anggaran, kepala daerah harus melakukan laporan pertanggungjawaban LPJ APBD kepada pemerintah dengan tembusan kepada DPRD. LPJ harus memuat: b. Nota Perhitungan APBD. 51 Nota perhitungan APBD memuat ringkasan realisasi pendapatan daerah, belanja daerah, dan pembiayaan, serta kinerja keuangan daerah, yang antara lain mencakup: 1. Kinerja daerah dalam rangka pelaksanaan program yang direncanakan dalam APBD tahun anggaran berjalan; 2. Kinerja pelayanan yang dicapai; 3. Bagian belanja APBD yang digunakan untuk membiayai administrasi modalpembangunan untuk aparatur daerah dan pelayanan publik; 50 Hanif Nurcholis, Teori dan Praktik Pemerintahan dan Otonomi Daerah, Jakarta: PT. Grasindo, 2007, hlm. 207. 51 Ibid, hal. 208 4. Bagian belanja APBD yang digunakan untuk anggaran DPRD termasuk sekertariat DPRD; 5. Posisi dana cadangan; 6. Laporan aliran kas; 7. Neraca daerah. 52 Setiap pejabat pengelola keuangan Daerah menyusun laporan pertanggungjawaban keuangan secara periodik. Sistem dan prosedur pertanggungjawaban ini ditetapkan dengan keputusan kepala Daerah. DPRD dalam sidang pleno terbuka menerima atau menolak dengan meminta untuk menyempurnakan laporan pertanggungjawaban keuangan Daerah. Penolakan laporan oleh DPRD harus disertai dengan alasannya. Proses lebih lanjut dari penolakan pertanggungjawaban kepala Daerah tersebut mengikuti mekanisme sebagaimana dimaksud dalam Undang-undang tentang Pemerintahan Daerah. Laporan pertanggungjawaban keuangan Daerah merupakan Dokumen Daerah. Kepala daerah didalam pertanggungjawaban APBD menyampaikan Ranperda tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBD kepada DPRD berupa laporan keuangan yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan paling lambat enam bulan setelah tahun anggaran berakhir. Laporan keuangan tersebut sekurang-kurangnya meliputi realisasi APBD, neraca, laporan arus kas, dan catatan atas laporan keuangan, yang dilampiri dengan laporan keuangan badan usaha milik daerah. Laporan keuangan tesebut disusun dan disajikan sesuai 52 Ibid. dengan standar akuntansi pemerintahan yang ditetapkan dengan peraturan Pemerintah. 53 Raperda Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBD merupakan kewajiban konstitusional kepala daerah yang diatur dalam Pasal 184 UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah jo Pasal 101 PP No. 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. Raperda pertanggungjawaban pelaksanaan APBD dimaksud merupakan laporan keuangan yang telah diperiksa BPK, dan diberikan kepada DPRD paling lambat 6 enam bulan setelah tahun anggaran berakhir. Laporan keuangan dimaksud meliputi laporan realisasi APBD, neraca, laporan arus kas, dan catatan atas laporan keuangan yang dilampiri laporan keuangan badan usaha milik daerah. 54 Raperda pertanggungjawaban pelaksanaan APBD disusun oleh Tim Anggaran Pemerintah Daerah TAPD dibawah koordinator Sekretaris Daerah. Mekanisme pembahasan raperda pertanggungjawaban layaknya mekanisme pembentukan peraturan daerah tentang APBD, APBD Perubahan ataupun peraturan daerah lainnya. Diawali dengan Penjelasan Kepala Daerah, Pemandangan Umum Fraksi-Fraksi Dewan, Jawaban Gubernur atas Pemandangan Umum Fraksi-Fraksi Dewan, Rapat Gabungan Komisi yang dilanjutkan dengan Pembentukan Pansus untuk finalisasi, dan berakhir dengan Laporan Pansus, Pendapat Akhir Fraksi-Fraksi Dewan kemudian Pengambilan Keputusan. 55 53 Siwanto Sunarno, op.cit, hal. 88. 54 Ambillah Hanya Yang Menjadi Hakmu, LKPJ dan Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBD, http:adekendari.blogdetik.com20100922lkpj-dan-raperda-pertanggungjawaban-pelaksanaan- apbd . Diakses tanggal 1 maret 2011. 55 Ibid. Transparansi dan akuntabilitas anggaran meliputi penetapan tujuan, sasaranhasil dan manfaat, serta pertanggungjawaban dana yang diperoleh. Transparansi atau keterbukaan dan akuntabilitas bagi penyelenggara negara merupakan norma yang harus senantiasa dipegang dan ditaati dalam menjalankan tugas, fungsi, dan kewenangan yang diembannya. Hal ini merupakan ketentuan yang harus dipatuhi sebagaimana diatur dalam Pasal 3 Yndang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang bersih dan bebas dari korupsi, kolusi, dan nepotisme, serta ketentuan pasal 20 ayat 1 huruf d dan g Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah. 56 1. Laporan keuangan dihasilkan malalui proses akuntansi. Untuk mewujudkan transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan keuangan negara dalam arti luas, maka laporan pertanggungjawaban keuangan perlu disampaikan secara tepat waktu dan disusun dengan mengikuti standard akuntansi pemerintah. Sehubungan dengan itu, perlu ditetapkan ketentuan yang mengatur mengenai hal-hal tersebut agar: 2. Laporan keuangan disajikan dengan standard akuntansi keuangan pemerintahan yang terdiri dari Laporan Realisasi Anggaran LRA neraca, dan laporan arus kas disertai dengan catatan atas laporan keuangan. 3. Laporan keuangan disajikan sebagai wujud pertanggungjawaban setiap entitas pelaporan yang meliputi laporan keuangan pemerintah pusat, laporan keuangan kementrian negaralembaga, dan laporan keuangan pemerintah daerah. 56 Muhamad Djumhana, Pengantar Hukum Keuangan Daerah dan Himpunan Peraturan Perundang-undangan di Bidang Keuangan Daerah, Bandung: PT Citra Aditya Bakti, 2007, hal. 97. 4. Laporan keuangan pemerintah pusatdaerah disampaikan kepada Dewan Perwakilan RakyatDewan Perwakilan Rakyat Daerah selambat-lambatnya 6 enam bulan setelah anggaran yang bersangkutan berakhir. 5. Laporan keuangan pemerintah diaudit oleh lembaga pemeriksa ekstern yang independen dan profesional sebelum disampaikan kepada Dewan Perwakilan RakyatDewan Perwakilan Rakyat Daerah. 57 Dalam LKPD terdapat pemeriksaan,tentunya onjek yang diperiksa adalah LKPD. Intinya objek pemeriksaan tersebut dapat ditentukan sesuia dengan apa yang disepakatidiminta oleh ketentuan peraturan perundang-unndangan dan atau pihak yang dapat meminta suatu pemeriksaan. Pemeriksaan atas LKPD adalah pemeriksaan yang diminta oleh krtrntuan UU. Pasal 31 UU 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara menyatakan bahwa: 1. GubernurBupatiWalikota menyampaikan rancangan peraturan daerah tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBD kepada DPRD berupa laporan keuangan yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan BPK, selambat-lambatnya 6 enam bulan setelah tahun anggaran berakhir. 2. Laporan keuangan dimaksud setidak-tidaknya meliputi laporan Realisasi APBD, Neraca, Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan, yang dilampiri dengan laporan keuangan perusahaan daerah. 58 Pasal 31 Ayat 1 ini mengandung lima tahapan utama, yaitu: 1. Kepala daerah harus menyusun rancangan peraturan daerah tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBD berupa laporan keuangan LKPD; 57 Penjelasan Umum Angka 5 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara. 58 M.Yusuf John dan Dwi Setiawan S, Kiat Memahami Pemeriksaan Laporan Keuangan Pemerintah di Indonesia, Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama, 2009, hal. 45. 2. Kepala Daerah harus menyampaikan LKPD kepada BPK; 3. BPK wajib melakukan pemeriksaan atas LKPD yang diterima dari kepala daerah; 4. Kepala Daerah harus menyampaikan rancangan peraturan daerah tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBD berupa LKPD yang telah diperiksa BPK kepada DPRD; 5. DPRD hanya dapat menerima dan membahas rancangan peraturan daerah tentang pertanggungawaban pelaksanaan APBD berupa LKPD yang telah diperiksa BPK. 59 Berdasarkan ketentuan Pasal 31 Ayat 1 tersebut, jelas bahwa objek pemriksaan BPK adalah LKPD yang akan disampaikan oleh GubernurBupatiWalikota sebagai rancangan peraturan daerah tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBD kepada DPRD. Dari pengertian ini terkandung makna bahwa LKPD yang diamanatkan untuk diperiksa BPK adalah LKPD yang memenuh syarat: 1. Telah seselasi disusun bukan berupa draftkonsep 2. Akan disampaikan oleh kepala daerah kepada DPRD sebagai rancangan Perda tentang Pertanggungjawaban pelaksanaan APBD. Hal ini mengandung makna bahwa LKPD yang diamanatkan untuk diperiksa BPK adalah mencakup penyajian “semua” pelaksanaan APBD. Dengan demikian, laporan keuangan yang disusun satuan kerja LK Satker tidak harus diperiksa oleh BPK secara tersendiri. LK Satker hanya menyajikan “sebagian” pelaksanaan APBD yaitu khusus pelaksanaan APBD di Satker. LK Satker tidak akan 59 Ibid, hal. 46. menjadi Perda Pertanggungjawaban pelaksanaan APBD tersendiri. Satker tidak dapat menyampaikan LK-nya sendiri ke DPRD. Dengan demikian dapaptlah diidentifikasikan bahwa Satker hanyalah entitas akuntansi sedangkan Pemda adalah entitas pelaporan. 3. Disampaikan kepada BPK. Kewajiban BPK melakukan pemriksaan atas LKPD timbul apabila LKPD tersebut disampaikan kepada BPK. 60 Disisi lain, Pasal 31 Ayat 2 mengandung pengertian bahwa: 1. Laporan keuangan adalah bentuk Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBD; 2. Sebagai bentuk Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBD, Laporan keuangan setidak-tidaknya terdiri atas Laporan Realisasi APBD, Neraca Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan, yang dilampiri dengan laporan keuangan perusahaan daerah. 3. Dengan demikian, apabila Laporan Keuangan tersebut tidak meliputi semua dan atau sebagai “Laporan Realisasi APBD, Neraca, Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan, yang dilampiri dengan laporan keuangan perusahaan daerah” maka laporan keuangan tersebut BUKANLAH bentuk pertanggungjawaban pelaksanaan APBD. 4. Secara sendiri-sendiri “Laporan Realisasi APBD, Neraca, Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan” merupakan laporan keuangan. Dengan demikian, meskipun teori membedakan adanya laporan manajerial dan laporan keuangan, UU mengakui bahwa keempat jenis LKPD ini adalah LK. 60 Ibid. 5. Kata “setidak-tidaknya” yang digunakan oleh UU ini dapat bermakna bahwa minimal harus ada 4 jenis laporan keuangan, dan jika pemrintah daerah memiliki kemampuan, maka pemda tersebut dapat menyusun lebih dari 4 jenis laporan keuangan. Laporan keuangan yang “lebih” itu pun salah satu jenis LKPD. 61 Dengan demikian, dapatlah kita identifikasi LKPD yang diamanatkan UU untuk diperiksa BPK. Sebagaimana LK pada umumnya, LKPD itu mencerminkan semua transaksi keuangan sehingga siapa pun yang terlibat dalam urusan transaksi keuangan tersebut mungkin akan diperiksadiwawancarai. 62 Penyelenggaraan akuntansi merupakan pencatatanpenatausahaan atas transaksi keuangan dilingkungan SKPD dan menyiapkan laporan keuangan sehubungan dengan dilingkungan SKPD dan menyiapkan laporan keuangan sehubungan dengan pelaksanaan anggaran yang dikelolanya. Laporan keuangan tersebut terdiri dari laporan realisasi anggaran, neraca, dan catatan atas laporan keuangan yang disampaikan kepada kepala daerah melalui PPKD selambat- lambatnya 2 dua bulan setelah tahun anggaran berakhir. Kepala SKPD selaku pengguna anggaranpengguna barang memberikan pernyataan bahwa pengelolaan Mekanisme pertanggungjawaban kepala daerah terhadap pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah APBD, dapat dimulai dari Kepala SKPD selaku pengguna anggaran menyelenggarakan akuntansi atas transaksi keuangan, aset, hutang, dan ekuitas dana, yang berada dalam tanggungjawabnya. 61 Ibid, hal. 47. 62 Ibid. APBD yang menjadi tanggungjawabnya telah diselenggarakan berdasarkan sistem pengendalian intern yang mamadai, sesuai dengan perundang-undangan. 63 a. Laporan realisasi anggaran. Selanjutnya PPKD menyusun laporan keuangan pemerintah daerah yang disusun dan disajikan dengan bentuk Peraturan Pemerintah tentang standard akuntansi pemerintah terdiri dari: b. Neraca. c. Laporan arus kas. d. Catatan atas laporan keuangan. 64 Selanjutnya laporan keuangan tersebut diatas dilampiri denganlaporan ikhtisar realisasi kinerja dan laporan badan keuangan milik daerahperusahaan. Ikhtisar reaslisaidisusun dari ringkasan laporan keterangan pertanggungjawaban kepala daerah. Laporan keuangan pemerintah daerah tersebut diatas disusun berdasarkan laporan keuangan SKPD dan disampaikan kepada kepala daerah dalam rangka pertanggungjawaban pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah APBD. Kemudian kepala daerah menyampaikan rancangan peraturan daerah tentang pertanggungjawaban pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja daerah APBD kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD berupa laporan keuangan yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan BPK paling lambat 6 enam bulan setelah tahun anggaran berakhir. Laporan keuangan terhadap pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah APBD disampaikan kepada Badan Pemeriksa Keuangan BPK selambat- lambatnya 3 tiga bulan setelah tahun anggaran berakhir. Pemeriksaan laporan 63 Ahmad Yani, Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah Di Indonesia, Jakarra: PT. Gramedia, Edisi Revisi, 2008. Hlm. 408. 64 Ibid, hlm. 409. keuangan oleh badan Pemeriksa Keuangan BPK diselesaikan selambat- lambatnya 2 dua bulan setelah menerima laporan keuangan dari pemerintah daerah. Apabila sampai batas waktu 2 dua bulan sebagaimana tersebut diatas Badan Pemeriksa Keuangan BPK belum menyampaikan laporan hasil pemeriksaan, rancangan peraturan daerah tentang pertanggungjawaban pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah APBD diajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD. Selanjutnya kepala daerah memberikan tanggapan dan melakukan penyesuaian terhadap laporan keuangan berdasarkan hasil pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan BPK atsa laporan keuangan pemerintah daerah. 65 Pemeriksaan atas pengelolaan keuangan daerah dilaksanakan sejalan dengan amandemen keempat Undang-Undang Dasar 1945. Berdasarkan Undang-Undang Dasar 1945, pemeriksaaan atas laporan keuangan dilaksanakan oleh Badan Dalam rangka pengelolaan keuangan daerah yang akuntabel dan transparan, pemerintah daerah wajib menyampaikan pertanggungjawaban berupa laporan keuangan. Laporan keuangan dimaksud disusun sesuai dengan standard akuntansi pemerintahan, sebelum dilaporkan kepada masyarakat melalui Dewan Perwakilan rakyat Daerah DPRD, laporan keuangan perlu terlebih dahulu diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan BPK. Fungsi pemeriksaan merupakan salah satu fungsi manajemen sehingga tidak dapat dipisahkan dari manajemen keuangan daerah. Berkaitan dengan pemeriksaan telah dikeluarkan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 Tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara. 65 Ibid. Pemeriksa Keuangan BPK. Dalam rangka pemeriksaan keuangan ini, Badan Pemeriksa Keuangan BPK sebagi auditor yang independen akan melaksanakan audit sesuai dengan standar audit yang berlaku dan akan memberikan pendapat atas kewajaran laporan keuangan. Kewajaran atas laporan keuangan pemerintah ini diukur dari kesesuaian terhadap standard akuntansi pemerintahan. Selain pemeriksaan ekstern oleh Badan Pemeriksa Keuangan BPK, juga dapat dilakukan pemeriksaan intern. Pemeriksaan ini pada pemerintah daerah dilaksanakan oleh Badan Pengawas Daerah Bawasda. Oleh karena itu, dengan spirit sinkronisasi dan sinergitas terhadap berbagai peraturan perundang-undangan tersebut diatas, pengelolaan keuangan daerah dalam hal ini lebih menekankan kepada hal yang bersifat prinsip, norma, asas landasan umum dalam penyusunan, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan, pengawasan dan pertanggungjawaban keuangan daerah. 66

c. Analisis Terhadap Pertanggungjawaban Kepala Daerah Dalam

Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah APBD. Sebagaimana dikemukakan sebelumnya bahwa Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Yang merupakan Undang-Undang pengganti dari Undang- Undang Nomor 22 Tahun 1999 sebagai dasar pelaksanaan pemerintahan daerah, dimana terdapat perbedaan yang sangat esensial diantara keduanya. Keduanya berkaitan dengan pertanggungjawaban kepala daerah terhadap pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah APBD. Dimana di dalam Undang- Undang 32 Tahun 2004 Kepala Daerah tidak lagi bertanggungjawab kepada 66 Ibid, hlm. 356. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD terhadap pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah APBD. Sebagaimana diketahui bahwa pada masa berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Yang mengatakan bahwa kepala daerah sebagai pelaksana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah APBD harus bertanggungjawab terhadap Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD yang merupakan penyimpangan terhadap sistem Presidensil yang dianut oleh Negara Kesatuan Republik Indonesia NKRI, karena bertanggungjawabnya kepala daerah terhadap Dewan Perwakilan Rakyat Daerah adalah merupakan sistem pemerintahan Parlementer. Oleh sebab itu Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 sebagai dasar pelaksanaan pemerintahan daerah diganti dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang merupakan bentuk penyempurnaan dari sistem presidensil yang dianut oleh Negara Kesatuan Republik Indonesia NKRI, karena tidak laginya pertanggungjawaban kepalda daerah terhadap Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD. Berikut akan dijelaskan mengenai analisis terhadap pertanggungjawaban kepala daerah: Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dengan Peraturan Pemerintah Nomor 3 Tahun 2007 menyebutkan bahwa Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD hanya melahirkan rekomendasi terhadap Laporan Keterangan Pertanggungjawaban LKPJ yang disampaikan oleh kepala daerah. Atau dapat dikatakan dengan kata lain bahwa Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD tidak lagi dapat menolak pertanggungjawaban kepala daerah terhadap pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah APBD. 67 Adanya ketentuan mengenai pertanggungjawaban Kepala Daerah Kepada DPRD di setiap akhir tahun anggaran yang bersifat “wajib” perlu disambut positif. Karena, dengan ketentuan itu, diharapkan terjadai mekanisme Checks and Balances secara sehat. Bagaimanapun pelaksanaan tugas dan kewajiban yang diamanatkan oleh rakyat kepada Kepala Daerah harus dipertanggungjawabkan terlebih dahulu sebelum memasuki tahun anggaran berikutnya. Melalui pertanggungjawaban itu dapat diketahui secara transparan apakah aktivitas kepala daerah dalam memimpin penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan di daerah dalam kurun waktu satu tahun telah benar-benar sesuai dengan yang digariskan dalam APBD dan kebijakan publik lainnya, apakah Meskipun bagi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD tidak memungkinkan untuk menolak Laporan Keterangan Pertanggungjawaban LKPJ yang disampaikan oleh kepala daerah, namun karena adanya hak yang melekat pada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD, maka Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD tidak menutup kemungkinan untuk melakukan tindakan apabila Laporan Keterangan Pertanggungjawaban LKPJ tidak sesuai dengan tolak ukur Rencana Kerja Pembangunan Daerah RKPD, hal tersebut dilakukan dalam rangka fungsi pengawasaan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD. Didalam pertanggungjawaban yang disampaikan oleh kepala daerah apakah Pertanggungjawaban itu Akhir tahunan ataukah Progres Report? 67 Pasal 26 Peraturan Pemerintah Nomor 3 Tahun 2007 Tentang Laporan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Kepada Pemerintah, Laporan Keterangan Pertanggungjawaban Kepala Daerah Kepada DPRD, dan Informasi Laporan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Kepada Masyarakat. aktivitas yang dilakukan tidak melanggar larangan bagi kepala daerah, dan apakah penggunaan anggaran di dalam melaksanakan tugas dan kewajibannya itu benar- benar dapat dipertanggungjawaban atau tidak melanggar ketentuan dalam pasal peraturan perundang-undangan hukum, dan sebagainya. 68 1 Apakah pertanggungjawaban yang berbentuk laporan tertulis itu bersifat “final” tahunan,ataukah Namun mengingat mandat yang diberikan rakyat kepada kepala daerah adalah untuk satu periode pemerintahan yaitu 5 lima tahun, maka sebelum membahas substansinya, satu hal yang perlu memperolah kejelasan dan kesepakatan terlebih dahulu adalah; 2 Pertanggungjawaban itu berupa progress report yang berisi kemajuan dan hal- hal yang belum bisa dilaksanakan selama satu tahun beserta permasalahan yang dihadapi serta penggunaan keuangan. Apapun pilihan yang dijatuhkan, masing-masing mengandung kelebihan dan kelamahan. Kelebihan dari pilihan pertama adalah memotivasi kepala daerah beserta aparatnya untuk bekerja secara serius dan lebih berhati-hati dalam menggunakan anggaran, serta kesungguhan dalam menyelesaikan setiap persoalan. Kelemahannya adalah dapat digunakan sebagai alat untuk menjatuhkan Kepala Daerah di tengah jalan. Sedangkan kelabihan dari pilihan kedua adalah terjaminnya kelangsungan kepemimpinan daerah lima tahunan. Kekurangannya adalah laporan pertanggungjawaban kepala daerah akan diwarnai dengan nuansa penuh kemakluman dari anggota DPRD. 69 68 Bambang Yudoyono, op.cit, hlm. 82 69 Ibid. Jika dilihat dari maksud dan tujuan serta ruang lingkup pertanggungjawaban disetiap akhir tahun anggaran, maka sifatnya lebih cenderung sebagai progress report. Ada berapa alasan yang bisa digunakan untuk mendukung pilihan ini yaitu: 1 Kebijakan penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan serta keuangan yang dilakukan dalam satu tahun anggaran, merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari program jangka menengah Lima Tahunan. Ia adalah tahapan dari proses dan atau bagian dari misi yang harus dilakukan dalam upaya memberi kontribusi terhadap pencapaian visi jangka panjang. Hasil yang diperoleh out put dalam kurun waktu satu tahun hanya akan memberi kontribusi pencapaian sasaran antara out comepurposeyang merupakan syarat tercapainya tujuan akhir goal. 2 Selama kurun waktu satu tahun, penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan bukan saja telah memperoleh pengawasan dari perangkat pengawas fungsional, tetapi juga oleh DPRD sendiri. Jika dalam masa itu terjadi suatu kasus tertentu yang memerlukan transparansi, DPRD dapat memanggil Kepala Daerah atau pimpinan instansi perangkat daerah untuk dimintai keterangan. Keterangan itu dapat dianggap selesai setelah dibahas bersama antara kedua belah pihak dalam sidang komisi terkait, atau sebaliknya memerlukan keterangan lebih lanjut. Dalam hal kasusnya berat dan melibatkan Kepala Daerah, DPRD dapat membentuk Panitia Khusus Pansus untuk melakukan penyelidikan bukan penyidikan. Jika ternyata pertanggungjawaban yang diberikan kepala daerah itu mengindikasikan adanya pelanggaran hukum yang berat, DPRD dapat membuat memorandum, mengajukan mosi tidak percaya terhadap kepemimpinan Kepala Daerah, serta meminta Kejaksaan atau Kepolisian untuk melakukan penyidikan dengan izin Presiden melalui Menteri Dalam Negeri. Mekanisme inilah yang dikenal sebagai impeachment, yang pelaksanaannya tidak perlu menunggu sampai waktu penyampaian pertanggungjawaban Kepala Daerah di akhir tahun anggaran. 70 Akibat belum adanya kejelasan dan kesepakatan yang berlaku secara nasional, sidang pleno DPRD di banyak daerah dengan agenda utama pembahasan laporan pertanggungjawaban tahunan Kepala Daerah, menghasilkan kesimpulan bermacam-macam sebagian besar dihasilkan melalui voting yang ditungkan dalam keputusan DPRD. Antara lain yaitu: 1. Ada DPRD yang memutuskan dapat menerima laporan pertanggungjawaban Kepala Daerah secara bulat aklamasi. 2. Ada DPRD yang memutuskan dapat menerima laporan pertanggungjawaban Kepala Daerah dengan beberapa catatan. 3. Ada DPRD yang memutuskan menolak laporan pertanggungjawaban Kepala Daerah pada persidangan pertama Laporan Pertanggungjawaban itu kemudian diperbaiki Kepala Daerah, disampaikan kembali pada persidangan kedua,dan dinyatakan diterima bisa melalui voting secara aklamasi. 4. Ada DPRD yang tetap menolak laporan Pertanggungjawaban Kepala Daerah meskipun sudah diperbaiki. 71 Isi laporan pertanggungjawaban Kepala Daerah di setiap akhir tahun anggaran antara daerah yang satu dengan daerah lainnya, pada dasarnya dapat berbeda-beda. Sistematika mungkin bisa sama, tetapi isinya pasti beda. Variasi 70 Ibid, hlm. 84. 71 Ibid. perbedaan itu sesuai dengan ruang lingkup atau besaran dari tugas dan kewajiban Kepala Daerah yang diamanatkan dalam APBD. Namun demikian, kualitas isi laporan pertanggungjawaban tidak bisa sekedar dilihat dari tebal tipisnya laporan serta bentuk fisiknya, melainkan substansim isi laporan. Laporan yang tebalnya beratus-ratus halaman tetapi kalau isinya tidak transparan dan akuntabel, tetap saja hanya bohong-bohongan dan formalitas belaka. Karena itu ada beberapa poin penting yang sebaiknya dimuat secara transparan dalam laporan pertanggungjawaban Kepala Daerah, yaitu: 1. Realisasi APBD sebagai pencerminan pelaksanaan program tahunan. Berisi uraian yang memberikan gambaran secara jelas mengenai kegiatan- kegiatan apa yang telah dilakukan selama satu tahun anggaran, alasannya, hasil fisiknya out put, kontribusinya terhadap pencapaian sasaran outcomepurpose, kebijakan-kebijakan apa yang ditempuh sebagai penjabaran operasional APBD, yang disertai lampiran bukti-bukti nyata. Nilai pertanggungjawabannya terletak pada kesesuaian antara apa yang direncanakan sebagai kesepakatan pemerintah Daerah dan DPRD dengan apa yang dilakukan dan hasil senyatanya yang bisa dibuktikan kebenarannya secara administrasi maupun fisik. 2. Permasalahan yang telah diselesaikan beserta langkah-langkah solusi. Latar belakang penetapan pos-pos mata anggaran dalam penyusunan dan pembahasan APBD yang dilakukan bersama antara Pemerintah Daerah dan DPRD disamping untuk keperluan rutinitas jalannya pemerintahan, antara lain juga untuk mengatasi permasalahan-permasalahan yang memperolah prioritas untuk diselesaikan dalam jangka pendek maksimal satu tahun. Kepala daerah wajib menyampaikan laporan pelaksanaannya secara konkrit, disertai penjelasan mengenai langkah kebijakan yang ditempuh. 3. Hambatan-hambatan dalam pelaksanaan kegiatan serta upaya mengatasinya. Berisi uraian singakat mengenai ada atau tidaknya hambatan dalam melaksanakan kegiatan-kegiatan serta upaya mengatasinya. 4. Penerimaan pendapatan daerah beserta lampiran perinciannya. Berisi uraian secara jelas dan terinci mengenai realisai penerimaan daerah, baik dari Pendapatan Asli Daerah PAD maupun dana perimbangan atau bagi hasil, dan pendapatan lain-lain. 5. Penggunaan anggaran belanja daerah, beserta lampiran perinciannya. Berisi uraian mengenai hal-hal yang paling sensitif, yaitu sektor pengeluaran yang dituangkan dalam anggaran belanja. Untuk menjamin kebenaran dari laporan pertanggungjawaban Kepala Daerah, sebelum disampaikan dalam sidang pleno DPRD sebaiknya perlu dilakukan terlebih dahulu pemeriksaan oleh “Akuntan Publik” sebagai pihak independen yang diharapkan bisa memberikan hasil yang lebih objektif. Hasil pemeriksaan ini dilampirkan sebagai bukuti kebenaran laporan keuangan dalam pertanggungjawaban Kepala Daerah. Proses yang berbau KKN selama ini lebih banyak diungkap oleh masyarakat ketimbang hasil temuan DPRD. 72 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 telah mengoreksi ketentuan tentang pembentukan dan susunan daerah berikut kewenangan daerah, bentuk dan susunan pemerintahan daerah. Kita menyadari bahwa praktek penyelenggaraan otonomi daerah sesuai dengan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 72 Ibid, hlm. 88. mengandung banyak kelemahan, tetapi perubahan yang terjadi cukup membingungkan dan menghilangkan esensi otonomi daerah yang fundamental, yaitu hak-hak Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD. Sepintas lalu hak interpelasi, hak angket dan hak menyatakan pendapat memberikan gambaran yang menakutkan. Padahal dalam praktek DPR dan DPRD secara langsung dan tidak langsung hal tersebut telah merupakan agenda rutin selama masa tugas DPR dan DPRD. Disampimg itu juga, permasalahan yang muncul adalah, bahwa dalam rangka penyelenggaraan pemerintah daerah, kontrol terhadap birokrasi didasarkan kepada unsur formal accountability. Kontrol formal didasarkan pada perundang- undangan yang dilakukan dan sifatnya eksternal, seperti kontrol legilatif, interest, group, pengadilan, hierarki, birokrasi, pers, dan peran serta warga negara sebagai agen kontrol. Sampai saat ini belum ada peraturan khusus yang mengatur tentang kontrol terhadap legislatif. Dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 hanya diatur tentang kedudukan, susunan, tugas dan wewenang, hak keanggotaan, kewajiban, pimpinan dan alat kelengkapan DPRD. Tata cara pemberhentian DPRD tidak tercantum didalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, sedangkan tata cara pemberhentian kepala daerah dengan sangat jelas diatur dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2009. Maka untuk hal tersebut sangat dituntut adanya kontrol ekseternal dari DPRD yang loyal pada cita-cita demokrasi dan kepentingan publik serta dapat menghambat tindakan yang salah serta mampu mendorong tindakan yang benar. Disamping itu, diperlukan juga lembaga seperti ombudsman yang akan menjadi wadah untuk menampung, manyalurkan, dan memperjuangkan keluhan-keluhan dari msayarakat terhadaptindakan yang dilakukan oleh anggota DPRD maupun lembaganya serta mengawasi tindakan-tindakannya atau dalm rangka check and balances system pada masa yang akan datang kepada pemerintah daerah diberi juga kewenangan untuk melakukan pengawasan terhadap Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD. Bagaimana dengan mekanisme pertanggungjawaban Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD? Pertanyaan ini diajukan mengingat Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD sendiri telah mendayagunakan anggaran yang tertuang dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah APBD. Penggunaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah APBD oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD merupakan suatu kenyataan hukum yang berkaitan dengan pemanfaatan dana publik selaku pemilik kedaulatan kedaulatan rakyat dalam negara demokrasi. Perlu dan patut diketahui bahwa berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 110 Tahun 2000 Tentang kedudukan Keuangan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Sekretaris Dewan Perwakilan Rakyat Daerah menyusun rencana anggaran belanja Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Rencana anggaran dimaksud dibahas bersama dengan pihak eksekutif untuk selanjutnya dicantumkan dalam Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah RAPBD. Anggaran Belanja Dewan Perwakilan rakyat Daerah dan Sekretariat Dewan Perwakilan Rakyat Daerah merupakan bahagian yang tak terpisahkan dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah APBD. Ketentuan ini berarti bahwa pengajuan, pembahasan usulan anggaran Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD diberlakukan sama seperti usulan anggaran perangkat daerah lainnya. Dengan demikian laporan pertanggungjawaban keuangan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD termasuk bahagian dari laporan pertanggungjawaban akhir tahun kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Pengelolaan keuangan Dewan Perwakilan rakyat Daerah DPRD dilaksanakan oleh Sekretaris Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sekwan dan pertanggungjawaban keuangan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD berpedoman pada ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku yaitu Peraturan Pemerintah Nomor 110 Tahun 2000 Tentang Kedudukan Keuangan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. 73 1. Mengamalkan pancasila, melaksanakan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan menaati segala peraturan perundang-undangan. Dalam rangka akuntabilitas Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD mempunyai kewajiban: 2. Melaksanakan kehidupan demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintah daerah. 3. Mempertahankan dan memelihara kerukunan nasional serta keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia NKRI. 4. Memperjuangkan peningkatan kesejahteraan rakyat di daerah. 5. Menyerap, menampung, menghimpun dan menindaklanjuti aspirasi masyarakat. 73 Soekarwo, op.cit, hlm. 249. 6. Mendahulukan kepentingan negara diatas kepentingan pribadi, kelompok, dan golongan. 7. Memberikan pertanggungjawaban atas tugas dan kinerjanya selaku anggota DPRD sebagai wujud tanggungjawab moral dan politis terhadap daerah pemilihannya. 8. Menaati peraturan tata tertib, kode etik, sumpahjanji anggota DPRD. 9. Menjaga norma dan etika dalam hubungan kerja dengan lembaga yang terkait. 74 Mekanisme pertanggungjawaban keuangan daerah baiknya dimasa yang akan datang dapat dilaksanakan dengan 2 dua arah, hal ini mengingat check and balances system dalam kerangka demokrasi. Adapun mekanisme pertanggungjawaban tersebut adalah sebagi berikut: 1. Kepala daerah memberikan Laporan Keterangan Pertanggungjawaban LKPJ terhadap penggunaan keuangan daerah oleh pihak eksekutif dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah. 2. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD melalui pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD juga menyampaikan Laporan Keterangan Pertanggungjawaban LKPJ kepada pihak eksekutif terhadap penggunaan dana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah APBD yang diatur dalam pos tersendiri dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah APBD. 74 Pasal 43 dan Pasal 44 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintah Daerah.

BAB IV HAMBATAN-HAMBATAN YANG DIHADAPI OLEH KEPALA DAERAH