mengimplementasikan kebijakan publik ada dua pilihan langkah yaitu, langsung mengimplementasikan dalam bentuk program atau melalui formulasi kebijakan
derivate
atau turunan dari kebijakan publik tersebut.
1.5.1.3 Teori-Teori Implementasi Kebijakan
Ada beberapa teori Implementasi Kebijakan Publik diantranya adalah : a.
Teori Daniel A. Mazmanian dan Paul A. Sabatlier Teori ini berpendapat bahwa terdapat tiga kelompok variable yang
mempengaruhi keberhasilan implementasi, yaitu : Karakteristik masalah
tractability of the problems
a. Tingkat kesulitan teknis dari masalah yang bersangkutan dimana di satu pihak terdapat beberapa masalah social yang secara
teknis mudah dipecahkan, seperti kekurangan persediaan air bersih bagi penduduk.
b. Tingkat kemajemukan dari kelompok sasaran. Hal ini berarti bahwa suatu program akan relative mudah diimplementasikan
apabila kelompok sasarannya adalah homogen, karena tingkat pemahaman kelompok sasaran relative sama.
c. Proporsi kelompok sasaran terhadap total populasi, dimana sebuah program akan relative sulit diimplementasikan apabila
sasarannya mencakup semua populasi dan sebaliknya sebuah program relatif mudah diimplementasikan apabila jumlah
kelompok sasarannya tidak terlalu besar
Universitas Sumatera Utara
d. Cakupan perubahan perilaku yang diharapkan dimana sebuah program yang bertujuan memberikan pengetahuan atau bersifat
kognitif akan relative mudah diimplementasikan dibanding program yang bertujuan untuk mengubah sikap dan perilaku
masyarakat. Karakteristik
kebijakan
ability of
statue to
structure implementation,
yaitu : a. Kejelasan isi kebijakan, yaitu, karena semakin jelas dan rinci isi
sebuah kebijakan, maka akan lebih mudah di implementasikan, karena implementor mudah memahami dan menerjemahkan
dalam tindakan nyata. b. Seberapa jauh kebijakan tersebut memiliki dukungan teoritis, di
mana kebijakan yang memiliki dasar teoritis memiliki sifat lebih mantap karena sudah teruji, meskipun untuk beberapa
lingkungan tertentu perlu ada modifikasi. c. Besarnya alokasi sumber daya financial terhadap kebijakan
tersebut, di mana sumber daya keuangan adalah factor krusial untuk setiap program social, setiap program juga memerlukan
dukungan staf
untuk melakukan
pekerjaan-pekerjaan administrasi dan teknis, serta memonitor program yang
semuanya memerlukan biaya, d. Seberapa besar adanya ketertarikan dan dukungan antar berbagai
institusi pelaksana, di mana kegagalan kerja sering disebabkan
Universitas Sumatera Utara
oleh kurangnya koordinasi vertical dan horizontal antar instansi yang terlibat dalam implementasi program.
e. Kejelasan dan konsistensi aturan yang ada pada badan pelaksana.
f. Tingkat komitmen aparat, terhadap tujuan kebijakan. Kasus korupsi yang terjadi di Negara-negara dunia ke tiga, khususnya
Indonesia salah satu sebabnya adalah rendahnya tingkat komitmen aparat untuk melaksanakan tugas dan pekerjaan atau
program-program. g. Seberapa
luas akses
kelompok-kelompok luar
untuk berpastisipasi dalam implementasi kebijakan, di mana suatu
program yang memberikan peluang luas bagi masyarakat untuk terlibat akan relative mendapat dukungan di banding program
yang tidak melibatkan masyarakat. Lingkungan
kebijakan
nonstatutory variable
effecting implementation,
yaitu : a. Kondisi social ekonomi masyarakat dan tingkat kemajuan
teknologi dimana masyarakat yang sudah terbuka dan terdidik akan relative mudah menerima program pembaharuan dibanding
dengan masyarakat yang masih tertutup dan tradisional. b. Dukungan publik sebuah kebijakan, dimana kebijakan yang
memberikan insentif biasanya mudah mendapatkan dukungan public, sebaliknya kebijakan yang bersifat dis-intensif, misalnya
Universitas Sumatera Utara
kenaikan harga BBM akan kurang mendapatkan dukungan public.
c. Sikap dari kelompok pemilih
constituency goups,
dimana kelompok pemilih yang ada dalam masyarakat dapat
mempengaruhi implementasi kebijakan melalui berbagai cara, yaitu kelompok dapat melakuakn intervensi terhadap keputusan
yang dibuat badan-badan pelaksana melalui berbagai komentar dengan maksud untuk mengubah keputusan, dan kelempok
pemilih dapat memiliki kemampuan untuk mempengaruhi badan-badan pelaksana secara tidak langsung melalui kritik
yang dipubliksikan terhadap badan-badan pelaksana. d. Tingkat komitmen dan keterampilan dari aparat dan
implementor .pada akhirnya, komitmen aparat pelaksana untuk merealisasikan tujuan yang telah tertuang dalam kebijakan
adalah variabel yang paling krusial, sehingga aparat pelaksana harus memiliki keterampilan dalam membuat prioritas tujuan
dan selanjutnya marealisasikan prioritas tujuan tersebut. b.
Teori Donald Van Metter dan Carl Van Horn
6
Enam variabel menurut Van Metter dan Van Horn, yang mempengaruhi kinerja kebijakan yaitu :
1. Ukuran dan Tujuan Kebijakan.
6
Subarsono, Analisis, Kebijakan Publik Konsep, Teori, dan Aplikasi, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2005, hal 99
Universitas Sumatera Utara
Kinerja implementasi kebijakan dapat diukur keberhasilannya jika dan hanya jika ukuran dan tujuan dari kebijakan memang realistis dengan
sosio-kultur yang ada di level pelaksana kebijakan. 2.
Sumberdaya Keberhasilan proses implementasi kebijakan sangat tergantung dari
kemampuan memanfaatkan sumber daya yang tersedia 3.
Karakteristik Agen Pelaksana Pusat perhatian pada agen pelaksana meliputi organisasi formal dan
organisasi informal yang akan terlibat pengimplementasian kebijakan publik akan sangat banyak dipengaruhi oleh ciri-ciri yang tepat serta
sesuai dengan para agen pelaksananya. Selain itu, cakupan atau luas wilayah implementasi kebijakan perlu juga diperhitungkan manakala
hendak menentukan agen pelaksana. Semakin luas cakupan implementasi kebijakan, maka seharusnya semakin besar pula agen yang dilibatkan.
4. SikapKecenderungan
Disposition
para pelaksana. Sikap penerimaan atau penolakan dari agen pelaksana akan sangat
banyak mempengaruhi keberhasilan atau tidaknya kinerja implementasi kebijakan publik. Hal ini sangat mungkin terjadi oleh karena kebijakan
yang dilaksanakan bukanlah hasil formulasi orang-orang yang terkait langsung terhadap kebijakan yang mengenal betul persoalan dan
permasalahan yang mereka rasakan. 5.
Komunikasi Antarorganisasi dan Aktivitas Pelaksana.
Universitas Sumatera Utara
Koordinasi merupakan
mekanisme yang
ampuh dalam
impelementasi kebijakan publik. Semakin baik koordinasi komunikasi diantara pihak-pihak yang terlibat dalam suatu proses implementasi,
maka asumsinya kesalahan-kesalahan akan sangat kecil untuk terjadi dan begitu pula sebaliknya.
6. Lingkungan Ekonomi, Sosial, dan Politik.
Hal terakhir yang perlu diperhatikan guna menilai kinerja implementasi publik dalam persepektif yang ditawarkan oleh Van Metter
dan Van Horn adalah sejauh mana lingkungan
eksternal
turut mendorong keberhasilan kebijakan publik yang telah ditetapkan. Lingkungan sosial,
ekonomi, dan politik yang tidak kondusif dapat menjadi penyebab dari kegagalan kinerja implementasi kebijakan. Oleh karena itu, upaya untuk
mengimplementasikan kebijakan
harus pula
memperhatikan kekondusifan kondisi lingkungan
eksternal.
Bagan 1.1 Model Implementasi Van Meter dan Van Horn
Ukuran dan Tujuan Kebijakan
Sumber-sumber Kebijakan
Ciri badan pelaksana Sikap para
pelaksana
Lingkungan: Ekonomi, Sosial, Politik
Komunikasi antar organisasi dan kegiatan
pelaksanaan
P R
E S
T A
S I
K E
R J
A
Universitas Sumatera Utara
c. Teori Implementasi Kebijakan George C. Edward III
Teori implementasi kebijakan yang berspektif
top down
yang dikembangkan oleh George C. Edward III. Edward III
7
menamakan model implementasi kebijakan publiknya dengan
Direct and Indirect Impact on Implementation
. Dalam pendekatan teori ini terdapat empat variabel yang mempengaruhi keberhasilan impelementasi suatu
kebijakan, yaitu : 1.
Komunikasi Variabel pertama yang mempengaruhi keberhasilan implementasi
suatu kebijakan menurut Goerge C. Edward III
8
adalah komunikasi. Komunikasi, menurutnya sangat menentukan keberhasilan pencapaian
tujuan dari implementasi kebijakan publik. Implementasi yang efektif terjadi apabila para pembuat keputusan sudah mengetahui apa yang akan
mereka kerjakan. Pengetahuan atas apa yang akan mereka kerjakan dapat berjalan apabila komunikasi berjalan dengan baik, sehingga setiap
keputusan kebijakan dan peraturan implementasi harus ditansmisikan atau dikomunikasikan kepada bagian personalia yang tepat. Selain itu,
kebijakan yang dikomunikasikan pun harus tepat, akurat, dan konsisten. Komunikasi atau pentransmisian informasi diperlukan agar para
pembuat keputusan dan para implementor akan semakin konsisten dalam melaksanakan setiap kebijakan yang akan diterapkan dalam masyarakat.
7
Agustino, Dasar-Dasar Kebijakan Publik, Alfabeta, Bandung, 2008,hal 149-154
8
Agustino, Ibid, hal 150
Universitas Sumatera Utara
Terdapat tiga indikator yang dapat dipakai dalam mengukur keberhasilan variabel komunikasi yaitu :
a Transmisi;
penyaluran komunikasi yang baik
akan dapat menghasilkan suatu implementasi yang baik pula. Seringkali yang
terjadi dalam penyaluran komunikasi adalah adanya salah pengertian
misscommunication
. b
Kejelasan; komunikasi yang diterima oleh para pelaksana kebijakan
street-level-bureuarats
haruslah jelas dan tidak membingungkan tidak ambigumendua ketidakjelasan pesan kebijakan tidak selalu
mengahalangi impelementasi, pada tataran tertentu, para pelaksana membutuhkan fleksibelitas dalam melaksanakan kebijakan. Tetapi
pada tataran yang lain hal tersebut justru akan menyelewengkan tujuan yang hendak dicapai oleh kebijakan yang telah ditetapkan.
c Konsistensi; perintah yang diberikan dalam melaksanakan suatu
komunikasi haruslah konsisten dan jelas untuk diterapkan atau dijalankan. Karena jika perintah yang diberikan sering berubah-ubah,
maka dapat menimbulkan kebingungan bagi pelaksana di lapangan, 2.
Sumber daya Variabel kedua yang mempengaruhi keberhasilan implementasi
suatu kebijakan adalah sumber daya. Sumber daya merupakan hal penting lainnya dalam mengimplementasikan kebijakan, menurut Goerge
C.Edward III
9
Indikator sumber daya terdiri dari beberapa elemen, yaitu :
9
Agustino, Ibid, hal 151-152
Universitas Sumatera Utara
a Staf; sumberdaya utama dalam implementasi kebijakan dalah staf.
Kegagalan yang sering terjadi dalam implementasi kebijakan salah satunya disebabkan oleh karena staf yang tidak mencukupi,
memadai, ataupun tidak ompoten dibidangnya. Penambahan jumlah staf dan implementor saja tidak cukup, tetapi diperlukan juga
kecukupan staf dengan keahlian dan kemampuan yang diperlukan kompeten dan kapabel dalam mengimplementasikan kebijakan atau
melaksanakan tugas yang diinginkan oleh kebijakan itu sendiri. b
Informasi; dalam implementasi kebijakan, informasi mempunyai dua bentuk, yaitu pertama informasi yang berhubungan dengan cara
melaksanakan kebijakan. Implementor harus mengetahui apa yang harus mereka lakukan saat mereka diberi perintah. Kedua, informasi
mengenai data kepatuhan dari para pelaksana terhadap peraturan dan regulasi pemerintah yang telah ditetapkan. Implementer harus
mengetahui apakah orang yang terlibat di dalam pelaksanaan kebijakan tersebut patuh terhadap hukum.
c Wewenang; pada umumnya kewenangan harus bersifat formal agar
perintah dapat dilaksanakan. Kewenangan merupakan otoritas atau legitimasi bagi para pelaksana dalam melaksanakan kebijakan yang
ditetapkan secara politik. Ketika wewenang nihil, maka kekuatan para implementor dimata publik tidak terlegitimasi, sehingga dapat
menggagalkan proses implementasi kebijakan. Tetapi dalam konteks yang lain, ketika wewenang formal tersebut ada, maka sering terjadi
Universitas Sumatera Utara
kesalahan dalam melihat efektivitas kewenangan. Disatu pihak, efektivitas akan menyurut manakala wewenang diselewengkan oleh
para pelaksana demi kepentingannya sendiri atau demi kepentingan kelompoknya.
d Fasilitas; fasilitas fisik juga merupakan faktor penting dalam
implementasi kebijakan. Implementor mungkin memiliki staf yang mencukupi, mengerti apa yang harus dilakukan dan memiliki
wewenang untuk melaksanakan tugasnya, tetapi tanpa adanya fasilitas pendukung sarana dan prasarana maka implementasi
kebijakan tersebut tidak akan berhasil. 3.
Disposisi Variabel ketiga yang mempengaruhi keberhasilan implementasi
kebijakan adalah disposisi. Hal-hal penting yang perlu dicermati pada variabel disposisi, menurut Goerge C.Edward III
10
adalah : a.
Pengangkatan birokrat; disposisi atau sikap pelaksana akan menimbulkan
hambatan-hambatan yang
nyata terhadap
implementasi kebijakan
apabila personil
yang ada
tidak melaksanakan kebijakan-kebijakan yang diinginkan oleh pejabat-
pejabat tinggi. Karena itu, pemilihan dan pengangkatan personil pelaksana kebijakan haruslah orang-orang yang memiliki dedikasi
pada kebijakan yang telah ditetapkan.
10
Agustino, Ibid, hal 152-154
Universitas Sumatera Utara
b. Insentif; Edward menyatakan bahwa salah satu teknik yang
disarankan untuk mengatasi masalah kecenderungan para pelaksana adalah dengan memanipulasi insentif. Oleh karena itu, pada
umumnya orang bertindak menurut kepentingan mereka sendiri, maka memanipulasi insentif oleh para pembuat kebijakan
mempengaruhi tindakan para pelaksana kebijakan. Dengan cara menambah keuntungan atau biaya tertentu mungkin akan menjadi
faktor pendorong yang membuat para pelaksana kebijakan melaksanakan perintah dengan baik. Hal ini dilakukan sebagai upaya
memenuhi kepentingan pribadi
self interst
atau organisasi. 4.
Struktur birokrasi Menurut
Edward III
11
yang mempengaruhi
keberhasilan implementasi kebijakan publik adalah struktur birokrasi. Walaupun
sumber daya untuk melaksanakan suatu kebijakan tersedia, atau para pelaksana kebijakan mengetahui apa yang seharusnya dilakukan, dan
mempunyai keinginan
untuk melaksanakan
suatu kebijakan,
kemungkinan kebijakan tersebut tidak dapat dilaksanakan atau direalisasikan karena terdapatnya kelemahan dalam struktur birokrasi.
Kebijakan yang begitu kompleks menuntut adanya kerjasama banyak orang, ketika stuktur birokrasi tidak kondusif pada kebijakan yang
tersedia, maka hal ini akan menyebabkan sumber daya-sumber daya menjadi tidak efektif dan menghambat jalannya kebijakan. Birokrasi
11
Agustino, Leo, Ibid, hal 153-154
Universitas Sumatera Utara
sebagai pelaksana sebuah kebijakan harus dapat mendukung kebijakan yang telah diputuskan secara politik dengan jalan melakukan koordinasi
dengan baik. Dua karakteristik, menurut Edward III, yang dapat mendongkrak
kinerja struktur birokrasiorganisasi kearah yang lebih baik, yaitu dengan melakukan :
a
Standar Operating Prosedures
SOPs; adalah suatu kegiatan rutin yang memungkinkan para pegawai atau pelaksana
kebijakanadministratorbirokrat untuk melaksanakan kegiatan- kegiatannya setiap hari sesuai dengan standar yang ditetapkan
atau standar minimum yang dibutuhkan. b
Fragmentasi; adalah upaya penyebaran tanggungjawab kegiatan- kegiatan atau aktivitas-aktivitas pegawai diantara beberapa unit
kerja.
Bagan 1.2 Faktor Penentu Implementasi Menuurt Edward III Komunikasi
Sumber Daya
DisposisiImplementasi
Struktur birokrasi
Universitas Sumatera Utara
d. Teori Implementasi menurut Merilee S. Grindle
12
, keberhasilan implementasi dipengaruhi oleh dua variabel yaitu :
1. Isi Kebijakan
content of policy
Variabel isi kebijakan ini mencakup : a
Sejauh mana kepentingan kelompok sasaran termuat dalam isi kebijakan;
b Jenis manfaat yang diterima oleh
target group ;
c Sejauh mana perubahan yang diinginkan dari sebuah kebijakan;
d Apakah letak sebuah program sudah tepat;
e Apakah sebuah kebijakan telah menyebutkan implementornya
dengan rinci; dan f
Apakah sebuah program didukung oleh sumberdaya yang memadai.
2. Lingkungan Implementasi
context of implementation
Variabel kebijakan ini mencakup : a
Seberapa besar kekuasaan, kepentingan, dan strategi yang dimiliki oleh para aktor yang terlibat dalam implementasi
kebijakan; b
Karakteristik institusi dan rejim yang sedang berkuasa; c
Tingkat kepatuhan dan responsivitas kelompok sasaran.
12
Grindle, Politics and Policy Implementation in The Third World, Baltimore, 1980 hal 9
Universitas Sumatera Utara
1.5.2 Hak Atas Tanah 1.5.2.1 Defenisi Hak Atas Tanah
