Tata Kelola Tanah Negara di Surabaya
B. Tata Kelola Tanah Negara di Surabaya
Surabaya No. 03E/DPRGR-KEP/1971 tertanggal 6 Luas seluruh tanah negara Mei 1971 tentang Sewa Tanah. Pada masa selan- 1 yang dikelola Peme-
jutnya, ketika sudah banyak tanah hak Barat yang rintah Kota Surabaya mencapai 14.963.717,29 m² dikonversi menjadi status Hak Pakai (HP) dan Hak atau 1.496,37 hektare. Sebagian tanah negara yang Pengelolaan (HPL), maka konsep/istilah sewa tanah termanfaatkan untuk permukiman berlegalitas IPT di atas tanah negara itu menjadi kurang tepat, atau tanah surat ijo mencapai tanah seluas bahkan tidak bisa dibenarkan; karena yang berhak 8.275.970,28 m² atau 827,60 hektare atau sekitar menyewakan tanah adalah pemilik tanah atau 55,31 % dari seluruh luas tanah negara yang dikelola pemegang sertifikat Hak Milik (HM). Kemudian, Pemerintah Kota Surabaya. untuk menyiasati hal itu, diterbitkan Peraturan
Selebihnya masih belum/tidak berstatus IPT, Daerah Kotamadya Daerah Tingkat II Surabaya yakni seluas 5.980.963,47 m² atau 598,10 hektare
No. 22 Tahun 1977 tentang Pemakaian dan Retribusi atau 44,69 % dari luas tanah negara yang ada; dan Tanah yang Dikelola oleh Pemerintah Kotamadya tidak selalu berupa lahan kosong tanpa bangunan, Daerah Tingkat II Surabaya, sejak saat itu Izin Sewa melainkan juga tanah yang dihuni warga yang Tanah berubah menjadi Surat Izin Pemakaian belum/tidak melaporkan diri ke Dinas Pengelola Tanah (IPT). 2 Bangunan dan Tanah (DPBT) Kota Surabaya. Di
Berdasarkan pembaharuan dasar legalitas, samping itu, juga berbentuk fasilitas umum terjadi penggantian istilah “sewa tanah” menjadi (fasum) komersial seperti pasar, rumah sakit, per- “pemakaian tanah”, dua istilah tersebut sebenarnya tokoan, hotel, mall; dan fasilitas sosial (fasos) mempuyai makna yang sama, yakni mewajibkan seperti taman kota, jalan, boezem, dan lain-lain warga penghuni membayar sejumlah uang tertentu yang non-komersial. (retribusi) setiap tahun pada Pemerintah Kota
Tanah-tanah surat ijo itu tersebar di 26 keca- Surabaya. Di kalangan warga penghuni menyebut matan dari 31 kecamatan yang ada. Kecamatan
surat IPT yang bersampul warna hijau itu sebagai yang memiliki tanah surat ijo terluas yakni Keca- surat ijo (surat hijau). Sebutan itu terus berkem- matan Gubeng (Surabaya Selatan) seluas bang di kalangan warga Kota Surabaya, bahkan
1 Tanah Negara adalah tanah yang dikuasai oleh bisa dikatakan telah melegenda sebagai trade mark negara, bukan dimiliki negara. Secara keseluruhan, ta- pengelolaan tanah negara di Surabaya.
nah negara di Surabaya berasal dari konversi tanah be- Dalam konteks diatas yang menjadi pertanyaan kas hak barat, baik bekas tanah eigendom Gemeente Sura-
baya maupun bekas tanah partikelir (particuliere landeri- adalah, apakah ketidaklaziman atau keunikan itu jen). Menjadi tanah negara sebagai konsekuensi atas
akan terus berlanjut tanpa ujung? Bilamana pemberlakuan UU No. 1 Tahun 1958 tentang Pengha- berlanjut, tidakkah disadari bahwa hal itu bermakna pusan Tanah Partikelir, dan pemberlakuan UUPA 1960.
sebagai bersinambungnya rasa ketidakadilan di 2 Hunian di atas tanah negara yang belum/tidak berlegalitas IPT biasa disebut “tanah surat putih”,
kalangan warga penghuni tanah surat ijo, di sam- karena warga yang bersangkutan hanya diberi surat ping rawan konflik? Tulisan ini mencoba mencer- keterangan tinggal yang berwarna putih. Pemegang mati konteks tanah surat ijo beserta eksesnya dari surat putih lebih beruntung karena belum/tidak ter-
sudut kesejarahan dengan bantuan konsep ilmu- kena beban retribusi, hanya dibebani PBB. Oleh karena itu, mereka itu memilih “tiarap” tidak mendaftarkan
ilmu sosial/hukum untuk mendapatkan suatu tanahnya untuk menjadi tanah IPT.
Sukaryanto: Konflik Tanah Surat Ijo di Surabaya, ...: 165-178
1.923.767,44 m² (192,38 hektare), disusul Kecamatan Tabel 2. Perkembangan Jumlah Persil Wonokromo (Surabaya Selatan) seluas 1.147.179,30
m² (114,72 hektare). Di tingkat kelurahan, diantara
163 kelurahan ada 88 kelurahan yang memiliki tanah
46.965 Terjadi penurunan
surat ijo. Kelurahan yang memiliki tanah surat ijo
terluas yakni Kelurahan Ngagelrejo (Kecamatan
Wonokromo) yakni 683.129,51 m² (68, 31 Ha), disusul
48.116 Terjadi penurunan
kelurahan Baratajaya (Kecamatan Gubeng) seluas Sumber: Diolah dari Daftar Inventarisasi Tanah 650.625,23 m² (65, 06).
yang Dikelola oleh Dinas Pengelolaan Tanah Daerah
Di dalam dokumen DPBT Kota Surabaya tanah Kotamadya Daerah Tingkat II Surabaya (DPBT Kota Surabaya, 1996-2014).
negara dikelompokkan berdasarkan status tanah seperti Hak Pakai (HP), Hak Pengelolaan Lahan
Peningkatan jumlah persil sebagai akibat dari (HPL), tanah Eigendom, tanah Besluit (pembelian adanya penghuni baru tanah negara dan adanya pada zaman Belanda), hasil pengadaan Panitia upaya mendaftarkan diri warga penghuni “tanah Pengadaan Tanah untuk Negara (P2TUN), dan surat putih” ke DPBT Kota Surabaya. Sedangkan Tanah Negara Lain-lain (TNLL). Tentang luas tanah turunnya jumlah persil (2006 dan 2012) sebagai negara per status hak atas tanah itu selengkapnya akibat dari beberapa faktor, antara lain sebagai ada pada tabel berikut.
dampak dari pengalihan peruntukan tanah surat Tabel 1. Luas Tanah Negara per Jenis Status Hak
ijo, misalnya, yang semula kawasan hunian diubah Atas Tanah 2008
menjadi kawasan fasilitas umum komersial, seperti mall, hotel, pasar, pertokoan, pergudangan, dan
Status Hak Tanah
Luas (m²)
lain-lain; maupun menjadi fasum non-komersial Besluit
Eigendom
seperti sekolah, rumah sakit, tempat ibadah, taman P2TUN
kota, dan lain-lain. Selain itu, juga sebagai akibat HP
dari bergesernya status beberapa persil tanah surat HPL
ijo menjadi status hak milik warga 4 dan juga TNLL
semakin bertambahnya pemboikot retribusi. Jumlah
Sistem pengelolaan tanah surat ijo ditandai Sumber: Diolah dari Daftar Inventarisasi Tanah
dengan satu beban retribusi (di samping beban yang Dikelola oleh Dinas Pengelolaan Tanah Daerah
PBB) pada warga penghuninya yang besarannya Kotamadya Daerah Tingkat II Surabaya (DPBT
ditentukan dalam peraturan daerah, seperti pada Kota Surabaya, 2008).
tabel berikut ini.
Di atas tanah surat ijo ada 48.200 persil, belakangan jumlahnya berkurang menjadi 46.116 persil. Tentang jumlah persil tidak identik dengan jumlah hunian, karena ditemukan banyak kasus
yaitu satu persil untuk dua hunian atau lebih. 3 4 Dengan demikian Pemkot Surabaya bertindak double standard, bahkan tripple standard dalam
3 Ada beberapa kasus satu persil untuk dua atau mengelola tanah negara untuk hunian warga. Ada yang lebih hunian. Biasanya, hal itu sebagai akibat dari
distatuskan IPT (surat ijo), ada yang lolos menjadi pewarisan, ahli waris lebih dari satu. Mereka tidak
tanah HM, dan ada surat putih (belum ber-IPT dan melapor ke DPBT. Untuk membayar PBB dan
belum HM). Tanah HM dan tanah surat putih tidak retribusi dengan jalan patungan.
dikenai beban retribusi.
168 Bhumi Vol. 2 No. 2 November 2016
Tabel 3. Ketentuan Besaran Prosentase untuk warga pemukim tanah surat ijo dengan pemukim Menghitung Besaran Retribusi IPT
tanah hak milik (HM). Barangkali, perbedaan itu
Peruntukan Tanah
No. Klasifikasi Jalan
Fasilitas Umum
Keterangan
menjadi salah satu faktor (dari sekian banyak
(m) Permukiman
Komersial
Komersial Khusus
faktor) yang menimbulkan ketidakpuasan warga
Biasa
(Mall dan Hotel)
1 0.200 I (> 15 m )
0.50 3.33 pemukim tanah surat ijo selama ini.
2 II (>12 - 15 m) 0.175
3 III (>8 - 12 m) 0.150
4 IV (>5 - 8 m) 0.125
0.25 2.00 C. Dampak Pemberlakuan IPT
5 V (< 5 m) 0.100
Sumber: Diolah berdasarkan Perda Kota Penyebutan tanah ber-IPT sebagai tanah surat Surabaya No. 13 Tahun 2013 tentang Pemakaian ijo itu berasal dari zaman kolonial, yakni zaman
Kekayaan Daerah. gemeente Surabaya. Kini, terjadi pergeseran makna di kalangan warga penghuni, tanah surat ijo
Berikut ini contoh penghitungan besaran berkonotasi sebagai bentuk ejekan pada warga
retribusi yang ditanggung oleh warga penghuni penghuni, dan bersamaan itu juga sebagai bentuk tanah surat ijo di kawasan Bratanggede Kelurahan pelampiasan rasa ketidakpuasan terhadap ke-
Ngagelrejo. Luas tanah 185 m² di jalan selebar 6 m beradaan surat IPT beserta konsekuensinya.
atau jalan kelas IV (lihat Tabel 3), dan harga NJOP Dipandang dari perspektif semiotik, konsep tanah
tanah yang tertera pada surat SPPT-PBB sebesar surat ijo sebagai tanda (sign) memiliki makna
Rp 1.147.000,- per m². Penghitungan besaran retri- secara konotatif, yakni fungsi yang tidak disengaja
busi yaitu 0,125 x 185 x Rp 1.147.000,- sama dengan dan tersembunyi (latent) yang berada di balik
Rp 265.243,75. Besaran retribusi itu bergantung
makna nyata (denotatif).
pada lokasi kelas jalan, luas tanah, dan besaran Pertama, dari aspek sosial, status/derajat sosial
NJOP yang telah ditetapkan di dalam Surat Pem- beritahuan Pajak Terhutang Pajak Bumi dan warga penghuni tanah surat ijo dianggap lebih
rendah daripada status warga kota pemilik tanah Bangunan (SPPT-PBB), semakin tinggi kelas jalan
dan semakin luas tanah maka semakin tinggi pula berstatus HM. Rasionalnya, warga penghuni tanah besaran NJOP; berkonsekuensi pada semakin surat ijo sebagai rakyat Indonesia memiliki ha- tinggi besaran nilai retribusi. Bahkan, di beberapa rapan/cita-cita yang belum terlaksana yakni kebu- kawasan rumah hunian tanah surat ijo besaran tuhan untuk memiliki papan (tempat tinggal) retribusinya lebih tinggi dari pada besaran PBB, secara legal, dalam hal ini pemilikan tanah hunian misalnya rumah-rumah hunian surat ijo di jalan berstatus HM. Jadi, warga penghuni tanah surat Baratajaya, Ngagel Madya, Pucang Anom, Dukuh ijo yang berada dalam kondisi “kurang/tidak Kupang Barat, Dukuh Kupang Timur, dan lain-lain beruntung” seperti itu bisa dimaknakan sebagai yang kelas jalannya di atas 12 m (Kelas I dan II).
warga kota yang berstatus lebih rendah daripada Contoh hunian di atas terletak di jalan yang warga kota yang memiliki tanah HM, atau pun,
lebarnya di atas 15 m (Kelas I), maka besaran retribusi sebagai warga yang kurang/tidak sejahtera. 0,200% x 185 x Rp 1.147.000,- sebesar Rp 424.390,-.
Kedua, dari aspek politik, posisi warga penghuni Jadi, hampir sama dengan besaran PBB (Rp 450.660,- tanah surat ijo selalu menjadi objek politik siklus
). Oleh karena itu, di kalangan warga kota, tanah lima tahunan, yakni menjadi obyek sasaran para surat ijo biasa disebut “tanah berpajak dobel”, politisi untuk “berburu suara”. Biasanya, ketika manakala hunian yang dicontohkan di atas itu (bisa) menjelang pemilu calon legislatif (caleg) atau pun bersertifikat HM, maka hanya dibebani PBB saja.
pemilihan kepala daerah (pilkada), para caleg/ Adanya perbedaan yang signif ikan tentang calon walikota (cawali) menebar janji bilamana
beban tanggungan keuangan per tahun antara nanti terpilih akan berjuang melepas tanah hunian
Sukaryanto: Konflik Tanah Surat Ijo di Surabaya, ...: 165-178
menjadi hak milik warga penghuni. Namun satu bentuk materi yang dianggap sangat berharga kenyataannya lain, sudah tiga kali pemilu caleg dalam kehidupan manusia. Tidak bisa diingkari selama era reformasi (2004, 2009, dan 2014) dan bahwa manusia selalu berupaya mendapatkan pemilihan walikota Surabaya (2000, 2005, 2010, dan materi, bahkan, tidak jarang terjadi konflik, baik 2015), janji pembebasan para pemberi janji belum antar individu, antar kelompok/negara, maupun terlaksana, baik anggota DPRD Kota Surabaya, antara individu versus kelompok/negara. Konteks DPRD Provinsi Jawa Timur (dari Daerah Pilihan/ konflik tanah surat ijo terjadi akibat adanya kepen- Dapil Surabaya), DPR RI (dari Dapil I Jawa Timur), tingan (interest) warga untuk memiliki properti maupun walikota Surabaya yang telah terpilih tidak dalam bentuk tanah. Sementara itu, Pemkot Sura- sesegera mungkin mengupayakan pelepasan tanah baya menganggap tanah negara itu sebagai asetnya, surat ijo, akibat lebih banyak sibuk menangani kedua belah pihak sama-sama merasa sebagai urusan-urusan lain yang lebih penting. Jadi, warga pihak yang paling berhak atas tanah surat ijo. tanah surat ijo selalu menjadi “bulan-bulanan” para
Dalam perspektif Marxis juga dinyatakan bahwa politisi, ibarat “habis manis sepah dibuang”.
perkembangan/perubahan masyarakat ditentukan Ketiga, dari aspek ekonomi, harga pasar tanah oleh faktor produksi (Nezar Patria dan Andi Arief surat ijo tidak setinggi tanah berstatus HM, juga 1999, 25). Sedang pihak-pihak yang bermain dalam tidak bisa diagunkan ke bank-bank untuk perkembangan/perubahan itu adalah kelas pemilik meminjam uang, meskipun bisa diperkenankan modal dan kelas pekerja, Di dalam kerangka mate- untuk jaminan kredit, itu hanya oleh bank-bank rialisme historis itu konteks tanah surat ijo boleh tertentu, biasanya bank-bank milik pemerintah kiranya dapat dipandang bahwa Pemkot Surabaya daerah, itupun melalui proses yang lama menunggu bertindak sebagai pemilik modal, sementara warga terbitnya persetujuan/rekomendasi dari pihak penghuni sebagai pekerja, dan retribusi sebagai Pemerintah Kota Surabaya. Untuk jaminan kridit bentuk eksploitasi. Barangkali ada benarnya jika hanya dihargai nilai bangunannya saja, sedang para pejuang surat ijo menyatakan bahwa retribusi tanah tidak dinilai karena dianggap asset milik dianggap sebagai bentuk pemerasan (PMPMHMT Pemerintah Kota Surabaya (Njo Anastasia, 2006).
2003), UUPA mengajarkan melarang segala bentuk Keempat, dalam perspektif budaya, warga peng- pemerasan di dalam penguasaan/pemilikan tanah. huni tanah surat ijo yang nota bene sebagai warga
Negara, dalam hal ini Pemkot Surabaya ber- kota kelas rendah, ada kecenderungan psikologis- peran ganda, sebagai perumus suprastruktur dan baik disadari maupun tidak- sebagai pihak yang sebagai pemain di ranah basic-structur. Peran ganda menderita rendah diri atau inferioritas bila diper- itu menimbulkan kemudahan untuk melanggeng- sandingkan dengan warga kota yang memiliki ta- kan penguasaan tanah negara dan juga melang- nah HM, atau bisa juga sebagai warga kota yang gengkan proses penghisapan, yakni melalui produk termarginalkan dalam tata pergaulan masyarakat legislasi yang mendukung sinambungnya sistem yang demokratis, mungkin bisa diibaratkan sebagai tanah surat ijo. Perda dibuat sedemikian rupa se- warga yang belum seutuhnya diakui sebagai warga hingga meyakinkan semua pihak bahwa Pemkot Su- negara. 5 rabaya sebagai pemilik sah atas asset tanah surat ijo.