Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden Sebelum Amandemen UUD

Pada masa Republik keempat 5 Juli 1959 – 19 Oktober 1999 menurut Pasal 6 ayat 2 UUD 1945, yang berlaku kembali berdasarkan Dekrit Presiden. Presiden dipilih oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat. Namun Pasal tersebut belum bisa diterapkan, dikarenakan MPR hasil pemilu belum terbentuk. Hal tersebut merupakan berkat yang tersembunyi blessing in disguise; jikalau pemilu dilaksanakan pada masa Orde Lama, maka kemungkinan besar MPR akan didominasi oleh PKI, karena Masyumi dan PSI telah dibubarkan dan PNI sudah retak. 30 Situasi politik berubah setelah perebutan kekuasaan kudeta yang dilakukan oleh PKI 30 September 1963 mengalami kegagalan. Peristiwa tersebut merupakan the beginning of the end bagi Presiden Soekarno yang tidak mengambil tindakan tegas terhadap PKI. 31 Untuk menyelesaikan situasi konflik antara kekuatan Orde Lama dan Orde Baru, Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara yang para anggotanya telah diganti oleh unsur-unsur Orde Baru, mengadakan sidang umum ke-IV dari tanggal 20 Juni – 5 Juli 1966. Sidang tersebut menghasilkan Ketetapan MPRS No. XVMPRS1966 tentang pemilihan atau penunjukan Wakil Presiden dan tata cara pengangkatan pejabat Presiden. Pasal 3 Ketetapan MPRS yakni: “Dalam hal terjadi yang disebut dalam Pasal 8 Undang-Undang Dasar 1945, maka MPRS segera memilih pejabat Presiden yang bertugas sampai dengan terbentuknya MPR hasil pemilihan umum.” Maka dengan demikian ketetapan MPRS No. 111MPRS1963 30 Ibid, h. 48. 31 Ibid. tentang pengangkatan Soekarno sebagai Presiden seumur hidup, dicabut dengan ketetapan MPRS No. XVIIIMPRS1966. 32 MPRS yang pembentukannya menyalahi ketentuan Pasal IV Aturan Peralihan UUD 1945 ternyata menjadi boomerang bagi Presiden Soekarno. Dalam sidang istimewa MPRS pada tanggal 7 sampai 12 Maret 1967, lahirlah ketetapan MPRS No. XXXIIIMPRS1967 tentang pencabutan kekuasaan pemerintahan Negara dari Presiden Soekarno. Adapun Pasal 4 Ketetapan MPRS yakni: “Menetapkan berlakunya Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara No. XVMPRS1996, dan mengangkat Jendral Soeharto, Pengemban ketetapan MPRS No. IXMPRS1966 sebagai pejabat Presiden berdasarkan Pasal 8 Undang-Undang Dasar 1945 hingga dipilihnya Presiden oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat hasil Pemilihan Umum.” Maka dengan demikian, berakhir era Ir. Soekarno sebagai Presiden Republik Indonesia yang pertama dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia. 33 Dalam sidang umum MPRS yang ke-V terakhir yang berlangsung dari tanggal 21 sampai dengan 27 maret 1968. Dengan Ketetapan MPRS No. XLIVMPRS1968, kedudukan hukum Jendral Soeharto dari Pejabat Presiden menjadi Presiden Seutuhnya. Hal tersebut mengabaikan ketentuan yang tercantum dalam Pasal 3 Ketetapan MPRS No. XVMPRS1996 dan Pasal 4 Ketetapan MPRS No. XLIVMPRS1968 yang mengatur bahwa masa jabatan Pejabat Presiden ialah sampai terbentuknya MPR hasil Pemilihan Umum. 34 32 Ibid, h. 49. 33 Ibid. 34 Ibid, h. 50. Setelah Majelis Permusyawaratan hasil Pemilihan Umum 3 Juli terbentuk, dalam sidang umum MPR 1973 dikeluarkan Ketetapan MPR No. IIMPR1973 yang mengatur tata cara pemilihan Presiden sebagai berikut: 1. Tiap-tiap fraksi, melalui pimpinan masing-masing, menyampaikan secara tertulis calon Presiden yang telah disetujui oleh calon bersangkutan kepada pimpinan MPR. Dalam waktu 24 jam sebelum Rapat Paripurna Pemilihan Presiden Pasal 9 dan Pasal 10. Quorum rapat ialah 23 dari jumlah anggota MPR Pasal 31. 2. Pimpinan MPR mengumumkan nama calon yang telah memenuhi syarat jabatan jabatan kepada rapat Pasal 11. 3. Jika hanya ada satu orang calon, rapat langsung mengsesahkannya {Pasal 13 ayat 2}. 4. Jika ada lebih dari satu orang calon, dilakukan voting {Pasal 13 ayat 1}. Yang terpilih ialah calon yang m endapatkan suara minimal “setengah tambah satu” Pasal 14. 5. Jika tidak ada calon yang mendapatkan suara terbanyak mutlak, yaitu minimal “setengah tambah satu”, maka diadakan pemungutan suara tahap kedua yang dilakukan terhadap dua orang calon yang mendapat suara relative lebih banyak dari calon-calon lainnya Pasal 15, maka calon ketiga dan seterusnya gugur. Selanjutnya siapa diantara kedua calon yang mendapatkan suara terbanyak maka ialah yang terpilih Pasal 16. Jika kedua calon tersebut mendapatkan suara sama banyak, maka pada tahap ketiga dilakukan pemungutan suara ulang Pasal 17. Namun jika hasilnya tetap sama, maka pada tahap keempat dilakukan pemungutan suara berdasarkan kehadiran wakil-wakil fraksi yang membawa jumlah suara dari fraksi masing-masing secara tertulis Pasal 18. Selanjutnya, jikalau masih gagal juga, artinya tiap calon tetap mendapatkan suara sama banyak, maka fraksi-fraksi mengusulkan calon lain Pasal 19. 35 Namun dalam praktiknya belum pernah ada pemungutan suara. Pemilihan Presiden yang pertama kali sejak terbentuknya Majelis Permusyawaratan Rakyat hasil pemilihan umum atau yang ketiga kali dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia dilangsungkan pada 23 Maret 1973. Karena terdapat calon tunggal, yaitu Jendral Soeharto, maka rapat langsung mengesahkannya sebagai Presiden, sesuai ketentuan Pasal 13 ayat 2. 36 Pada pemilihan-pemilihan Presiden berikutnya 1978, 1983, 1988, dan 1993 juga hanya terdapat calon tunggal, yaitu Jendral Soeharto. Selanjutnya, karena pada pemilihan Presiden Republik Indonesia tanggal 18 Agustus 1945 dan pemilihan Presiden Republik Indonesia Serikat pada tanggal 16 Desember 1949 juga terdapat calon tunggal, yaitu Ir. Soekarno, maka dapat ditarik kesimpulan bahwa dalam praktik ketatanegaraan di Indonesia telah timbul “tradisi calon tunggal” dalam hal pemilihan Presiden. 37 Menurut Jimly Asshiddiqie dan Bagir Manan, pada masa ini masa Republik keempat meskipun pemilihan Presiden dilaksanakan secara tidak langsung, namun pengisian jabatan Presiden masuk dalam sistem stelsel pemilihan election bukan 35 Ibid, h. 50 – 51. 36 Ibid, h. 52. 37 Ibid. pengangkatan appointment. Karena itu, merupakan suatu anomali 38 , apabila terdapat ketetapan MPR mengenai pengangkatan Presiden dan Wakil Presiden. MPR tidak mengangkat, melainkan memilih Presiden dan Wakil Presiden. 39 Apabila Presiden tetap dipilih MPR, tidak boleh ada ketetapan tentang pengangkatan Presiden dan Wakil Presiden, karena bertentangan dengan ketentuan dalam UUD 1945 yang menegaskan Presiden dan Wakil Presiden dipilih bukan diangkat. Untuk menetapkan Presiden dan Wakil Presiden terpilih, disusun suatu berita acara pemilihan yang berisi penyelenggaraan pemilihan dan penetapan Presiden dan Wakil Presiden terpilih. 40 Jimly Asshiddiqie dan Bagir Manan menjelaskan pula bahwa terdapat 3 hal yang menunjukkan pemilihan Presiden oleh MPR kurang demokratis, yakni: 1. MPR dikuasai oleh suatu kelompok kekuatan politik Golkar yang selalu didukung ABRI, yang sangat dominan sistem partai dominan. Tidak ada kekuatan politik lain yang berimbang untuk memungkinkan mekanisme demokrasi berjalan sebagaimana mestinya. 2. Praktik calon tunggal yang “dipaksakan”, sehingga secara riil tidak ada pemilihan Presiden. MPR sekedar mengukuhkan calon tunggal yang tidak mungkin ditolak. 38 Anomali adalah penyimpangan dari normal; kelainan; atau ketidaknormalan. Lihat Ivenie Dewintari S dan Alvina Tria Febianda, Kamus Istilah Penting Modern, cet. I, Jakarta: Aprindo, 2003, h. 29. 39 Jimly Asshiddiqie dan Bagir Manan, Gagasan Amandemen UUD 1945 dan Pemilihan Presiden Secara Langsung, h. 39-40. 40 Ibid, h. 40. 3. Mekanisme kerja MPR diatur dalam Tata Tertib tidak memungkinkan peranan individual anggota. Segala kegiatan dilakukan oleh atau atas nama fraksi. 41

C. Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden Setelah Amandemen UUD 1945

Negara Republik Indonesia mengalami empat kali perubahan atau pergantian konstitusi dalam kurun waktu 15 tahun 1945-1959, dan empat kali perubahan amandemen konstitusi selama 2 tahun 1999-2002 yakni perubahan I-IV UUD 1945. 42 Miriam Budiardjo menjelaskan bahwa amandemen pertama terjadi pada tahun 1999 yang dilakukan melalui Sidang Umum MPR Oktober 1999; Amandemen kedua terjadi pada tahun 2000 yang dilakukan melalui Sidang Tahunan MPR Agustus 2000; Amandemen ketiga pada tahun 2001 yang dilakukan melalui Sidang Tahunan MPR Oktober 2001; Dan terakhir amandemen keempat pada tahun 2002 yang dilakukan melalui Sidang Tahunan MPR Agustus 2002. UUD 1945 yang telah diamandemen inilah yang berlaku hingga sekarang. 43 Meskipun amandemen telah dilakukan dua kali sejak tahun 1999 sampai tahun 2000, namun pada amandemen ketiga, yakni tahun 2001, Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat. Hal tersebut berbeda dengan sebelumnya sebelum amandemen ketiga, yakni Presiden dan Wakil 41 Ibid. 42 Taufiqurrohman Syahuri, Tafsir Konstitusi Berbagai Aspek Hukum, Jakarta: Kencana Prenada Media Group, 2011, h. 22. 43 Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, h. 203. Presiden dipilih oleh MPR. 44 Dengan kata lain, pemilihan umum Presiden dan Wakil Presiden sebelum amandemen UUD 1945 sebelum amandemen ketiga tidak dipilih langsung oleh rakyat melainkan dipilih oleh MPR. Tim Forum Masyarakat Peduli Parlemen Indonesia FORMAPPI menjelaskan dalam analisisnya, bahwa terdapat beberapa alasan yang mendasari amandemen UUD 1945, yakni sebagai berikut: 45 1. Alasan utama dan terutama yang mendasari perlunya perubahan UUD 1945 adalah karena dalam ketentuan-ketentuan lama sebelum amandemen, UUD 1945 menciptakan struktur kelembagaan institusi-institusi Negara yang tidak memungkinkan terjadinya checks and balances saling mengontrol dan saling mengawasi antar institusi negara secara wajar dan memeadai. Adapun beberapa indikasinya antara lain: a. Pertama, MPR yang ditempatkan pada posisi sebagai lembaga tertinggi negara. Institusi ini dianggap sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia dan karena itu diposisikan sebagai pemegang sepenuhnya kedaulatan rakyat. b. Kedua, Presiden diberikan kekuasaan yang sangat besar dalam wilayah kekuasaan dan kewenangan yang seharusnya menjadi domain wilayah kekuasaan lembaga negara yang lain. 44 Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, h. 204. 45 T.A. Legowo, dkk., Lembaga Perwakilan Rakyat di Indonesia: Studi dan Analisis Sebelum dan Setelah Perubahan UUD 1945Kritik, Masalah dan Solusi, Jakarta: FORMAPPI, 2005, h. 40- 44. c. Ketiga, sebagaimana terdapat dalam Pasal 7 UUD 1945 sebelum amandemen yang menyatakan bahwa “Presiden dan Wakil Presiden memegang jabatannya selama lima tahun, dan sesudahnya dapat dipilih kemb ali”, menimbulkan tafsir yang tidak tunggal. Hal tersebut menunjukan bahwa tidak adanya ketegasan berapa kali lagi Presiden dan Wakil Presiden dapat dipilih kembali pada jabatan yang sama, kiranya membuka peluang bagi dapat dipilihnya Presiden dan Wakil Presiden secara terus menerus, bahkan seumur hidup. Suatu ketentuan yang kurang mencerminkan prinsip dan nilai demokrasi, karena dalam demokrasi harus dijamin adanya pergantian penguasa dengan teratur. 46 2. Karena sekalipun menurut ketentuan Pasal 1 ayat 2 UUD 1945 dan penjelasan umum angka Romawi II Pokok- pokok pikiran dalam “pembukuan” butir 3 sebelum amandemen terkandung nuansa bahwa Indonesia adalah negara yang menganut sistem demokrasi yaitu kedaulatan berada ditangan rakyat, tetapi beberapa unsur dasar bagi dapat dianggapnya suatu negara menganut prinsip demokrasi, sama sekali belum tercantum dan diatur dalam pasal-pasal UUD 1945. 3. Karena dalam Pasal 37 UUD 1945 sebelum amandemen ditegaskan tentang adanya peluang untuk mengubah UUD dengan persyaratan tertentu, yakni sebagai berikut: Pasal 37 46 Miriam Budiardjo, Masalah-Masalah Kenegaraan, Jakarta: PT. Gramedia, 1975, h. 165- 191. 1 Untuk mengubah Undang-Undang Dasar sekurang-kurangnya 23 daripada jumlah anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat harus hadir. 2 Putusan diambil dengan persetujuan sekurang-kurangnya 23 daripada jumlah anggota yang hadir. Oleh sebab itu, dalam amandemen UUD 1945 amandemen ketiga ditegaskan bahwa Presiden dan Wakil Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat. Hal tersebut merupakan wujud demokratisasi dalam pemilihan Presiden dan Wakil Presiden sesuai dengan hakikat demokrasi, yakni kekuasaan atau kedaulatan rakyat, kekuasaan tertinggi berada dalam keputusan rakyat, rakyat berkuasa, pemerintahan berasal dari rakyat dan kekuasaan oleh rakyat. 47 Ketentuan tersebut terdapat dalam Pasal 6A UUD 1945 sebagai berikut: 1 Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat. 2 Pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilihan umum sebelum pelaksanaan pemilihan umum. 3 Pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden yang mendapat suara lebih dari lima puluh persen dari jumlah suara pemilih dengan sedikitnya dua puluh persen suara di setiap propinsi yang tersebar di lebih dari setengah jumlah propinsi di Indonesia, dilantik menjadi Presiden dan Wakil Presiden. 47 Masykuri Abdillah, Demokrasi di Persimpangan Makna, Yogyakarta: Tiara Wacana, 1999, h. 71. Lihat juga Miriam Budiarjo, Demokrasi di Indonesia: Demokrasi Parlementer dan Demokrasi Pancasila, Jakarta: Gramedia, 1996, h. 50.