Desentralisasi dalam UU Otonomi Daerah

41

BAB II TINJAUAN PUSTAKA

2.1. Desentralisasi dalam UU Otonomi Daerah

Kehadiran UU No.32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, yang merupakan revisi atas UU No.22 tahun 1999 tetap membuka peluang akan pemekaran daerah-daerah provinsi dan kabupaten seperti diatur dalam Bab II pasal 4 dan pasal 5 UU No.32 Tahun 2004 tersebut. Kondisi ini tentu saja menjadi dasar hukum dan pemicu semangat bagi daerah-daerah di Indonesia untuk tetap mengusulkan pemekaran di daerahnya masing-masing, baik pemekaran provinsi maupun pemekaran kabupatenkota. Secara yuridis, pemerintah juga telah mengeluarkan berbagai aturan teknis sebagai petunjuk lanjutan atas UU No.32 tahun 2004 tersebut seperti Peraturan Presiden PP No.28 tahun 2005 tentang Pembentukan Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah DPOD. Disamping itu ada PP No. 129 tahun 2000 tentang Persyaratan Pembentukan dan Kriteria Pemekaran, penghapusan dan penggabungan daerah yang telah diterbitkan oleh pemerintah sebelumnya dan belum dicabut atau direvisi sampai saat ini. Dengan PP tersebut diharapkan bahwa pembentukan suatu daerah otonomi baru benar-benar memenuhi persyaratan administrasi dan persyaratan teknis. Tujuan pembentukan otonomi daerah sesungguhnya sejalan dengan tujuan ditetapkannya desentralisasi pemerintahan dalam suatu negara. Pasal 18 UUD 1945 Analisman Zalukhu : Kajian Dimensi Sosial Politik Terhadap Rencana Pembentukan Provinsi Tapanuli di Pulau Nias Studi Kompratif pada DPRD Kabupaten Nias dan DPRD Kabupaten Nias Selatan. USU e-Repository © 2008. 42 mengatur sistem pemerintahan di Indonesia yang terdiri dari pemerintahan pusat dan pemerintah daerah. Pembentukan pemeritahan daerah dilatarbelakangi oleh kondisi wilayah negara indonesia yang sangat luas, beranekaragam budaya, etnis, dan sebagainya sehingga menyulitkan bila segala sesuatu diurus oleh pemerintah pusat yang berkedudukan di ibu kota negara, Jakarta. Supaya penyelenggaraan pemerintahan lebih efektif dan efesien ke seluruh pelosok wilayah negara Indonesia maka dibentuklah pemerintahan daerah yang menyelenggarakan urusan-urusan atau fungsi-fungsi pemerintahan di daerah,khususnya yang berhubungan langsung dengan kebutuhan masyarakat di daerah. Penyerahan kewenangan kepada daerah untuk mengurus dan menyelenggarakan pemerintahan di daerah sesuai dengan kepentingan masyarakat itulah yang disebut dengan desentralisasi. Memang secara teoritis, konsep desentralisasi lebih banyak berkonotasi positif dibandingkan dengan negatifnya. Desentralisasi sering diasosiasikan dengan kedekatan, keterkaitan, otonomi, partisipasi, akuntabilitas dan demokrasi. Banyak pendapat ahli mengenai aspek-aspek positif dari desentralisasi. The Liang Gie Tri Ratnawati, 2006: 379 menyatakan alasan-alasan diperlukannya desentralisasi adalah: 1. Dilihat dari sudut politik, sebagai permainan kekuasaan, desentralisasi dimaksudkan untuk mencegah penumpukkan kekuasaan pada satu pihak saja yang akhirnya dapat menimbulkan tirani. Analisman Zalukhu : Kajian Dimensi Sosial Politik Terhadap Rencana Pembentukan Provinsi Tapanuli di Pulau Nias Studi Kompratif pada DPRD Kabupaten Nias dan DPRD Kabupaten Nias Selatan. USU e-Repository © 2008. 43 2. Dalam bidang politik, penyelenggataan desentralisasi dianggap sebagai tindakan pendemokrasian untuk menarik rakyat ikut serta dalam pemerintahan dan melatih diri dalam mempergunakan hak-hak demokrasi. 3. Dari sudut teknis organisatoris pemerintahan, alasan mengadakan pemerintahan daerah desentralisasi adalah semata-mata untuk mencapai suaatu pemerintahan yang efesien. Apa yang dianggap lebih utama untuk diurus oleh pemerintah setempat, pengurusannya diserahkan kepada daerah. Hal-hal yang lebih tepat di tangan pusat tetap diurus oleh pemritah pusat. 4. Dari sudut kultural, desentralisasi perlu diadakan supaya perhatian dapat sepenuhnya ditumpahkan kepada kekhususan suatu daerah, seperti geografi, keadaan penduduk, kegiatan ekonomi, watak kebudayaan atau latar belakang sejarahnya. 5. Dari sudut kepentingan pembangunan ekonomi, desentralisasi diperlukan karena pemerintah daerah dapat lebih banyak dan secara langsung membantu pembangunan tersebut. Riwu Kiwo,1997: 13-15 menyatakan bahwa kelebihan asas desentralisasi adalah : 1. Mengurangi bertumpuknya pekerjaan di pusat pemerintahan. 2. Keseimbangan dan keserasian daerah tidak perlu menunggu antara bermacam- macam instruksi dari pusat. 3. Desentralisasi teritorial, dapat segera dilaksanakan. Analisman Zalukhu : Kajian Dimensi Sosial Politik Terhadap Rencana Pembentukan Provinsi Tapanuli di Pulau Nias Studi Kompratif pada DPRD Kabupaten Nias dan DPRD Kabupaten Nias Selatan. USU e-Repository © 2008. 44 4. Dapat diadakan pembedaan dan pengkhususan yang berguna bagi kepentingan tertentu, khususnya desentralisasi teritorial dapat lebih mudah menyesuaikan diri pada kebutuhankeperluan dan keadaan khusus daerah. Jika terjadi hal yang tidak baik untuk suatu daerah tertentu, maka lebih mudah ditiadakan atau diadakan dengan ketentuan-ketentuan tambahan. 5. Dengan adanya desentralisasi, daerah otonom dapat merupakan semacam laboratorium dalam hal-hal yang berhubungan dengan pemerintahan yang dapat bermanfaat bagi seluruh negara. Hal-hal yang baik bagi seluruh negara dapat dijalankan pada seluruh negara. 6. Mengurangi kemungkinan kesewenang-wenangan dari pihak pemerintah pusat. 7. Secara psikologis, desentralisasi dapat lebih memberikan kepuasan bagi daerah- daerah karena sifatnya lebih langsung pada sasaran. Tetapi kelemahan asas desentralisasi bukan tidak ada. Beberapa di antaranya adalah: 1. Karena besarnya organisasi pemerintahan, maka struktur pemerintahan bertambah kompleks, yang mempersulit birokrasi. 2. Dalam menghadapi masalah yang amat mendesak, yang membutuhkan tindakan yang cepat, kepentingan dan daerah dapat lebih mudah terganggu. 3. Dapat mengurangi birokrasi, dalam arti yang buruk karena setiap keputusan dapat menimbulkan ego kedaerahan. 4. Keputusan yang diambil, memerlukan waktu yang lama, khususnya karena memerlukan proses perundingan yang panjang. Analisman Zalukhu : Kajian Dimensi Sosial Politik Terhadap Rencana Pembentukan Provinsi Tapanuli di Pulau Nias Studi Kompratif pada DPRD Kabupaten Nias dan DPRD Kabupaten Nias Selatan. USU e-Repository © 2008. 45 5. Penyelenggaraan desentralisasi memerlukan biaya yang besar dan untuk memperoleh keseragaman teritotial. Sebaliknya, bagi hal-hal yang kebaikannya terbatas hanya khusus untuk daerah tertentu, maka penerapannya juga hanya untuk khusus daerah tertentu saja. Menurut Rondinelli et al. 1983. Desentralisasi melahirkan penguatan, baik dalam bidang finansial maupun legal dalam arti mengatur dan mengambil keputusan sendiri dari unit-unit daerah. Dengan kekuasaan yang otonom, aktivitas-aktivitas yang sebelumnya dilaksanakan oleh pemerintah pusat secara substansial diserahkan kepada unit-unit pemerintahan daerah. Karateristik utama dari desentralisasi menurut Rondinelli, et al adalah: 1. Adanya unit-unit pemerintahan lokal yang otonom, independen dan secara jelas dipersepsikan sebagai tingkat pemerintahan yang terpisah dengan otoritas yang diberikan kepadanya, dengan hanya sedikit atau malah tanpa kontrol langsung dari pemerintah pusat. 2. Pemerintah lokal yang memiliki batas-batas geografis yang jelas dalam mana,mereka melaksanakan otoritas dan memberikan pelayanan publik. 3. Pemerintahan lokal yang memiliki status sebagai korporat dan memiliki kekuasaan untuk mengelola sumber daya yang dibutuhkan untuk melaksanakan funsi-fungsinya. Konsekuensi desentralisasi adalah lahirnya daerah otonom. Daerah otonom memiliki beberapa ciri, di antaranya adalah berada di luar hirarki organisasi pemerintah pusat, memiliki kewenangan bertindak, tidak berada di bawah Analisman Zalukhu : Kajian Dimensi Sosial Politik Terhadap Rencana Pembentukan Provinsi Tapanuli di Pulau Nias Studi Kompratif pada DPRD Kabupaten Nias dan DPRD Kabupaten Nias Selatan. USU e-Repository © 2008. 46 pengawasan langsung pemerintah pusat, bebas berprakarsa untuk mengambil keputusan atas dasar aspirasi masyarakat, tidak diintervensi oleh pemerintah pusat, mengandung integritas sistem, memiliki batas-batas tertentu, dan memiliki identitas Hoessein; 1997. Sementara itu menurut Smith Suahasil Nazara 2007:13 belum dipublikasikan desentralisasi akan melahirkan pemerintahan daerah local self government, sedangkan dekonsentrasi akan melehirkan pemerintah lokal local state government atau field administration. Menurut Smith, desentralisasi memiliki berbagai ciri, antara lain penyerahan wewenang untuk melaksanakan fungsi pemerintahan tertentu dari pemerintah pusat kepada daerah otonomi; fungsi yang diserahkan merupakan fungsi yang tersisa residual functions; penerima wewenang adalah daerah otonom; penyerahan wewenang berarti wewenang untuk menetapkan dan melaksanakan kebijakan, wewenang untuk mengatur dan mengurus kepentingan yang bersifat lokal; wewenang mengatur adalah wewenang untuk menetapkan norma hukum yang berlaku umum atau bersifat abstrak; wewenang mengurus adalah wewenang untuk menetapkan norma hukum yang bersifat individual atau bersifat konkret; keberadaan daerah otonom adalah diluar hirarki organisasi; serta menciptakan political variety dan diversity of structure dalam politik Hoessein, 2000. Dalam perjalanan sistem desentralisasi pemerintahan, di daerah-daerah dibentuk pemerintah daerah local government yang merupakan badan hukum yang terpisah dari pemerintah pusat central government Hoessein,2000. Kepada Analisman Zalukhu : Kajian Dimensi Sosial Politik Terhadap Rencana Pembentukan Provinsi Tapanuli di Pulau Nias Studi Kompratif pada DPRD Kabupaten Nias dan DPRD Kabupaten Nias Selatan. USU e-Repository © 2008. 47 pemerintah-pemerintah daerah tersebut, diserahkan sebagian dari fungsi-fungsi pemerintahan yang sebelumnya merupakan fungsi pemerintah pusat untuk dilaksanakan oleh pemerintah daerah. Di samping itu,kepada daerah-daerah diserahkan pula sumber-sumber pendapatan yang dapat digunakan untuk membiayai fungsi-fungsi yang telah diserahkan. Demikian pula secara organisasi, dibentuk Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD yang anggota-anggotanya dipilih melalui suatu sistem pemilihan umum. Dengan demikian, pemerintah daerah merupakan suatu lembaga yang mempunyai kekuasaan otonomi untuk menentukan kebijaksanaan-kebijaksanaannya sendiri, menentukan bagaimana menjalankan kebijaksanaan-kebijaksanaannya tersebut dan menentukan bagaimana cara-cara menbiayainya. Pelaksaanaan desentralisasi kemudian dapat dilihat pada berbagai aspek sistem pemerintahan daerah yang ada, separti aspek keuangan, aspek pelimpahan kewenangan, aspek kepegawaian, serta sikap dan perilaku para elite di tingkat pusat maupun daerah. Penafsiran terhadap desentralisasi dan otonomi daerah sering berbeda, namun pada prinsipnya antara dua konsep tersebut terdapat suatu hubungan yang searah. Hidayat Suahasil Nazara, 2007: 14 menjelaskan bahwa desentralisasi dan otonomi daerah bagaikan dua sisi mata uang yang saling memberi makna satu dengan lainnya. Lebih spesifik, bisa disimpulkan bahwa otonomi daerah sangat ditentukan oleh seberapa jauh wewenang telah didelegasikan oleh pemerintah pusat keperintah daerah. Itulah sebabnya, dalam studi pemerintahan daerah, para analis sering menggunakan istilah desentralisasi dan otonomi daerah secara bersamaan. Namun Analisman Zalukhu : Kajian Dimensi Sosial Politik Terhadap Rencana Pembentukan Provinsi Tapanuli di Pulau Nias Studi Kompratif pada DPRD Kabupaten Nias dan DPRD Kabupaten Nias Selatan. USU e-Repository © 2008. 48 jika konsep dari dua istilah tersebut dipahami berdasarkan perspektif hubungan negara dan masyarakat state society relation, maka sesungguhnya terdapat suatu persamaan hakiki antara keduanya. Dalam hal definisi desentralisasi, meskipun terdapat perbedaan dalam formulasi, namun keduanya memiliki dasar filosofis yang sama yaitu untuk mendekatkan pemerintahan kepada masyarakat. Pemberian otonomi kepada daerah secara teoretis dilatarbelakangi oleh tujuan politik maupun administratif yang ingin dicapai oleh pemerintah suatu negara. Menurut Maddick 1963, tujuan politik dari pemberian otonomi kepada daerah adalah untuk menciptakan kesadaran masyarakat sipil cipil conciousness dan kedewasaan politik political maturity masyarakat melalui pemerintah daerah. Penyebaran kedewasaan politik dapat dilakukan melalui partisipasi masyarakat dan melalui pemerintahan yang responsif yang dapat mengakomodasi kebutuhan masyarakat lokal ke dalam kebijakan yang diambilnya dan bertanggung jawab kepada masyarakat. Senada dengan pendapat tersebut, Lughlin 1981 mengemukakan bahwa sistem pemerintahan daerah diperlukan untuk mengakomodasikan pluralisme dalam suatu negara modern yang demokratis. Smith 1985 juga berpendapat bahwa keberadaan pemerintah daerah diperlukan untuk mencegah munculnya kecenderungan sentrifugal yang terjadi karena adanya perbedaan etnis, agama, dan unsur-unsur primordial lainnya di daerah- daerah. Nijin mengutip pendapat Rondinelli 1984, Maddick 1963 dan Smith 1985, menyatakan bahwa secara rasional keberadaan pemerintah daerah adalah Analisman Zalukhu : Kajian Dimensi Sosial Politik Terhadap Rencana Pembentukan Provinsi Tapanuli di Pulau Nias Studi Kompratif pada DPRD Kabupaten Nias dan DPRD Kabupaten Nias Selatan. USU e-Repository © 2008. 49 untuk mencapai efisiensi ekonomi dalam aktivitas-aktivitas perencanaan, pengambilan keputusan, pengadaan pelayanan masyarakat, dan pelaksanaan pembangunan melalui desentralisasi. Tidak ada pemerintah pusat dari suatu negara yang besar yang dapat secara efektif menentukan apa yang harus dilakukan dalam semua aspek kebijakan publik. Demikian pula, tidak ada pemerintah pusat yang dapat secara efektif mengimplementasikan kebijakan dan program-programnya ke seluruh daerah secara efisien Bowman Hampton, 1983. Karena itu diperlukan unit-unit pemerintahan di tingkat lokal yang kemudian diberikan kewenangan untuk menyelenggarakan urusan tertentu, baik atas dasar prinisp devolusi di Indonesia dikenal dengan prinsip desentralisasi maupun atas dasar prinsip dekonsentrasi. Kedua jenis pilihan devolusi dan dekonsentrasi tersebut akan memiliki implikasi yang sangat berbeda satu sama lain dalam penerapannya. Meskipun ada kecenderungan bahwa prinsip yang satu selalu lebih besar dari prinsip yang lain. Pendulum devolusi atau dekonsentrasi akan selalau bergerak ke kedua sisi, tergantung dari kebijakan politik dari elit pemerintahan suatu negara. Namun demikian, secara empiris terlihat bahwa negara dengan tingkat ekonomi dan politik yang relatif mapan, cenderung untuk lebih menerapkan prinsip desentralisasi daripada dekonsentrasi. Penerapan otonomi daerah di Indonesia tetap diwarnai oleh pilihan penguatan desentralisasi atau dekonsentrasi. Perubahan-perubahan peraturan perundangan mengenai pemerintahan daerah mulai dari UU No. 1 tahun 1945 hingga UU No. 32 Tahun 2004 merupakan indikasi dari perubahan pilihan politik di tingkat nasional. Analisman Zalukhu : Kajian Dimensi Sosial Politik Terhadap Rencana Pembentukan Provinsi Tapanuli di Pulau Nias Studi Kompratif pada DPRD Kabupaten Nias dan DPRD Kabupaten Nias Selatan. USU e-Repository © 2008. 50 Secara umum, terdapat beberapa alasan mengapa desentralisasi merupakan suatu pilihan dalam sistem pemerintahan negara-negara di dunia Salomo dan Ikhsan, 1999. Pertama, ada anggapan bahwa desentralisasi pemerintahan mencerminkan pengelolaan aspek-aspek pemerintahan dan kehidupan sehari-hari secara lebih demokratis. Melalaui desentralisasi pemerintahan, rakyat daerah diberi kesempatan yang lebih besar untuk menentukan keinginannya, karena mereka memang dianggap lebih mengetahui apa yang mereka inginkan dan mengetahui keadaan daerahnya sendiri. Dengan demikian merekalah yang dianggap paling pantas untuk menentukan kebijaksanaan pembangunan daerahnya. Pada negara berkembang, pemerintah daerah dianggap mempunyai kemampuan yang lebih besar dalam meningkatkan partisispasi masyarakat daerah dalam proses pembangunan Cohrane, 1983. Kedua, karena adanya berbagai alasan teknis yang dapat dilihat dari berbagai segi, seperti segi ekonomi, geografis, etnis, budaya, dan sejarah. Panjangnya jalur birokrasi yang harus ditempuh, mulai dari perencanaan pembangunan maupun pelaksanaannya, membuat sistem pemerintahan yang terdesentralisasi dinilai jauh lebih efisien. Karena dengan desentralisasi, dapat dilakukan pemotongan sejumlah jalur birokrasi yang panjang dan tidak perlu. Dengan demikian, desentralisasi dapat mengurangi adanya overload kelebihan beban dan congestion pemusatan administrasi dan komunikasi di tingkat pusat. Demikian pula, hamparan wilayah yang luas dari suatu negara dengan keadaan geografis yang bisa sangat berbeda antara suatu negara dengan daerah lainnya, menuntut penanganan yang khusus bagi setiap daerah. Smith 1985 bahkan mengatakan bahwa kebutuhan akan berbagai bentuk atau derajat pada sistem Analisman Zalukhu : Kajian Dimensi Sosial Politik Terhadap Rencana Pembentukan Provinsi Tapanuli di Pulau Nias Studi Kompratif pada DPRD Kabupaten Nias dan DPRD Kabupaten Nias Selatan. USU e-Repository © 2008. 51 pemerintahan yang terdesentralisasi, merupakan suatu hal yang bersifat universal. Bahkan bagi negara–negara yang sangat kecil sekali pun pemerintahan daerah dengan tingkat ekonomi tertentu tetap dibutuhkan. Etnis, budaya dan sejarah, bahkan bahasa yang berbeda yang menghasilkan sistem sosial yang berbeda antara suatu daerah dengan daerah lainnya merupakan alasan lain mengapa sistem pemerintahan yang terdesentralisasi dibutuhkan dalam suatu negara. Sedangkan menurut Sidik 1994; 2000 pelaksanaan desentralisasi sistem pemerintahan memiliki beberapa keuntungan, antara lain menyebarkan pusat pengambilan keputusan decongestion; kecepatan dalam pengambilan keputusan; pengambilan keputusan yang realistis; penghematan economic efficiency; keikutsertaan masyarakat local local participation; serta solidaritas nasional national solidarity. Berbagai alasan lain mengenai desentralisasi sistem pemerintahan tersebut memperlihatkan bahwa pelaksanaan desentralisasi berkaitan dengan berbagai faktor. Berbagai studi telah dilakukan mengenai hal ini. Studi bank Dunia terhadap 45 negara di dunia ketiga pada dekade 1960-an Rondinelli, 1983; Sidik, 1994; Sidik, 2000 meunjukkan bahwa tingkatan desentralisasi berhubungan dengan berbagai faktor seperti: a umur negara, semakin tua dan semakin mapan suatu negara, semakin tinggi tingkat desentralisasinya; b besar Produk Nasional Brutto PNB, semakin besar PNB suatu negara, semakin tinggi pula desentralisasinya; c media massa, semakin tersebar luas media massa di suatu negara, semakin tinggi tingkat industrialisasi yang relatif tinggi memiliki tingkat desentralisasi yang tinggi pula; dan e jumlah Analisman Zalukhu : Kajian Dimensi Sosial Politik Terhadap Rencana Pembentukan Provinsi Tapanuli di Pulau Nias Studi Kompratif pada DPRD Kabupaten Nias dan DPRD Kabupaten Nias Selatan. USU e-Repository © 2008. 52 pemerintah daerah, negara dengan jumlah pemerintah daerah yang banyak, memiliki tingkat desentralisasi yang tinggi pula. Hasil studi yang menunjukkan hubungan posistif kelima faktor tersebut di atas dengan desentralisasi, memperlihatkan bahwa faktor perkembangan sosial ekonomi negara mempengaruhi tingkat desentralisasi. Sejalan dengan perkembangan sosial ekonomi negara–negara di dunia yang sedang terjadi dewasa ini, maka sangat beralasan bila dikatakan bahwa pemerintahan yang terdesentralisasi akan cenderung semakin dilaksanakan pada masa-masa yang akan datang. Semakin kuat suatu negara dan semakin berhasil upaya pembangunannya, maka semakin kuat dorongan politik untuk menjangkau wilayah dan golongan yang lebih luas. Pada saat itu akan terlihat keterbatasan pemerintah pusat untuk mendukung perluasan layanan, karena semakin jauh jangkauan layanan yang ingin dicapai, maka semakin bersifat lokal dan spesifik tugas-tugas yang dihadapi, sehingga bila tugas-tugas tersebut tetap dilaksanakan oleh pemerintah pusat, dapat menimbulkan risiko ekonomi dan politik yang semakin tinggi. Namun demikian, satu faktor penting yang perlu diperkuat terlebih dahulu sebelum desentralisasi dapat dilaksanakan adalah kesatuan nasional yang tinggi. Setelah kesatuan nasional yang tinggi dicapai, maka desentralisasi dapat menjadi prinsip ideologis yang dihubungkan dengan tujuan-tujuan kemandirian, partisipasi rakyat, demokrasi dan pertanggungjawaban pemerintah serta aparatnya kepada rakyat secara keseluruhan. Pada akhirnya, dapat dikatakan bahwa desentralisasi merupakan indikator dari kedewasaan suatu sistem politik dan sistem birokrasi yang terkandung di dalamnya. Analisman Zalukhu : Kajian Dimensi Sosial Politik Terhadap Rencana Pembentukan Provinsi Tapanuli di Pulau Nias Studi Kompratif pada DPRD Kabupaten Nias dan DPRD Kabupaten Nias Selatan. USU e-Repository © 2008. 53 Pelaksanaan desentralisasi dipengaruhi oleh berbagai hal. Beberapa faktor yang mempengaruhi pelaksanaan desentralisasi tersebut menurut Rondinell 1983 adalah: pertama, derajat komitmen politik serta dukungan administrasi yang diberikan, terutama oleh pemerintah pusat dan oleh elite serta masyarakat daerah itu sendiri. Kedua, adanya sikap dan perilaku serta kondisi kultural yang mendukung atau mendorong pelaksanaan desentralisasi di daerah. Ketiga, adanya suatu rancangan organisasi yang dapat mendukung program-program desentralisasi. Dan keempat, tersedianya sumber keuangan, tenaga kerja, serta infrastruktur yang memadai bagi penyelenggaraan program-program desentralisasi. Pembahasan mengenai alasan perlunya desentralisasi secara umum, terlihat sejalan dengan keadaan di Indonesia. Keadaan geografis dengan belasan ribu pulau yang tersebar pada suatu hamparan wilayah yang sangat luas serta latar belakang kondisi sosial ekonomi dan budaya, sudah merupakan alasan yang cukup kuat bagi Indonesia untuk menerapkan sistem pemerintahan yang terdesentralisasi para the founding fathers telah memiliki kesepakatan mengenai bangun negara yang akan dibentuk, yakni kesepakatan tentang negara kesatuan RI. Oleh karena itu, kesepakatan tersebut secara konstitusional dilestarikan pada Pasal 1 dan Pasal 18 UUD 1945. Pemberian otonomi bagi daerah, tidak bisa dipandang sebagai suatu agenda yang terpisah dari agenda besar demokratisasi kehidupan bangsa. Otonomi harus dilaksanakan secara bersama-sama dan simultan dengan agenda-agenda demokratisasi yang lain, seperti pemberdayaan rakyat daerah, penegakan supremasi Analisman Zalukhu : Kajian Dimensi Sosial Politik Terhadap Rencana Pembentukan Provinsi Tapanuli di Pulau Nias Studi Kompratif pada DPRD Kabupaten Nias dan DPRD Kabupaten Nias Selatan. USU e-Repository © 2008. 54 hukum, penciptaan good governance, dan perubahan struktur perwakilan politik baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah. Karena itu, otonomi daerah tidak boleh dipandang semata-mata sebagai persoalan penyerahan urusan dari pusat ke daerah. Sejalan dengan pembentukan pemerintahan daerah, muncul persoalan mengenai hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah Manan, 1984. Persoalan kewenangan, tugas dan tanggungjawab pemerintah negara, kemudian tidak hanya dilakukan oleh pemerintah pusat, tetapi juga oleh pemerintah daerah. Pemerintah daerah melaksanakan sebagian kewenangan, tugas maupun tanggungjawab pemerintah, yakni kewenangan, tugas, maupun tanggungjawab yang telah diserahkan kepada daerah atau yang diakui sebagai urusan daerah yang bersangkutan. Sesuai dengan asas desentralisasi, maka hubungan antara pemerintah pusat dan daerah seharusnya memiliki beberapa kondisi berikut: pertama, tidak mengurangi hak-hak masyarakat daerah sebagai stakeholder dan salah satu pilar good governance untuk turut terlibat dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah; kedua, tidak mengurangi hak-hak daerah untuk berinisiatif atau berprakarsa untuk mengatur dan mengurus segala sesuatu yang dianggap penting oleh daerah; ketiga, bentuk hubungan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah atau antara daerah yang satu dengan yang lain, dapat berbeda-beda sesuai dengan keadaan khusus masing-masing daerah, serta keempat, hubungan antara pemerintah pusat dan daerah adalah dalam rangka mewujudkan keadilan dan kesejahteraan sosial di daerah. Atas dasar kerangka sebagaimana dikemukakan di atas, pembentukan suatu daerah otonom kabupaten, kota, maupun provinsi beserta pemerintahannya, Analisman Zalukhu : Kajian Dimensi Sosial Politik Terhadap Rencana Pembentukan Provinsi Tapanuli di Pulau Nias Studi Kompratif pada DPRD Kabupaten Nias dan DPRD Kabupaten Nias Selatan. USU e-Repository © 2008. 55 memiliki implikasi yang sangat luas dan mencakup berbagai dimensi. Tujuan utama pembentukan daerah otonom yang baru adalah untuk peningkatan kesejahteraan masyarakat, khususnya di daerah otonom yang bersangkutan, dan umumnya di seluruh negara. Pembentukan suatu daerah otonom secara teoretis akan dapat meningkatkan pelayanan kepada masyarakat, mempercepat pertumbuhan kehidupan berdemokrasi, mempercepat pelaksanaan pembangunan ekonomi di daerah, mempercepat pengelolaan potensi di daerah, meningkatkan keamanan dan ketertiban, serta meningkatkan hubungan yang serasi antara pemerintah pusat dan daerah. Mencermati tujuan –tujuan tersebut di atas maka dapat dikatakan bahwa pembentukan suatu daerah otonomi baru sesungguhnya amatlah mulia. Namun, tidak boleh dilupakan bahwa pemerintah telah memberikan rambu-rambu, persyaratan administrasi dan teknis bagi sebuah calon daerah otonomi daerah baru. Artinya, suatu rencana pemekaran daerah tidak boleh hanya didorong oleh keinginan politis, kemauan sebagian kecil elite daerah, atau sekadar ikut-ikutan dengan daerah lain. Bila aspirasi pemekaran suatu wilayah didasarkan pada pertimbangan yang tepat, maka akan memberikan makna yang penting bagi masyarakat. Dengan pemekaran, maka pusat pemerintahan dan pelayanan semakin dekat kepada masyarakat sehingga diharapkan partisipasi masyarakat dalam kehidupan kemasyarakatan, pemerintahan, dan pembangunan di daerahnya akan meningkat. Sebaliknya bila munculnya keinginan pemekaran suatu wilayah lebih didorong oleh emosional,primordialisme dengan semata-mata hanya ingin menjadi daerah otonom sendiri, tidak atas dasar persyaratan yang tepat, tidak Analisman Zalukhu : Kajian Dimensi Sosial Politik Terhadap Rencana Pembentukan Provinsi Tapanuli di Pulau Nias Studi Kompratif pada DPRD Kabupaten Nias dan DPRD Kabupaten Nias Selatan. USU e-Repository © 2008. 56 memperhitungkan potensi sumber daya yang ada diwilayah tersebut maka kedepan akan mempersulit kondisi kehidupan masyarakat di wilayah tersebut serta tidak akan menjamin pengembangan daerah ke arah yang lebih baik, bahkan bisa melemahkan ketahanan wilayah, karena tingginya beban dan persoalan yang dihadapi masyarakat. Hasil evaluasi yang dilakukan oleh Departemen Dalam Negeri-RI pada tahun 2005 menunjukkan bahwa penerapan dan pelaksanaan kebijakan pembentukan daerah otonomi daerah baru pemekaran daerah belum sesuai dengan tujuan utama tersebut Depdagri, 2006: 122. Menteri Dalam Negeri ad interim Widodo AS, pada peresmian Kabupaten Empat Lawang di Palembang, tanggal 20 April 2007 menyatakan bahwa banyak pembentukan daerah pemekaran yang belum berjalan sesuai tujuan awal. Hal ini tercermin dari adanya daerah pemekaran yang sulit berkembang dan menjadi beban keuangan negara. Hal ini tentu menjadi pembelajaran bagi masyarakat dan elite-elite politik di daerah dalam mengangkat ide-ide pemekaran. Oleh karenanya, peranan Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah DPOD bersama intansi pemerintah yang berhubungan dengan proses pemekaran daerah sangat diharapkan kejelian dan ketegasannya dalam merekomendasikan layak atau tidaknya suatu daerah provinsi, kabupatenkota dimekarkan.

2.2 Syarat dan Prosedur Administrasi Pemekaran Wilayah