Definisi tersebut menggambarkan bahwa komitmen organisasi sesungguhnya tumbuh karena diciptakan dan dikembangkan oleh individu yang bekerja dalam suatu
organisasi, dan diterima sebagai nilai kepada setiap anggota baru. Nilai anggota selama mereka berada dalam lingkungan organisasi tersebut dan dapat dianggap
sebagai ciri khas yang membedakan sebuah organisasi dengan organisasi lainnya.
2.1.4. Kesenjangan Anggaran
Budgetary slack adalah perbedaan jumlah anggaran yang diajukan oleh bawahan dengan jumlah estimasi yang terbaik dari organisasi Anthony dan
Govindarajan, 2001. Dalam keadaan terjadinya budgetary slack, bawahan cenderung mengajukan anggaran dengan merendahkan pendapatan dan menaikkan biaya
dibandingkan dengan estimasi terbaik yang diajukan, sehingga target akan mudah dicapai. Para peneliti akuntansi menemukan bahwa budgetary slack dipengaruhi oleh
beberapa faktor termasuk diantaranya partisipasi bawahan dalam penyusunan anggaran Yuwono, 1999. Penelitian yang menguji hubungan partisipasi dengan
budgetary slack masih menunjukkan hasil yang bertentangan. Young 1985 dan Merchant 1985 telah menguji secara empiris bahwa budgetary slack terjadi karena
bawahan memberi informasi yang bias kepada atasan dengan cara melaporkan biaya yang lebih besar atau melaporkan pendapatan yang lebih rendah. Hasil penelitian
menunjukkan bahwa karena adanya keinginan untuk menghindari resiko, bawahan yang terlibat dalam penyusunan anggaran cenderung untuk melakukan budgetary
Universitas Sumatera Utara
slack. Semakin tinggi resiko, bawahan yang berpartisipasi dalam penyusunan anggaran akan melakukan budgetary slack.
2.1.5. Penganggaran Sektor Publik
2.1.5.1. Konsep anggaran sektor publik Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang
hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial, sedangkan penganggaran adalah proses atau metode untuk
mempersiapkan suatu anggaran. Penganggaran dalam organisasi sektor publik merupakan tahapan yang cukup rumit dan mengandung nuansa politik yang
tinggi. Dalam organisasi sector publik, penganggaran merupakan suatu proses politik. Anggaran pada sektor publik harus diinformasikan kepada publik untuk
dikritik, didiskusikan, dan diberi masukan. Anggaran sektor publik merupakan instrumen akuntabilitas atas pengelolaan dana publik dan pelaksanaan
program-program yang dibiayai dengan uang publik.
Penganggaran sektor publik terkait dengan proses penentuan jumlah alokasi dana untuk tiap-tiap program dan aktivitas dalam sataun moneter.
Proses penganggaran organisasi sektor publik dimulai ketika perumusan strategi dan perencanaan strategik telah selesai dilakukan. Anggaran
merupakan artikulasi dari hasil perumusan strategi dan perencanaan strategi yang telah dibuat, tahap penganggaran menjadi sangat penting karena anggaran
yang tidak efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan dapat menggagalkan
Universitas Sumatera Utara
perencanaan yang telah disusun. Anggaran merupakan managerial plan for action untuk memfasilitasi tercapainya tujuan anggaran.
Aspek-aspek yang harus tercakup dalam anggaran sektor publik meliputi: aspek perencanaan, aspek pengendalian, dan aspek akuntabilitas
publik. Penganggaran sektor publik harus diawasi mulai tahap perencanaan, pelaksanaan, dan pelaporan. Proses penganggaran akan lebih efektif jika
diawasi oleh lembaga pengawas khusus oversight body yang bertugas mengontrol proses perencanaan dan pengendalian anggaran Mardiasmo,
2005.
2.1.5.2. Pengertian anggaran sektor publik Anggaran publik berisi rencana kegiatan yang direpresentasikan dalam
bentuk rencana perolehan pendapatan dan belanja dalam sataun moneter. Dalam bentuk yang paling sederhana, anggaran publik merupakan suatu
dokumen yang menggambarkan kondisi keuangan dari suatu organisasi yang meliputi informasi mengenai pendapatan, belanja, dan pembiayaan. Anggaran
berisi estimasi mengenai apa yang akan dilakukan organisasi dimasa yang akan datang. Setiap anggaran memberikan informasi mengenai apa yang
hendak dilakukan dalam beberapa periode yang akan datang. Secara singkat dapat dinyatakan bahwa anggaran publik merupakan
suatu rencana finansial yang menyatakan berapa biaya atas rencana-rencana yang dibuat pengeluaranbelanja dan berapa banyak dan bagaimana caranya
Universitas Sumatera Utara
memperoleh uang untuk mendanai rencana tersebut pendapatan, Mardiasmo, 2005.
2.1.5.3. Pentingnya anggaran sektor publik
Tidak semua aspek kehidupan masyarakat tercakup oleh anggaran sektor publik. Terdapat beberapa aspek kehidupan yang tidak tersentuh oleh
anggaran sektor publik, baik skala nasional maupun lokal. Anggaran sektor publik dibuat untuk membantu menentukan tingkat kebutuhan masyarakat,
seperti listrik, air bersih, kualitas kesehatan, pendidikan, dan sebagainya agar terjamin secara layak.
Tingkat kesejahteraan masyarakat dipengaruhi oleh keputusan yang diambil oleh pemerintah melalui anggaran yang mereka buat. Dalam sebuah
Negara demokrasi, pemerintah mewakili kepentingan rakyat, yang dimiliki pemerintah adalah uang rakyat dan anggaran menunjukkan rencana
pemerintah untuk membelanjakan uang rakyat tersebut. Anggaran merupakan blue print keberadaan sebuah negara dan merupakan arahan di masa yang
akan datang. Menurut Mardiasmo 2005, anggaran sektor publik penting karena
beberapa alasan, yaitu: a.
Anggaran merupakan alat bagi pemerintah untuk mengarahkan pembangunan sosial ekonomi, menjamin kesinambungan dan
meningkatkan kualitas hidup masyarakat.
Universitas Sumatera Utara
b. Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat
yang tidak terbatas dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas. Anggaran diperlukan karena adanya masalah keterbatasan
sumber daya scarcity of resources, pilihan choice, dan trade off. c.
Anggaran diperlukan untuk menyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggungjawab terhadap rakyat. Anggaran publik merupakan
instrument pelaksanaan akuntabilitas publik oleh lembaga-lembaga publik yang ada.
2.1.5.4. Fungsi anggaran sektor publik Menurut Mardiasmo 2005, anggaran sektor publik mempunyai
beberapa fungsi utama, yaitu sebagai: a.
Alat perencanaan planning tool. Anggaran merupakan alat perencanaan manajemen untuk mencapai tujuan organisasi. Anggaran sektor publik
dibuat untuk merencanakan tindakan apa yang akan dilakukan oleh pemerintah, berapa biaya yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang
diperoleh dari belanja pemerintah tersebut. Anggaran sebagai alat perencanaan yang digunakan untuk:
1 Merumuskan tujuan serta sasaran kebijakan agar sesuai dengan visi
dan misi yang ditetapkan. 2
Merencanakan berbagai program dan kegiatan untuk mencapai tujuan organisasi serta merencanakan alternatif sumber pembiayaannya.
Universitas Sumatera Utara
3 Mengalokasikan dana pada berbagai program dan kegiatan yang telah
disusun. 4
Menentukan indikator kinerja dan tingkat pencapaian strategi. b.
Alat pengendalian control tool. Sebagai alat pengendalian, anggaran memberikan rencana detail atas pendapatan dan pengeluaran pemerintah
agar pembelanjaan yang dilakukan dapat dipertanggungjawabkan kepada publik. Anggaran sebagai instrumen pengendalian digunakan untuk
menghindari adanya overspending, underspending, dan salah sasaran misappropriation dalam pengalokasian anggaran pada bidang lain yang
bukan merupakan prioritas. Anggaran merupakan alat untuk memonitor kondisi keuangan dan pelaksanaan operasional program atau kegiatan
pemerintah. Sebagai alat pengendalian manajerial, anggaran sektor publik
digunakan untuk menyakinkan bahwa pemerintah mempunyai uang yang cukup untuk memenuhi kewajibannya.
Pengendalian anggaran publik dapat dilakukan melalui empat cara, yaitu:
1 Membandingkan kinerja aktual dengan kinerja yang dianggarkan. 2 Menghitungkan selisih anggaran favourable dan unfavourable
variances. 3 Menemukan penyebab yang dapat dikendalikan controllable dan tidak
dapat dikendalikan uncotrollable atas suatu varians.
Universitas Sumatera Utara
4 Merevisi standard biaya atau target anggaran untuk tahun berikutnya. c.
Alat kebijakan Fiskal fiscal tool. Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah digunakan untuk menstabilkan ekonomi dan mendorong
pertumbuhan ekonomi. Melalui anggaran publik tersebut dapat diketahui arah kebijakan fiscal pemerintah, sehingga dapat dilakukan prediksi-
prediksi dan estimasi ekonomi. Anggaran dapat digunakan untuk mendorong, memfasilitasi, dan mengkoordinasikan kegiatan ekonomi
masyarakat sehingga dapat mempercepat pertumbuhan ekonomi. d.
Alat politik political tool. Anggaran digunakan untuk memutuskan prioritasprioritas dan kebutuhan keuangan terhadap prioritas tersebut.
Pada sektor publik, anggaran merupakan dokumen politik sebagai komitmen eksekutif dan kesepakatan legislatif atas penggunaan dana
publik untuk kepentingan tertentu. Pembuatan anggaran publik membutuhkan political skill, coalition building, keahlian bernegoisiasi,
dan pemahaman tentang prinsip manajemen keuangan publik oleh para manajer publik. Manajer publik harus sadar sepenuhnya bahwa kegagalan
dalam melaksanakan anggaran yang telah disetujui dapat menjatuhkan kepemimpinannya, atau paling tidak menurunkan kredibilitas pemerintah.
e. Alat koordinasi dan komunikasi coordination and communication tool.
Setiap unit kerja pemerintahan terlibat dalam proses penyusunan anggaran. Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian dalam
pemerintahan. Anggaran publik yang disusun dengan baik akan mampu
Universitas Sumatera Utara
mendeteksi terjadinya inkonsistensi suatu unit kerja dalam pencapaian tujuan organisasi. Disamping itu, anggaran publik juga berfungsi sebagai
alat komunikasi antar unit kerja dalam lingkungan eksekutif. Anggaran harus dikomunikasikan ke seluruh bagian organisasi untuk dilaksanakan.
f. Alat penilaian kerja performance measurement tool. Anggaran
merupakan wujud komitmen dari budget holder eksekutif kepada pemberi wewenang legislatif. Kinerja eksekutif akan dinilai berdasarkan
pencapaian target anggaran dan efisiensi pelaksanaan anggaran. Kinerja manajer publik dinilai berdasarkan berapa yang berhasil ia capai dikaitkan
dengan anggaran yang telah ditetapkan. Anggaran merupakan alat yang efektif untuk pengendalian dan penilaian kinerja.
g. Alat motivasi motivation tool. Anggaran dapat digunakan sebagai alat
untuk memotivasi manajer dan stafnya agar bekerja secara ekonomis, efektif, dan efisien dalam mencapai target dan tujuan organisasi yang telah
ditetapkan. Agar dapat memotivasi pegawai, anggaran hendaknya bersifat challenging but attainable atau demanding but achieveable. Maksudnya
ialah target anggaran hendaknya jangan terlalu tinggi sehingga tidak dapat dipenuhi, namun juga jangan terlalu rendah sehingga mudah untuk
dicapai. h.
Alat menciptakan ruang publik publik sphere. Anggaran publik tidak boleh diabaikan oleh kabinet, birokrat, dan DPR DPRD. Masyarakat dan
LSM.
Universitas Sumatera Utara
Perguruan Tinggi, dan berbagai organisasi kemasyarakatan harus terlibat dalam proses penganggaran politik. Kelompok masyarakat yang
terorganisir akan mencoba mempengaruhi anggaran pemerintah untuk kepentingan mereka. Kelompok lain dari masyarakat yang kurang terorganisir
akan mempercayakan aspirasinya melalui proses politik yang ada. Pengangguran, tuna wisma, dan kelompok lain yang tak terorganisir akan
dengan mudah dan tidak berdaya mengikuti tindakan pemerintah. Jika tidak ada alat untuk menyampaikan suara mereka, maka mereka akan mengambil
tindakan dengan jalan lain seperti tindakan massa, melakukan boikot, vandalisme, dan sebagainya.
2.1.5.5. Prinsip-prinsip anggaran sektor publik Menurut Mardiasmo 2005, prinsip-prinsip anggaran sektor publik
meliputi: a.
Otorisasi oleh Legislatif. Anggaran publik harus mendapatkan otorisasi dari legislatif terlebih dahulu sebelum eksekutif dapat membelanjakan
anggaran tersebut. b.
Komprehensif. Anggaran harus menunjukkan semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Oleh karena itu, adanya dana nonbudgetair pada
dasarnya menyalahi prinsip anggaran yang bersifat komprehensif. c.
Keutuhan anggaran. Semua penerimaan dan belanja pemerintah harus terhimpun dalam dana umum general find.
Universitas Sumatera Utara
d. Nondiscretionary Appripriation. Jumlah yang disetujui oleh dewan
legislatif harus termanfaatkan secara ekonomis, efisien, dan efektif. e.
Periodik. Anggaran merupakan suatu proses yang periodik, dapat bersifat tahunan maupun multi tahunan.
f. Akurat. Estimasi anggaran hendaknya tidak memasukkan cadangan yang
tersembunyi hidden reserve yang dapat dijadikan sebagai kantong- kantong pemborosan dan inefisiensi anggaran serta dapat mengakibatkan
munculnya underestimate pendapatan dan overestimate pengeluaran. g.
Jelas. Anggaran hendaknya sederhana, dapat dipahami masyarakat, dan tidak membingungkan.
h. Diketahui publik. Anggaran harus diinformasikan kepada masyarakat luas.
2.1.5.6. Proses penyusunan anggaran sektor publik APBNAPBD yang dipresentasikan setiap tahun oleh eksekutif,
member informasi rinci kepada DPRDPRD dan masyarakat tentang program- program apa yang direncanakan pemerintah untuk meningkatkan kualitas
kehidupan rakyat, dan bagaimana program-program tersebut dibiayai. Penyusunan dan pelaksanaan anggaran tahunan merupakan rangkaian proses
anggaran. Proses penyusunan anggaran mempunyai empat tujuan yaitu: a.
Membantu pemerintah mencapai tujuan fiskal dan meningkatkan koordinasi antar bagian dalam lingkungan pemerintah.
Universitas Sumatera Utara
b. Membantu menciptakan efisiensi dan keadilan dalam menyediakan barang
dan jasa publik melalui proses pemrioritasan. c.
Memungkinkan bagi pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja. d.
Meningkatkan transparansi dan pertanggungjawaban pemerintah kepada DPRDPRD dan masyarakat luas.
Faktor dominan yang terdapat dalam proses penganggaran adalah: a.
Tujuan dan target yang hendak dicapai. b.
Ketersediaan sumber daya faktor-faktor produksi yang dimiliki pemerintah.
c. Waktu yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan dan target.
d. Faktor-faktor lain yang mempengaruhi anggaran, seperti munculnya
peraturan pemerintah yang baru, fluktuasi pasar, perubahan sosial dan politik, bencana alam, dan sebagainya.
Pengelolaan keuangan publik melibatkan beberapa aspek, yaitu aspek penganggaran, aspek akuntansi, aspek pengendalian, dan aspek auditing.
Aspek penganggaran mengantisipasi pendapatan dan belanja revenues and expenditures, sedangkan aspek akuntansi terkait dengan proses mencatat,
mengolah, dan melaporkan segala aktivitas penerimaan dan pengeluaran receipts and disbursments atas dana pada saat anggaran dilaksanakan. Aspek
penganggaran dipandang sebagai isu sentral bila dipandang dari sisi waktu. Aspek akuntansi lebih bersifat retrospective pencatatan pada masa lalu maka
Universitas Sumatera Utara
aspek penganggaran lebih bersifat prosfective atau anticipatory perencanaan masa yang akan datang, Mardiasmo, 2005.
2.1.5.7. Pihak yang terlibat dalam proses anggaran Ditingkat nasional, penentuan prioritas-prioritas anggaran dan
negosiasi alokasi anggaran yang digunakan sangat tersentralisasi. Berdasarkan hal tersebut, maka pemain kunci dalam proses anggaran adalah DPR, Kabinet,
dan departemen departemen di tingkat nasional. Di tingkat nasional biasanya terdapat sebuah badan yang bertanggungjawab untuk mengkoordinasikan
proposal anggaran untuk pengeluaran masing-masing bidang fungsional pemerintah. Mereka memperoleh proposal untuk pendanaan seluruh
departemen menurut fungsi dan membuat skala prioritas anggaran Mardiasmo, 2005.
Desentralisasi beberapa keputusan tentang alokasi sumber daya pada tingkat propinsi, kabupatenkota memberi arti bahwa proses anggaran harus
mampu untuk mengakomodasi pemain-pemain baru, yaitu pemerintah dan legislatif di tingkat daerah. Pihak-pihak yang terlibat dalam proses anggaran
dapat dibagi menjadi tiga kategori utama yaitu: a.
Eksekutif. Secara umum, eksekutif bertanggungjawab untuk membuat keputusan dan melaksanakan undang-undang negara. Eksekutif
bertanggungjawab untuk merancang anggaran. Eksekutif juga harus membuat kerangka pengeluaran jangka menengah, mengatur seluruh
Universitas Sumatera Utara
sumber daya keuangan negara dan memonitor departemen dalam membelanjakan uang negara.
b. Legislatif. Legislatif membuat dan mengesahkan undang-undang serta
mengawasi eksekutif. Reformasi proses anggaran mencoba mereorganisasi proses anggaran, sehingga legislatif lebih berperan dalam menjalankan
fungsi pengawasannya. Sebenarnya legislatif mempunyai wewenang untuk mengubah anggaran, tetapi tidak dapat membuat ulang anggaran,
melainkan hanya dengan mengubah pembelanjaan dalam angaran. Legislatif bertanggungjawab menentukan visi, misi, tujuan, arah dan
kebijakan, strategi, dan penentuan prioritas secara luas baik ditingkat nasional maupun daerah. Tanggungjawab utamanya adalah
memformulasikan strategi di tingkat nasional dan di tingkat daerah. Reformasi anggaran harus dapat meningkatkan peran legislatif dalam
proses anggaran. Kemampuan legislatif untuk memenuhi kewajibannya terkadang dibatasi oleh keterbatasan waktu untuk mengkaji dan membahas
anggaran dalam komisi. Keadaan tersebut menyebabkan peran legislatif berkurang karena cenderung hanya sebagai formalitas dalam proses
anggaran, sehingga tidak mereviewnya secara lebih mendalam. Peran utama legislatif dalam pengawasan, dapat dikerjakan melalui komisi
khusus. c.
Masyarakat. Keterlibatan masyarakat dalam proses anggaran diharapkan akan mampu mengatasi berbagai permasalahan anggaran, seperti
Universitas Sumatera Utara
kebocoran dan pemborosan atau penyimpangan pengalokasian anggaran yang cenderung lebih berorientasi pada kepentingan birokrasi dan bukan
kepentingan masyarakat. Peran aktif masyarakat dengan cara memberikan informasi, menyampaikan saran dan pendapatnya secara
bertanggungjawab dan langsung kepada DPR atau melalu Lembaga Swadaya Masyarakat LSM dan organsiasi sosial kemasyarakatan di
daerah.
2.2. Review Penelitian Terdahulu