C. Kerangka Berpikir
Otonomi daerah bergulir seiring dengan ditetapkannya Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 disempurnakan dengan Undang Undang
Nomor 32 Tahun 2004 dan terus disempurnakan terakhir dengan Undang Undang Nomor 23 tentang Pemerintahan Daerah. Pada era otonomi daerah ini
pemerintah daerah setingkat kabupaten seperti Kabupaten Magetan berdasarkan Undang Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil
Negara berhak untuk mengelola sumber daya manusia yang ada, salah satunya adalah mengatur guru yang ada di wilayahnya. Berdasarkan
Peraturan Pemerintah Nomor 63 Tahun 2009 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 2003 tentang Wewenang
Pengangkatan, Pemindahan, Dan Pemberhentian Pegawai Negeri Sipil, maka pemerintah Kabupaten Magetan berhak untuk mengatur guru PNS yang ada
di wilayahnya. Guru memegang peranan penting dalam memajukan pendidikan untuk
masa depan bangsa. Guru dituntut untuk meningkatkan kemampuan profesionalnya sebagai tenaga pendidik yang menjadi ujung tombak
pendidikan di negara ini. Pemerintah sudah memberikan kebijakan yang memperhatikan nasib guru dengan adanya tunjangan sertifikasi dan berbagai
kebijakan yang membuat profesi guru ini selalu menjadi perhatian utama dalam perekrutan pegawai. Namun distribusi guru di Kabupaten Magetan
masih belum tertata dengan baik. Masih banyak sekolah atau satuan pendidikan yang kekurangan guru maupun yang kelebihan guru. Secara
jenjang pendidikan, guru SD masih kurang sedangkan guru setingkat SMP maupun SMA atau yang sederajat masih kelebihan tenaga guru. Kondisi
Kabupaten Magetan saat ini tidak memungkinkan untuk mengangkat guru baru untuk mengisi kekurangan formasi guru pada tingkat SD tersebut
sehingga perlu dilakukan mutasi antar jenjang maupun antar pendidikan yang pada praktiknya menemui banyak sekali masalah yang berhubungan dengan
norma maupun berbenturan dengan kebijakan-kebijakan lain dari pemerintah.
Peraturan Bersama Lima Menteri Tahun 2011 tentang Penataan dan Pemerataan Guru Pegawai Negeri Sipil ditetapkan dan dikeluarkan untuk
mengatasi kekurangan kebutuhan guru serta menata dan memeratakan guru pada satuan pendidikan. Dengan peraturan bersama ini pemerintah Kabupaten
Magetan diberi tanggung jawab dan wewenang untuk menata dan memeratakan guru pada satuan pendidikan yang ada di lingkup Dinas
Pendidikan Kabupaten Magetan. Peraturan Bersama Lima Menteri Tahun 2011 ini juga masih
diperkuat lagi dengan adanya Petunjuk Teknis Pelaksanaan Peraturan Bersama Lima Menteri Tahun 2011 serta Surat Edaran Menpan RB Nomor
06 Tahun 2012 tentang Redistribusi Dan Peningkatan Kualitas Pegawai Negeri Sipil Bidang Pelayanan Dasar. PNS bidang pelayanan dasar ini salah
satunya adalah guru. Dengan berdasar pada aturan dan petunjuk tersebut Pemerintah Kabupaten Magetan melaksanakan distribusi guru untuk
memenuhi kekurangan guru SD yang dimulai bertahap sejak tahun 2012, proses pelaksanaan distribusi tersebut berdasarkan pada data kebutuhan guru
yang diajukan oleh masing-masing Unit Pelaksana Teknis Daerah UPTD Pendidikan tingkat kecamatan kepada Dinas Pendidikan Kabupaten Magetan.
Senada dengan yang telah disebutkan di atas, maka dalam memenuhi kebutuhan guru pada seluruh satuan pendidikan dilakukanlah distribusi guru
oleh Dinas Pendidikan Kabupaten Magetan sesuai dengan kebutuhan dan data yang telah diajukan. Terkait hal tersebut, terjadi dua kemungkinan atas
pelaksanaan distribusi, yaitu terpenuhinya kebutuhan guru pada satuan pendidikan, dan tidak terpenuhinya kebutuhan akan guru pada satuan
pendidikan. Untuk meningkatkan kualitas guru, maka guru diwajibkan memenuhi
jam mengajar di sekolah sesuai dengan peraturan pemerintah, dan ketika guru kekurangan jam mengajar maka harus di mutasi ke sekolah lain atau ke
jenjang yang membutuhkan guru. Banyak diantara guru yang sudah mengajar lama di sekolah yang lokasinya dekat dengan tempat tinggalnya harus pindah
ke sekolah baru yang sangat jauh di pinggiran wilayah Kabupaten Magetan.
Selain itu tidak sedikit guru SMP, SMA, SMK dan yang sederajat di mutasi ke SD. Padahal guru-guru tersebut sudah mendapatkan tunjangan sertifikasi
guru. Hal ini tentu membuat banyak sekali guru khawatir akan hilangnya tunjangan sertifikasi guru, sehingga banyak guru-guru tersebut akhirnya
mencari kedekatan hubungan dengan para oknum pejabat tertentu untuk melakukan mutasi yang menguntungkan mereka, sehingga kebutuhan guru
yang seharusnya merata di seluruh satuan pendidikan menjadi tidak dapat terpenuhi karena kenyataan di lapangan guru dimutasi atau di distribusi
berdasarkan hal-hal diluar aturan hukum yang berlaku atau tidak sesuai dengan amanat Peraturan Bersama Lima Menteri Tahun 2011.
Hal tersebut diatas berujung pada terhambatnya distribusi guru untuk pemerataan sumber daya yang seharusnya terpenuhi sesuai dengan aturan
yang berlaku serta data kebutuhan guru yang telah diajukan. Dalam hal ini perlu disusun sebuah formulasi yang baik dan sesuai dengan Peraturan
Bersama Lima Menteri Tahun 2011 tentang Penataan dan Pemerataan Guru Pegawai Negeri Sipil. Pemahaman dan kesadaran harus dimiliki oleh semua
guru PNS yang ada di Kabupaten Magetan bahwa proses mutasi dan pendistribusian guru adalah sebuah program dan tindakan dari pemerintah
untuk memberikan bentuk pelayanan dasar terkait dengan pendidikan yang terbaik bagi seluruh elemen masyarakat. Selain tersebut diatas masih banyak
lagi polemik yang terjadi pada kebijakan mutasi guru yang terjadi di Kabupaten Magetan yang menarik untuk diteliti.
Berdasarkan uraian di atas, maka kerangka berpikir pada penelitian ini dapat digambarkan sebagai berikut :
Gambar 1 Kerangka Berpikir
UU Nomor 5 Tahun 2014 tentang ASN dan UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
Peraturan Pemerintah Nomor 63 Tahun 2009 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 2003 tentang Wewenang
Pengangkatan, Pemindahan, Dan Pemberhentian Pegawai Negeri Sipil
Peraturan Bersama 5 Menteri Nomor 05XPB2011, Nomor SPB03M.PAN-RB102011, Nomor 48 Tahun
2011, Nomor 158PMK.012011, Nomor 11 Tahun 2011, tentang Penataan Dan Pemerataan Guru Pegawai Negeri
Sipil
Petunjuk Teknis Pelaksanaan Peraturan Bersama Lima Menteri Tahun 2011 tentang Penataan Dan Pemerataan
Guru Pegawai Negeri Sipil Surat Edaran Menpan RB Nomor 06
Tahun 2012 tentang Redistribusi Dan Peningkatan Kualitas
Pegawai Negeri Sipil Bidang Pelayanan Dasar
Kebijakan Pemerintah Daerah Kabupaten Magetan Melakukan Mutasi Guru
Data Kebutuhan Guru Pada Seluruh Satuan Pendidikan
Distribusi Kebutuhan Guru Pada Seluruh Satuan Pendidikan
Kebutuhan Guru Pada Seluruh Satuan Pendidikan Terpenuhi
Kebutuhan Guru
Pada Satuan
Pendidikan Belum Terpenuhi Dan Belum Sesuai Peraturan Bersama Lima Menteri
Tahun 2011
Formulasi Distribusi Kebutuhan Guru Yang Sesuai Peraturan Bersama Lima
Menteri Tahun 2011 Teori Sistem
Hukum Teori Kepastian
Hukum Teori Kebijakan
Publik
67
BAB III METODE PENELITIAN
Istilah metodologi berasal dari kata metode yang berarti “jalan ke“. Secara
lebih rinci metodologi diberikan pengertian, yaitu logika dari penelitian ilmiah, studi terhadap prosedur dan teknik penelitian, dan suatu sistem dari prosedur dan
teknik penelitian.
108
Penelitian merupakan suatu kegiatan ilmiah yang berkaitan dengan analisis dan konstruksi, yang dilakukan secara metodologis, sistematis,
dan konsisten. Metodologis berarti sesuai dengan metode atau cara tertentu, sistematis adalah berdasarkan suatu sistem, sedangkan konsisten berarti tidak
adanya hal-hal yang bertentangan dalam suatu kerangka tertentu.
109
Penelitian pada dasarnya merupakan “suatu upaya pencarian” dan bukan
sekedar mengamati dengan teliti terhadap suatu obyek. Pada dasarnya, yang dicari dalam suatu penelitian
adalah “pengetahuan” atau lebih tepatnya “pengetahuan yang benar”, dimana pengetahuan yang benar ini nantinya dapat dipakai untuk
menjawab pertanyaan atau ketidaktahuan tertentu. Suatu penelitian tujuannya adalah untuk mencari jawaban, maka diperlukan suatu metode yang tepat. Metode
adalah alat untuk mencari jawaban dari suatu permasalahan, maka menggunakan suatu metode harus jelas dulu apa yang akan terjadi.
110
Metode penelitian yang akan digunakan oleh penulis dalam penelitian ini adalah sebagai berikut :
A. Jenis Penelitian
Penelitian ini akan menganalisis implementasi kebijakan mutasi guru di lingkungan Dinas Pendidikan Kabupaten Magetan sebagai tindak lanjut
dari Peraturan Bersama Lima Menteri Tahun 2011 tentang Penataan dan Pemerataan Guru Pegawai Negeri Sipil. Untuk melakukan analisis dalam
penelitian ini digunakan jenis penelitian kualitatif. Menurut Strauss dan Corbin, penelitian kualitatif adalah “jenis penelitian yang temuan-temuannya
108
Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, UI Press, Jakarta, 2010, hlm. 5-6.
109
Ibid, hlm. 42.
110
Setiono, Pemahaman Terhadap Metodologi Penelitian Hukum, Program Studi Ilmu Hukum Pasca Sarjana Universitas Sebelas Maret, Surakarta, 2010, hlm. 19.