Kerangka Berpikir KAJIAN TEORI

C. Kerangka Berpikir

Otonomi daerah bergulir seiring dengan ditetapkannya Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 disempurnakan dengan Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan terus disempurnakan terakhir dengan Undang Undang Nomor 23 tentang Pemerintahan Daerah. Pada era otonomi daerah ini pemerintah daerah setingkat kabupaten seperti Kabupaten Magetan berdasarkan Undang Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara berhak untuk mengelola sumber daya manusia yang ada, salah satunya adalah mengatur guru yang ada di wilayahnya. Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 63 Tahun 2009 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 2003 tentang Wewenang Pengangkatan, Pemindahan, Dan Pemberhentian Pegawai Negeri Sipil, maka pemerintah Kabupaten Magetan berhak untuk mengatur guru PNS yang ada di wilayahnya. Guru memegang peranan penting dalam memajukan pendidikan untuk masa depan bangsa. Guru dituntut untuk meningkatkan kemampuan profesionalnya sebagai tenaga pendidik yang menjadi ujung tombak pendidikan di negara ini. Pemerintah sudah memberikan kebijakan yang memperhatikan nasib guru dengan adanya tunjangan sertifikasi dan berbagai kebijakan yang membuat profesi guru ini selalu menjadi perhatian utama dalam perekrutan pegawai. Namun distribusi guru di Kabupaten Magetan masih belum tertata dengan baik. Masih banyak sekolah atau satuan pendidikan yang kekurangan guru maupun yang kelebihan guru. Secara jenjang pendidikan, guru SD masih kurang sedangkan guru setingkat SMP maupun SMA atau yang sederajat masih kelebihan tenaga guru. Kondisi Kabupaten Magetan saat ini tidak memungkinkan untuk mengangkat guru baru untuk mengisi kekurangan formasi guru pada tingkat SD tersebut sehingga perlu dilakukan mutasi antar jenjang maupun antar pendidikan yang pada praktiknya menemui banyak sekali masalah yang berhubungan dengan norma maupun berbenturan dengan kebijakan-kebijakan lain dari pemerintah. Peraturan Bersama Lima Menteri Tahun 2011 tentang Penataan dan Pemerataan Guru Pegawai Negeri Sipil ditetapkan dan dikeluarkan untuk mengatasi kekurangan kebutuhan guru serta menata dan memeratakan guru pada satuan pendidikan. Dengan peraturan bersama ini pemerintah Kabupaten Magetan diberi tanggung jawab dan wewenang untuk menata dan memeratakan guru pada satuan pendidikan yang ada di lingkup Dinas Pendidikan Kabupaten Magetan. Peraturan Bersama Lima Menteri Tahun 2011 ini juga masih diperkuat lagi dengan adanya Petunjuk Teknis Pelaksanaan Peraturan Bersama Lima Menteri Tahun 2011 serta Surat Edaran Menpan RB Nomor 06 Tahun 2012 tentang Redistribusi Dan Peningkatan Kualitas Pegawai Negeri Sipil Bidang Pelayanan Dasar. PNS bidang pelayanan dasar ini salah satunya adalah guru. Dengan berdasar pada aturan dan petunjuk tersebut Pemerintah Kabupaten Magetan melaksanakan distribusi guru untuk memenuhi kekurangan guru SD yang dimulai bertahap sejak tahun 2012, proses pelaksanaan distribusi tersebut berdasarkan pada data kebutuhan guru yang diajukan oleh masing-masing Unit Pelaksana Teknis Daerah UPTD Pendidikan tingkat kecamatan kepada Dinas Pendidikan Kabupaten Magetan. Senada dengan yang telah disebutkan di atas, maka dalam memenuhi kebutuhan guru pada seluruh satuan pendidikan dilakukanlah distribusi guru oleh Dinas Pendidikan Kabupaten Magetan sesuai dengan kebutuhan dan data yang telah diajukan. Terkait hal tersebut, terjadi dua kemungkinan atas pelaksanaan distribusi, yaitu terpenuhinya kebutuhan guru pada satuan pendidikan, dan tidak terpenuhinya kebutuhan akan guru pada satuan pendidikan. Untuk meningkatkan kualitas guru, maka guru diwajibkan memenuhi jam mengajar di sekolah sesuai dengan peraturan pemerintah, dan ketika guru kekurangan jam mengajar maka harus di mutasi ke sekolah lain atau ke jenjang yang membutuhkan guru. Banyak diantara guru yang sudah mengajar lama di sekolah yang lokasinya dekat dengan tempat tinggalnya harus pindah ke sekolah baru yang sangat jauh di pinggiran wilayah Kabupaten Magetan. Selain itu tidak sedikit guru SMP, SMA, SMK dan yang sederajat di mutasi ke SD. Padahal guru-guru tersebut sudah mendapatkan tunjangan sertifikasi guru. Hal ini tentu membuat banyak sekali guru khawatir akan hilangnya tunjangan sertifikasi guru, sehingga banyak guru-guru tersebut akhirnya mencari kedekatan hubungan dengan para oknum pejabat tertentu untuk melakukan mutasi yang menguntungkan mereka, sehingga kebutuhan guru yang seharusnya merata di seluruh satuan pendidikan menjadi tidak dapat terpenuhi karena kenyataan di lapangan guru dimutasi atau di distribusi berdasarkan hal-hal diluar aturan hukum yang berlaku atau tidak sesuai dengan amanat Peraturan Bersama Lima Menteri Tahun 2011. Hal tersebut diatas berujung pada terhambatnya distribusi guru untuk pemerataan sumber daya yang seharusnya terpenuhi sesuai dengan aturan yang berlaku serta data kebutuhan guru yang telah diajukan. Dalam hal ini perlu disusun sebuah formulasi yang baik dan sesuai dengan Peraturan Bersama Lima Menteri Tahun 2011 tentang Penataan dan Pemerataan Guru Pegawai Negeri Sipil. Pemahaman dan kesadaran harus dimiliki oleh semua guru PNS yang ada di Kabupaten Magetan bahwa proses mutasi dan pendistribusian guru adalah sebuah program dan tindakan dari pemerintah untuk memberikan bentuk pelayanan dasar terkait dengan pendidikan yang terbaik bagi seluruh elemen masyarakat. Selain tersebut diatas masih banyak lagi polemik yang terjadi pada kebijakan mutasi guru yang terjadi di Kabupaten Magetan yang menarik untuk diteliti. Berdasarkan uraian di atas, maka kerangka berpikir pada penelitian ini dapat digambarkan sebagai berikut : Gambar 1 Kerangka Berpikir UU Nomor 5 Tahun 2014 tentang ASN dan UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah Peraturan Pemerintah Nomor 63 Tahun 2009 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 2003 tentang Wewenang Pengangkatan, Pemindahan, Dan Pemberhentian Pegawai Negeri Sipil Peraturan Bersama 5 Menteri Nomor 05XPB2011, Nomor SPB03M.PAN-RB102011, Nomor 48 Tahun 2011, Nomor 158PMK.012011, Nomor 11 Tahun 2011, tentang Penataan Dan Pemerataan Guru Pegawai Negeri Sipil Petunjuk Teknis Pelaksanaan Peraturan Bersama Lima Menteri Tahun 2011 tentang Penataan Dan Pemerataan Guru Pegawai Negeri Sipil Surat Edaran Menpan RB Nomor 06 Tahun 2012 tentang Redistribusi Dan Peningkatan Kualitas Pegawai Negeri Sipil Bidang Pelayanan Dasar Kebijakan Pemerintah Daerah Kabupaten Magetan Melakukan Mutasi Guru Data Kebutuhan Guru Pada Seluruh Satuan Pendidikan Distribusi Kebutuhan Guru Pada Seluruh Satuan Pendidikan Kebutuhan Guru Pada Seluruh Satuan Pendidikan Terpenuhi Kebutuhan Guru Pada Satuan Pendidikan Belum Terpenuhi Dan Belum Sesuai Peraturan Bersama Lima Menteri Tahun 2011 Formulasi Distribusi Kebutuhan Guru Yang Sesuai Peraturan Bersama Lima Menteri Tahun 2011 Teori Sistem Hukum Teori Kepastian Hukum Teori Kebijakan Publik 67

BAB III METODE PENELITIAN

Istilah metodologi berasal dari kata metode yang berarti “jalan ke“. Secara lebih rinci metodologi diberikan pengertian, yaitu logika dari penelitian ilmiah, studi terhadap prosedur dan teknik penelitian, dan suatu sistem dari prosedur dan teknik penelitian. 108 Penelitian merupakan suatu kegiatan ilmiah yang berkaitan dengan analisis dan konstruksi, yang dilakukan secara metodologis, sistematis, dan konsisten. Metodologis berarti sesuai dengan metode atau cara tertentu, sistematis adalah berdasarkan suatu sistem, sedangkan konsisten berarti tidak adanya hal-hal yang bertentangan dalam suatu kerangka tertentu. 109 Penelitian pada dasarnya merupakan “suatu upaya pencarian” dan bukan sekedar mengamati dengan teliti terhadap suatu obyek. Pada dasarnya, yang dicari dalam suatu penelitian adalah “pengetahuan” atau lebih tepatnya “pengetahuan yang benar”, dimana pengetahuan yang benar ini nantinya dapat dipakai untuk menjawab pertanyaan atau ketidaktahuan tertentu. Suatu penelitian tujuannya adalah untuk mencari jawaban, maka diperlukan suatu metode yang tepat. Metode adalah alat untuk mencari jawaban dari suatu permasalahan, maka menggunakan suatu metode harus jelas dulu apa yang akan terjadi. 110 Metode penelitian yang akan digunakan oleh penulis dalam penelitian ini adalah sebagai berikut :

A. Jenis Penelitian

Penelitian ini akan menganalisis implementasi kebijakan mutasi guru di lingkungan Dinas Pendidikan Kabupaten Magetan sebagai tindak lanjut dari Peraturan Bersama Lima Menteri Tahun 2011 tentang Penataan dan Pemerataan Guru Pegawai Negeri Sipil. Untuk melakukan analisis dalam penelitian ini digunakan jenis penelitian kualitatif. Menurut Strauss dan Corbin, penelitian kualitatif adalah “jenis penelitian yang temuan-temuannya 108 Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, UI Press, Jakarta, 2010, hlm. 5-6. 109 Ibid, hlm. 42. 110 Setiono, Pemahaman Terhadap Metodologi Penelitian Hukum, Program Studi Ilmu Hukum Pasca Sarjana Universitas Sebelas Maret, Surakarta, 2010, hlm. 19.