8
Adapun kebijakan publik memiliki tahap-tahap yang cukup kompleks karena memiliki banyak proses dan variabel yang harus dikaji. Menurut Willam Dunn
dalam Winarno,2002:28, tahap-tahap kebijakan publik adalah sebagai berikut: A. Penyusunan Agenda Agenda Setting
Para pejabat yang dipilih dan diangkat menempatkan masalah pada agenda publik. Sebelumnya masalah-masalah ini berkompetensi terlebih dahulu untuk
dapat masuk ke dalam agenda kebijakan. Pada akhirnya, beberapa masalah masuk ke agenda kebijakan pada perumusan kebijakan. Pada tahap ini suatu masalah
mungkin tidak tersentuh sama sekali dan beberapa yang lain pembahasan untuk masalah tersebut ditunda untuk waktu yang lama.
B. Formulasi kebijakan Policy Formulation
Masalah yang telah masuk ke agenda kemudian dibahas oleh para pembuat kebijakan. Masalah-masalah tadi didefenisikan untuk kemudian dicari pemecahan
masalah terbaik. Pemecahan masalah tersebut berasalah dari berbagai alternatif yang ada. Sama halnya dengan perjuangan suatu masalah untuk masuk ke dalam
agenda kebijakan, dalam tahap perumusan kebijakan masing-masing alternatif bersaing untuk memecahkan masalah.
C. Adopsi Kebijakan Policy Adoption
Dari sekian alternatif kebijakan yang ditawarkan oleh para perumus kebijakan, pada akhrinya salah satu alternatif kebijakan tersebut diadopsi dengan dukungan
dari mayoritas legislatif, konsensus antara direktur lembaga atau keputusan peradilan.
Universitas Sumatera Utara
9
D. Implementasi Kebijakan Policy Implementation
Suatu program kebijakan hanya akan menjadi catatan-catatan elit, jika program tersebut tidak diimplementasikan, yakni dilaksanakan oleh badan-badan
administrasi maupun agen-agen pemerintahan di tingkat bawah. Kebijakan yang telah diambil dilaksanakan oleh unit-unit administrasi yang memobilisasikan
sumber daya finansial dan manusia. Pada tahap implementasi ini berbagai kepentingan akan saling bersaing. Beberapa implementasi kebijakan mendapat
dukungan para pelaksana, namun beberapa yang lain mungkin akan ditentang oleh para pelaksana.
E. Evaluasi kebijakan Policy Evaluation
Pada tahap ini, kebijakan yang telah dijalankan akan dinilai atau dievaluasi untuk melihat sejauh mana kebijakan yang telah mampu memecahkan masalah.
Kebijakan publik yang pada dasarnya dibuat meraih dampak yang diinginkan. Dalam hal ini memperbaiki masalah yang dihadapi masyarakat. oleh karena itu,
ditentukanlah krteria-kriteria yang menjadi dasar untuk menilai apakah kebijakan publik telah meriah dampak yang diinginkan.
Secara Singkat tahapan dari proses kebijakan publik adalah :
Universitas Sumatera Utara
10
Gambar 2.1 Tahapan Kebijakan Publik, William Dunn,1994.
Penyusunan kebijakan Agenda Setting
Formulasi kebijakan Policy Formulation
Adopsi kebijakan Policy Adoption
Implemantasi kebijakan Policy Implementation
Evaluasi kebijakan Policy Assassment
2.1.2 Implementasi Kebijakan Publik
Studi implementasi kebijakan publik merupakan usaha untuk mengetahui tingkat keberhasilan pelaksanaan kebijakan publik serta variabel-variabel yang
mempengaruhinya. Implementasi kebijakan merupakan proses atau tahapan yang penting dalam sebuah siklus kebijakan. Bagaimanapun, sebuah kebijakan yang
telah dihasilkan apabila tidak dilaksanakan akan akan sia-sia atau tidak dapat mengatasi suatu permasalahan. Implementasi juga penting karena menentukan
berhasil atau tidaknya suatu kebijakan dibuat guna memecahkan suatu masalah.
Menurut Nugroho 2007, implementasi dikonseptualisasiakan sebagai suatu proses atau sebagai rangkaian keputusan dan tindakan yag ditujukan agar
keputusan yang diterima oleh lembaga legislatif bisa dijalankan. Implementasi diartikan dalam konteks keluaran atau sejauh mana tujuan-tujuan yang telah
direncanakan mendapat dukungan, seperti tingkat pengeluaran belanja bagi suatu
Universitas Sumatera Utara
11
proram. Akhirnya, pada tingkat abstraksi yang paling tinggi, dampak implementasi mempunyai makna bahwa telah ada perubahan yang bisa diukur ke
dalam masalah.
Menurut Nurdin Usman Implementasi adalah bermuara pada aktivitas, aksi, tindakan, atau adanya mekanisme suatu sistem. Implementasi bukan sekedar
aktivitas, tetapi suatu kegiatan yang terencana dan untuk mencapai tujuan kegiatan”Usman, 2002:70. Pengertian implementasi yang dikemukakan di atas,
dapat dikatakan bahwa implementasi adalah bukan sekedar aktivitas, tetapi suatu kegiatan yang terencana dan dilakukan secara sungguh-sungguh berdasarkan
acuan norma tertentu untuk mencapai tujuan kegiatan. Oleh karena itu
implementasi tidak berdiri sendiri tetapi dipengaruhi oleh objek berikutnya.
Menurut Setiawan 2004:39, Implementasi adalah perluasan aktivitas yang saling menyesuaikan proses interaksi antara tujuan dan tindakan untuk
mencapainya serta memerlukan jaringan pelaksana, birokrasi yang efektif. Artinya bahwa implementasi yaitu merupakan proses untuk melaksanakan ide, proses atau
seperangkat aktivitas baru dengan harapan orang lain dapat menerima dan melakukan penyesuaian dalam tubuh birokrasi demi terciptanya suatu tujuan yang
bisa tercapai dengan jaringan pelaksana yang bisa dipercaya.
Sedangkan menurut Harsono 2002:67,Implementasi adalah suatu proses untuk melaksanakan kebijakan menjadi tindakan kebijakan dari politik ke dalam
administrasi. Pengembangan kebijakan dalam rangka penyempurnaan suatu
program.
Universitas Sumatera Utara
12
Implementasi kebijakan di lapangan tidaklah mudah, karena banyak masalah- masalah yang mungkin tidak dijumpai dalam konsep bisa muncul dilapangan.
Oleh karena itu, ada banyak variabel atau model yang dikembangkan untuk membantu sehingga suatu kebijakan dapat berhasil ketika diimplementasikan.
Ada pun beberapa model implementasi kebijakan yaitu: A. Model George Edwards III
Menurut Edwards dalam Indahono, 2009:32, studi implementasi kebijakan adalah krusial bagi public administration dan public policy. Implementasi
kebijakan adalah pembuatan kebijakan antara pembentukan kebijakan dan konsekuensi-konsekuensi kebijakan bagi masyarakat yang dipengaruhinya. Jika
suatu kebijakan tidak tepat atau tidak dapat mempengaruhi masalah yang merupakan sasaran dari kebijakan, maka kebijakan itu mungkin akan mengalami
kegagalan sekali pun kebijakan itu di implementasikan dengan sangat baik, sementara kegagalan jika kebijakan tersebut kurang di implemntasikan dengan
baik oleh para pelaksana kebijakan. Menurut Edwards, terdapat empat faktor atau variabel dalam implementasi kebijakan publik, yaitu:
1. Komunikasi
Persyaratan pertama bagi implementasi kebijakan yang efektif adalah bahwa mereka yang melaksanakan keputusan harus mengetahui apa yang harus mereka
lakukan. Keputusan-keputusan kebijakan dan perintah perintah harus diteruskan kepada personil yang tepat sebelum keputusan dan perintah-perintah tersebut
dapat diikuti. Tentu saja, komunikasi harus akurat dan harus dimengerti dengan
Universitas Sumatera Utara
13
cermat. Secara umum, Edwards membahas tiga indikator penting dalam proses komunikasi kebijakan, yaitu:
a Transmisi, yatu penyaluran komunikasi yang baik akan dapat menghasilkan
suatu implementasi yang baik pula. Seringkali terjadi masalah dalam penyaluran komunikasi, yaitu adanya salah pengertian yang disebabkan
banyaknya tingkatan birokrasi yang harus dilalui dalam proses komunikasi sehingga apa yang diharapkan terdistorsi di tengah jalan.
b Kejelasan, yaitu komunikasi yang diterima oleh pelaksana kebijakan harus
jelas dan tidak membingungkan atau tidak ambigu. c
Konsistensi, yaitu perintah yang diberikan dalam pelaksanaan suatu komunikasi harus konsisten dan jelas untuk ditetapkan atau dijalankan. Jika
perintah yang diberikan sering berubah-ubah, maka dapat menimbulkan kebingungan bagi pelaksana di lapangan.
2. Sumber daya
Sumber daya adalah faktor yang paling penting dalam implementasi kebijakan agar efektif. Sumber daya tersebut dapat berwujud sumber daya manusia, yaitu
kompetensi implementor dan sumber daya finansial. Tanpa adanya sumber daya, kebijakan hanya tinggal di kertas menjadi dokumen saja. Indikator-indikator yang
digunakan untuk melihat sejauh mana sumber daya mempengaruhi implementasi kebijakan adalah:
a Staf, sumber daya utama implementasi kebijakan adalah staf atau pegawai.
Kegagalan sering terjadi dalam implementasi kebijakan, salah satunya
Universitas Sumatera Utara
14
disebabkan oleh stafpegawai yang tidak cukup memadai, tidak mencukupi ataupun tidak kompeten dalam bidangnya.
b Penyediaan Finansial, sumber daya finansial adalah kecukupan modal investasi
atas sebuah program atau kebijakan. Dengan adanya sumber daya finansial juga akan mendukung segala fasilitas yang dibutuhkan untuk mendukung
terlaksananya kebijakan atau program. c
Fasilitas, fasilitas fisik merupakan faktor penting dalam implementasi kebijakan. Implementor mungkin mempunyai staf yang mencukupi, kapabel
dan kompeten tetapi tanpa adanya fasilitas pendukung sarana dan prasarana, maka implementasi kebijakan tersebut tidak akan berhasil.
3. Disposisi
Disposisi adalah watak dan karakteristik yang dimiliki oleh seorang implementor, seperti komitmen, kejujuran dan sifat demokratis. Apabila
implementor memiliki disposisi yang baik, maka dia akan dapat menjalanakan kebijakan dengan baik pula, seperti yang dinginkan oleh pembuat kebijakan.
Ketika implementor memiliki sifat atau perspektif yang berbeda dengan pembuat kebijakan, maka proses implementasi kebijikan juga menjadi tidak efektif.
Implementor yang memiliki komitmen tinggi dan jujur akan senantiasa bertahan diantara hambatan yang ditemui dalam program atau kebijakan.
Kejujuran mengarahkan implementor untuk tetap berada dalam arus program yang telah digariskan dalam guideline program. Komitmen dan kejujurannya
membawanya semakin antusias dalam melaksanakan tahap-tahap program secara konsisten. Sikap yang demokratis akan meningkatkan kesan baik implementor dan
Universitas Sumatera Utara
15
kebijakan di hadapan anggota kelompok sasaran. Sikap ini menurunkan resistensi dari masyarakat dan menumbuhkan rasa percaya dan kepedulian kelompok
sasaran terhadap implementor dan program atau kebijakan.
4. Struktur birokrasi
Struktur birokrasi yang bertugas mengimplementasikan kebijakan memiliki pengaruh yang signifikan terhadap implementasi kebijakan. Salah satunya adalah
adanya rincian tugas dan prosedur pelayanan menjadi pedoman bagi impelementor dalam bertindak. Selain itu, struktur organisasi yang terlalu panjang
akan cenderung melemahkan pengawasan dan menimbulkan red-tape, yaitu prosedur birokrasi yang rumit dan kompleks. Pada akhirnya menyebabkan
aktivitas organisasi tidak fleksibel. Menurut Edwards, ada dua karakteristik utama birokrasi, yaitu prosedur-
prosedur kerja ukuran-ukuran dasar atau sering disebut dengan Standard Operating Procedures SOP dan fragmentasi, yaitu:
a. Berkembang sebagai tanggapan internal terhadap waktu yang terbatas dan
sumber-sumber dari pada pelaksana serta keinginan untuk keseragaman dalam bekerjanya organisasi yang kompleks dan tersabar.
b. Berasal terutama dari tekanan luar unit-unit birokrasi, seperti komite-komite
legislatif , kelompok kepentingan, pejabat eksekutif, konstitusi Negara dan sifat kebijakan yang mempengaruhi organisasi birokrasi pemerintah.
Gambar 2.2 Model Implementasi George C. Edwards III
Universitas Sumatera Utara
16
Sumber : George C. Edwards III, 1980
B. Model Van Meter dan Van Horn 1975
Model pendekatan impelementasi kebijakan yang dirumuskan Van Meter dan Van Horn, model ini menjelaskan bahwa kebijakan dipengaruhi oleh beberapa
variabel yang saling berkaitan Subarsono, 2005:19. Variabel-Variabel tersebut, yaitu:
1. Standar dan sasaran kebijakan
Standar dan sasaran kebijakan harus jelas dan terukur sehingga dapat direalisir. Apabila standar dan sasaran kebijakan kabur, maka akan terjadi multi interpretasi
dan mudah menimbulkan konflik diantara para agen implementasi. Mengukur kerja implementasi kebijakan tentunya menegaskan standar dan sasaran tertentu
yang harus dicapai oleh para pelaksana kebijakan, kinerja kebijakan pada dasarnya merupakan penilaian atas tingkat ketercapaian standar dan sasaran
tersebut.
Universitas Sumatera Utara
17
2. Sumber Daya
Implementasi kebijkan perlu dukungan sumber daya, baik sumber daya manusia maupun sumber daya finansial. Keberhasilan implementasi kebijakan
sangat tergantung dari kemampuan memanfaatkan sumber daya yang tersedia. Manusia merupakan sumber daya yang terpenting dalam menentukan
keberhasilan suatu implementasi kebijakan. Setiap tahap implementasi menuntut adanya sumber daya mausia berkualitas sesuai dengan pekerjaan yang
diisyaratkan oleh kebijakan yang telah ditetapkan secara apolitik. Selain sumber daya manusia, sumber daya finansial dan waktu menjadi perhitungan penting
dalam keberhasilan implementasi kebijakan.
3. Komunikasi dan penguatan aktivitas
Dalam implementasi program perlu dukungan dan koordinasi dengan instansi lain agar tujuan kebijakan dapat tercapai.
4. Karakterisik Agen Pelaksana
Mencakup struktur birokrasi, norma-norma dan pola-pola yang terjadi dalam birokrasi, yang semuanya akan mempengeruhi implementasi suatu program.
5. Kondisi sosial, Ekonomi dan Politik
Variabel ini mencakup sumber daya ekonomi, lingkungan yang dappat mendukung keberhasilan implementasi kebijakan, sejauh mana kelompok-
kelompok kepentingan dapat memberika dukungan bagi implementasi kebijakan, karakteristik para partisipan yakni menolak atau mendukung, bagaiamana sifat
opini publik yang ada di lingkungan dan apakah elit politik mendukung implementasi kebijakan.
Universitas Sumatera Utara
18
6. Disposisi Implementor
Disposisi impelementor ini mencakup 3 tiga hal penting, yaitu: a
Respon implementor terhadap kebijakan, yang akan mempengaruhi kemauannya untuk melaksanakan kebijakan.
b Kognisi, yakni pemahamannya terhadap kebijakan.
c Intensitas disposisi implementor, yakni preferensi nilai yang dimiliki
implementor.
Gambar 2.3 Model Implementasi Van Meter dan Van Horn, 1975
d
C. Model Merilee S.Grindle
