1
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah
Indonesia merupakan Negara yang menggunakan sistem demokrasi yang mengalami kebangkitannya pada awal reformasi, karena sebelumnya Indonesia
merupakan sebuah Negara yang bertahan dalam sebuah rezim yang otoriter dibawah kepemimpinan Presiden Soeharto selama tiga puluh dua tahun.
Pengalaman yang terjadi pada masa Orde Baru memberi dampak yang sangat besar terhadap perubahan pemerintahan di Indonesia. Terlihat sejak berakhirnya
pemerintahan Presiden Soeharto pada Mei 1998 pemerintahan Indonesia mengalami perubahan signifikan dalam sistem tata kelola pemerintahan.
Perubahan itu terlihat dari dua proses politik yang berjalan simultan yaitu desentralisasi dan demokratisasi
1
. Desentralisasi memungkinkan berlangsungnya perubahan mendasar dalam karakteristik relasi kekuasaan daerah terhadap pusat.
Relasi kekuasaan yang sebelumnya bersifat sentral dengan Jakarta sebagai poros yang mengemudikan arah dari sistem pemerintahan dan segala bentuk keputusan
terhadap daerah Top-Down, sekarang berganti dengan memberi kesempatan pada pemerintah daerah untuk memerintah dirinya sendiri Down-Top. Hal ini
dilakukan karena adanya anggapan bahwa apabila daerah memerintah dirinya
1
AAGN Ari Dwipayana,Dkk. 2003. Membangun Good Governance di Desa.Yogyakarta: Institute for Research and Empowerment IRE, hal.v
Universitas Sumatera Utara
2 sendiri maka akan dapat menggerakkan daerah untuk mengoptimalkan segala
sumber daya yang dimiliki baik manusia maupun alam dalam rangka memenuhi kebutuhan dirinya sendiri dan sebagai upaya dalam mewujudkan tujuan negara
yaitu mensejahterakan kehidupan rakyat. Perwujudan dari demokratisasi sangat jelas terlihat dari terbukanya corong-corong kebebasan dalam mengeluarkan
pendapat dan berkumpul, serta kebebasan pers dalam melakukan eksplorasi pemeberitaan melalui media kepada masyarakat.
Undang – Undang no 22 tahun 1999 di set-up untuk sistem pemerintahan
desa yang semula bersifat setralistis menjadi lebih demokratis. Dalam Undang- Undang ini terdapat hal yang berkaitan dengan otonomi daerah yangmana dalam
pada pasal 1.h dikatakan bahwa otonomi daerah adalah kewenangan daerah, otonomi untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat
menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan perundangundangan.
Pemerintahan Indonesia dibagi dalam daerah yang terbesar sampai yang terkecil, yaitu pemerintah tingkat I yang disebut provinsi, daerah tingkat II yang
disebut kabupatenkota, kemudian daerah pembantu administratif yang disebut kecamatan dan desakelurahan sebagai pemerintahan terkecil. Pengertian desa
berdasarkan keputusan Menteri Dalam Negeri no 17 Tahun 1997 ialah kesatuan organisasi pemerintahan yang terendah yang mempunyai batas tertentu, langsung
Universitas Sumatera Utara
3 dibawah Kecamatan, dan merupakan kesatuan masyarakat hukum yang berhak
menyelenggarakan rumah tangganya
2
. Hal ini senada dengan yang tertuang dalam undang-undang no 32 tahun
2004 tentang pemerintahan daerah yang menyebutkan bahwa desa merupakan kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yang berwenang
untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat, berdasarkan asal usul dan adat istiadat setempat yang diakui dalam sistem pemerintahan
Negara Kesatuan Republik Indonesia dan berada di daerah Kabupaten. Fenomena ini secara tersirat juga dapat diartikan bahwa desa dengan pemerintahannya yang
berhak mengurus kepentingannya bisa dikatakan sebagai kajian pemerintahan dan lokasi terkecil yang mempunyai hak untuk melakukan otonomi pada dirinya
sendiri. Jadi secara tidak langsung desa bisa diibaratkan sebagai miniatur negara yang memerintah langsung dirinya sendiri serta pemimpin dan masyarakatnya
mengalami persinggungan langsung dalam rangka setiap urusan terhadap negara. Perkembangan otonomi daerah ternyata tidak dapat berjalan dengan baik
dikarenakan banyak hal, yaitu antara lain adalah ketidaksiapan dari sebuah desa dalam mengakomodir masyarakatnya untuk menjalankan pemerintahan di sebuah
desa. Disamping itu terlihat bahwasannya masih ada desa yang belum dapat dikatakan matang dalam mengelola dan membenahi desa sesuai dengan standar
yang ditentukan oleh pemerintah pusat. Hal ini tak jarang mengakibatkan sebuah desa menjadi semakin terpuruk karena kemajuan dari beberapa desa yang
2
Taliziduhu Ndraha, 1991.Dimensi-Dimensi Pemerintahan Desa.Jakarta: PT.Bumi Aksara, hal.3
Universitas Sumatera Utara
4 memang berhasil dalam mengemudikan desa dan menjadi desa yang sukses dalam
melaksanakan otonomi daerah itu sendiri. Tentu hal ini perlu menjadi tanggung jawab Negara dalam rangka menyelaraskan tingkat kemampuan para badan
legislatif, eksekutif dan yudikatif pada tingkat desa, agar pemerintahan desa dapat berjalan dan memenuhi kebutuhan masyarakat sesuai dengan harapan yang telah
disiratkan dalam Undang – Undang no 22 tahun 1999 tersebut.
Desentralisasi yang diapresiasikan melalui otonomi daerah bertujuan untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dan lembaga yang paling dekat
dengan masyarakat yaitu pemerintahan desa
3
. Sehingga kualitas pemerintahan desa yang baik sangatlah penting untuk dijadikan acuan dalam kesuksesan
pelaksanaan desentralisasi ini. Syamsudin dalam bukunya Etika Birokrasi Akuntabilitas Sektor Publik seperti yang dikutip oleh Moch Solekhan menegaskan
bahwa kepemerintahan yang baik harus berorientasi pada dua hal, yaitu
4
: 1 orientasi ideal negara yang diarahkan pada pencapaian tujuan
nasional yang mengacu pada demokratisasi dalam kehidupan bernegara dengan elemen-elemen konstituen atau pemilihnya, seperti: legitimasi,
akuntabilitas ekonomi dan devolusi kekuasaan kepada daerah, serta adanya jaminan mekanisme kontrol oleh masyarakat; 2 Pemerintahan
yang berfungsi secara ideal, yaitu secara efektif dan efisien melakukan upaya pencapaian tujuan nasional.
Dalam menjalankan sebuah pemerintahan desa, yang bertanggung jawab terhadap pelaksanaannya adalah seorang kepala desa yang dipilih langsung oleh
masyarakat desa dan dibantu oleh perangkat pemerintah desa yaitu sekretaris desa
3
Mubyarto,Dkk. 2000. Otonomi Masyarakat Desa. Yogyakarta: Aditya Media, hal.1
4
Solekhan Moch, 2012. Penyelenggaraan Pemerintah Desa. Malang: Setara Press kelompok Penerbit Intrans, hal.1-2
Universitas Sumatera Utara
5 yang merupakan pegawai negeri sipil dan kepala-kepala dusun. Adapun orang
yang dapat dipilih menjadi kepala desa adalah penduduk Desa Warga Negara Indonesia warga negara Indonesia yang bertempat tinggal di desa yang
bersangkutan dan memenuhi syarat-syarat untuk dipilih yang pemilihannya diadakan dengan asas langsung, umum dan bebas, rahasia
5
. Sesuai dengan isi dari undang-undang no 32 tahun 2004 bab XI tentang
desa yang mengatakan bahwa selain pemerintah desa juga ada badan permusyawaratan desa yang merupakan wakil dari penduduk desa bersangkutan
yang ditetapkan dengan cara musyawarah dan mufakat dengan fungsi sebagai mitra kepala desa dalam menampung aspirasi masyarakat dan sebagai kontrol
terhadap pemerintah desa. Dimana sebelumnya pada undang-undang no 22 tahun 1999 disebut sebagai badan perwakilan desa yang berhak untuk mengadakan
keberatan terhadap kepala desa dan dapat untuk memberi rujukan agar kepemimpinan kepala desa diganti.
Pemerintah desa dan badan permusyawaratan desa memiliki peran aktif dalam menentukan kebijakan dan peraturan desa yang dilakukan sebelumnya
dengan menggunakan cara musyawarah dan mufakat bersama masyarakat. Termasuk juga dalam menentukan rencana pembangunan jangka menengah desa
untuk periode lima tahun ataupun rencana kerja pembangunan desa.
5
C.S.T.Kansil,1988. Desa Kita Dalam Peraturan Tata Pemerintahan Desa.Jakarta: Ghalia Indonesia, hal. 26-28
Universitas Sumatera Utara
6 Pemerintah merupakan mekanisme yang sangat kompleks, yang
melibatkan proses dan institusi sebagai wahana warga dan kelompok masyarakat mengartikulasikan kepentingan, menjalankan hak dan kewajiban dan memediasi
perbedaaan-perbedaan. Sebab itu pemerintah yang baik akan mengalokasikan sumber daya dan masalah publik secara efisien, memperbaiki kegagalan pasar,
menyusun peraturan yang efektif dan menyediakan kebutuhan publik yang tidak di suplai oleh pasar
6
. Jika hal ini sudah dilaksanakan oleh sebuah pemerintahan maka akan terbentuk sebuah sistematika birokrasi yang berjalan dengan
pemerintahan yang sering kita sebut dengan good governance tata pemerintahan yang baik. Tata kelola pemerintahan yang baik ditandai dengan kemampuan
berdiri sendiri untuk melakukan yang terbaik bagi daerah dan bagi kepentingan masyarakat. Pemerintahan yang baik berkaitan dengan kontribusi, pemberdayaan,
keseimbangan peran antara pemerintah, dunia usaha dan masyarakat. Desa Pohan Tonga yang menjadi objek dari penelitian ini merupakan
sebuah desa yang sudah mulai dikatakan maju baik dalam informasi maupun teknologi. Desa Pohan Tonga sebagai salah satu desa yang berada di lingkup
wilayah etnis batak ini masih memegang teguh apa yang menjadi faktor penting dalam kehidupan bermasyarakat dalam budaya batak, yaitu masih menerapkan
dan ikut serta dalam mempertahankan dalihan natolu. Walaupun tidak sama dengan beberapa desa lain yang mengutamakan tentang apa yang menjadi hakikat
paling mendasar dari dalihan natolu serta merta mengaplikasikan dalihan natolu
6
Dede Mariana. Caroline Paskarina. Demokrasi dan Politik Desentralisasi. Yokyakarta: Graha Ilmu, hal. 157
Universitas Sumatera Utara
7 terhadap sistem dan oknum didalam kepengurusan desa itu sendiri tetapi dalam
praktik adat masyarakat Desa Pohan Tonga masih memegang teguh. Dalihan natolu merupakan adat istiadat yang dianut oleh orang batak
sebagai filosofi hidup
7
, dikatakan dalihan natolu karena pada dasarnya norma terpenting dalam masyarakat adat batak ada tolu tiga hukum yang terutama yang
harus dipatuhi. Isi dari dalihan natolu itu sendiri adalah somba mar hula-hula patuh dan menghargai serta hormat kepada saudara laki-laki dari pihak ibu elek
marboru tidak dapat memaksakan kehendak kepada pihak anak perempuan melainkan harus dengan perilaku yang membujuk dan manat mardongan tubu
menghargai pihak yang semarga dengan pihak laki-laki, yang kemudian bagi banyak kalangan ditambah satu filosofi lagi yaitu paopat sihal-sihal filosofi
keempat denggan marale-ale dalam lingkungan sosialisai dengan sahabat haruslah saling menolong satu sama lain .
Pohan tonga sendiri merupakan desa yang tergolong luas. Hal ini dikarenakan penduduk yang menjadi anggota masyarakat berada pada posisi yang
menyebar sampai pada pelosok desa yang kemudian terlihat bahwa seolah terjadi ketidakstrategisan wilayah yang mengakibatkan kewalahan bagi pemerintahan
desa dalam mengakomodir serta melakukan pelayanan terhadap masyarakat. Disamping itu keberadaan kantor pelayanan desa yang tidak ada sebagai fasilitas
Desa Pohan Tonga berdampak pada segala urusan yang berkenaan dengan desa
7
Bungaran Antonius Simanjuntak. 2011. Pemikiran Tentang Batak, Jakarta: Yayasan Pustaka Obor Indonesia, hal. 221
Universitas Sumatera Utara
8 harus diselesaikan di rumah kepala desa yang telah dijadikan sebagai pengganti
kantor kepala desa. Hal ini menjadi janggal karena kepala Desa Pohan Tonga berdomisili diluar dari wilayah Desa Pohan Tonga.
Ketertarikan peneliti terhadap judul ini adalah karena desa merupakan pemerintahan terkecil yang merupakan keunikan sendiri yangmana desa langsung
melakukan pemilihan umum dalam menentukan siapa yang akan memimpin mereka, dan pemimpin itu berwenang dalam wilayahnya sekaligus bersinggungan
langsung dengan masyarakat. Hukum yang digunakan di desa adalah peraturan yang tersirat dalam adat istiadat. Desa juga diberi kewenangan dalam mengatur
dirinya sendiri yang diwujudkan oleh otonomi desa. Dalam pembuatan sebuah kebijakan musyawarah menjadi andalan utama
yang diwujudkan dalam pelaksanaan musrenbang. Sehingga peneliti beranggapan bahwa jika pemerintahan desa sudah mewujudkan serta menjalankan tata
pemerintahan yang baik, maka pemerintahan suatu negara yang menjalankan sistem desentralisasi dipastikan sudah berada pada pengelolaan yang berada pada
standar tata pemerintahan yang baik itu sendiri. Tata pemerintahan yang baik Good Governance memiliki standar
tertentu dalam menilai sebuah desa dapat dikatakan telah menggunakannya. Ada sembilan karakteristik good governance yang diajukan oleh Joko Widodo dalam
bukunya Good Governance Telaah dari Dimensi: Akuntabilitas dan Kontrol Birokrasi pada Era Desentralisasi dan Otonomi Daerah 2001 yang dikutip oleh
Universitas Sumatera Utara
9 Moch Solekhan yaitu
8
: participation, rule of law, transparancy, responsiveness, consensus orientation, equality, effectiveness and efficiency, accountability dan
strategic vision. Dalam perwujudan tata pemerintahan yang baik tersebut yang menjadi pelaku dalam sektor aplikasinya adalah seluruh elemen pemerintahan
serta seluruh masyarakat yang ada. Namun yang memegang kendali untuk mengarahkan serta yang bekerja dalam mewujudkannya adalah pemerintahan itu
sendiri. Posisi kepala desa dapat ditetapkan dalam eksekutif serta badan permusyawaratan desa ditempatkan dalam badan legislatif. Sehingga kerjasama
yang baik antara kedua pihak ini akan lebih menentukan arah pemerintahan desa tersebut.
B. Perumusan Masalah
