Menurut ketentuan Pasal 21 ayat 1 UUD sebelum amandemen, anggota
DPR berhak
mengajukan Rancangan
Undang-Undang sebagaimana disebutkan yakni “Anggota Dewan Perwakilan Rakyat
berhak mengajukan usul rancangan undang-undang ”. Sedangkan di ayat
2 menyatakan jika rancangan undang-undang itu, meskipun disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat, tidak disahkan oleh Presiden, maka
rancangan tadi tidak boleh dimajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu.
Diantara perubahan penting dalam rumusan-rumusan tersebut diatas adalah terjadinya pergeseran mendasar dalam fungsi legislatif dari
tangan Presiden ke tangan DPR. Semula dalam Pasal 5 ayat 1 UUD 1945 sebelum perubahan menyatakan bahwa “Presiden memegang
kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR ”, dan
dalam Pasal 21 ayat 1 menyatakan bahwa “DPR memegang kekuasaan membentuk undang-
undang”, dan Pasal 5 ayat 1 menyatakan bahwa “Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR”.
Untuk memastikan kuatnya kedudukan DPR maka dalam rangka perubahan kedua UUD 1945 ditambahkan lagi ayat 5 yang menyatakan
“Dalam rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjang
rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah berlaku undang-undang dan wajib diundangkan
.”
2. Kekuasaan Presiden
Menurut tata bahasa, kata President adalah derivatif dari to preside yang artinya memimpin atau tampil di depan. Sedangkan kata latin
Presidere berasal dari kata prae yang artinya di depan, dan kata sedere yang artinya duduk.
43
Jabatan Presiden erat hubunganya dengan bentuk republik, meskipun tidak selalu berkaitan. Dalam sejarah politik romawi
telah muncul istilah republik, disamping kerajaan, prinsipat, dan dominat, namun belum muncul istilah Presiden.
Presiden dalam sistem ketatanegaraan Indonesia adalah lembaga yang dapat diartikan sebagai institusi atau organisasi jabatan yang dalam
sistem pemerintahan berdasarkan UUD 1945 berisi dua jabatan yaitu Presiden dan wakil Presiden. Dalam struktur ketatanegaraan dengan
sistem pemerintahan presidensil, patut dicatat bahwa yang menyangkut lembaga kepresidenan adalah pertama, kedudukan sebagai kepala negara
dan kepala pemerintahan dalam sistem presidensil seperti di Indonesia menyatu dalam jabatan Presiden dan wakil Presiden. Dengan demikian
Presiden memimpin penyelenggaraan negara dalam pemerintahan sehari- hari. Kedua Presiden tidak bertanggungjawab kepada parlemen. Ketitga
Presiden dan Parlemen memiliki kedudukan yang sejajar sehingga
43
Webster‟s New World Dictionary, Collage Edition, New York: The World Publishing Company, 1962 h. 1153 dalam Harun Al Rasid, Pengisian Jabatan Presiden,
Jakarta: Pustaka Utama Grafiti, 1999, h. 10
Presiden tidak dapat membubarkan Parlemen, demikian pula parlemen tidak dapat memberhentikan Presiden.
44
Dalam konteks Indonesia Presiden merupakan penanggungjawab dari sistem penyelenggaraan pemerintahan negara. Sistem ini pada
hakikatnya merupakan
uraian tentang
bagaimana mekanisme
pemerintahan negara dijalankan oleh Presiden sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan negara. Sistem penyelenggaraan pemerintahan
negara ialah sistem bekerjanya pemerintahan sebagai fungsi yang ada pada Presiden.
45
Pengertian pemerintahan dalam rangka hukum administrasi digunakan dalam arti pemerintah umum atau pemerintah negara.
Pemerintahan dapat dipahami melalui dua pengertian, diatu pihak dalam arti “fungsi pemerintahan”, di lain pihak dalam arti “organisasi
pemerintahan”.
46
Pada dasarnya sistem penyelenggaraan pemerintahan negara tidak membicarakan sistem penyelenggaraan negara oleh lembaga-lembaga
negara secara keseluruhan. Dalam arti sempit istilah penyelenggaraan negara tidak mencakup lembaga-lembaga negara yang tercantum dalm
44
Agustin Teras Narang, Reformasi Hukum: Pertanggungjawaban Seorang Wakil Rakyat, Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 2003, h.49
45
Salamoen Soeharyo Nasri Effendy, Sistem Penyelenggaraan Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia,h.3
46
Philipus M. Hadjon, “Pengantar Hukum Administrasi Negara”, Cetakan-3, Yogyakarta: Gajah Mada University Pres, 1994, h.6
UUD 1945. Sedangkan dalam arti luas istilah penyelenggaraan negara mengacu pada tataran supra struktur politik Lembaga negara dan
Lembaga pemerintahaan, maupun pada tataran infra struktur politik Organisasi politik dan organisasi kemasyarakatan. Dengan demikian
yang dimaksud dengan sistem penyelenggaraan pemerintahan negara sebenarnya adalah mekanisme bekerjanya lembaga eksekutif yang
dipimpin oleh Presiden baik selaku kepala negara maupun sebagai kepala pemerintahan.
47
47
Salamoen Soeharyo Nasri Effendy, Sistem Penyelenggaraan Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia,h.4
BAB III PERATURAN PEMERINTAH PENGGANTI UNDANG-UNDANG
DAN HAL IHWAL KEGENTINGAN YANG MEMAKSA A.
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
1. Pengertian Perpu
Istilah Peraturan
Pemerintah Pengganti
Undang-Undang sepenuhnya adalah ciptaan Undang-Undang Dasar 1945, sebagaimana
yang ditentukan dalam Pasal 22 ayat 1 UUD 1945 yang berbunyi, “Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak
menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang- undang”.
Produk hukum Perpu murni atas dasar subjektifitas Presiden, dikarenakan kegentingan yang memaksa noodstaatsrecht yang sedang dialami oleh
negara. Istilah noodstaatsrecht merupakan hukum tata negara yang berlaku atau baru berlaku pada waktu negara berada dalam keadaan
genting.
48
Peraturan Pemerintah
sebagai pengganti
Undang-Undang bentuknya adalah Peraturan Pemerintah PP sebagaimana dimaksud
dalam Pasal 5 ayat 2 UUD 1945 yang menyatakan, “Presiden menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan Undang-Undang
sebagaimana mestinya ”. Jika biasanya bentuk Peraturan Pemerintah itu
48
W.F Prins, Buitengewone Regelingsbevoegdheden in het indische staatsrecht, Ind. Tijdschrift van het Recht, 1941, h.29
38
adalah peraturan yang ditetapkan untuk menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya, maka dalam keadaan kegentingan yang memaksa
bentuk Peraturan Pemerintah itu dapat dipakai untuk menuangkan ketentuan-ketentuan yang semestinya dituangkan dalam bentuk Undang-
Undang dan untuk menggantikan Undang-Undang.
49
Kata ”Perpu” itu sendiri bukanlah nama resmi yang diberikan oleh UUD 1945. Namun,
dalam praktiknya Peraturan Pemerintah yang demikian lazim dinamakan sebagai Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang atau disingkat
Perpu. Menurut Prof Jimly Asshiddiqie kelaziman itu diterima saja apa adanya sehingga produk hukum Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-
Undang itu dapat secara resmi disebut sebagai Perpu.
50
2. Sejarah Perpu
Dalam perkembanganya diawal kemerdekaan Republik Indonesia pada tanggal 17 Agustus 1945 sampai dengan 31 Desember 1945,
Presiden tidak pernah menetapkan Perpu.
51
Pada tahun 1946 barulah Presiden menetapkan Perpu sebanyak 10 buah dan pada tahun yang sama
ditetapkan 2 buah menjadi undang-undang. Pengaturan mengenai eksistensi Perpu dalam Konstitusi Republik Indonesia merupakan salah
49
Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang, Jakarta: Rajawali Pers, 2011, h.55
50
Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang, h.56
51
Bagir Manan Kuntana Magnar, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia,h.183-184
satu substansi yang tidak ikut diubah dalam proses amandemen Undang- Undang Dasar 1945, sehingga eksistensi Perpu sebagai salah satu jenis
peraturan perundang-undangan di Indonesia secara esensial selalu diakui baik berdasarkan Pasal 22 UUD 1945, Pasal 139 1 UUD-RIS, Pasal 96
1 UUDS, meskipun tiap-tiap konstitusi tersebut pada masa berlakunya mengatur hal tersebut dalam rumusan yang berbeda.
Memahami sejarah Perpu di Indonesia maka perlu mengetahui beberapa aturan yang mirip diatur dalam UUD 1945 sebelum amandemen.
Aturan yang mirip seperti Perpu sudah dijelaskan sebelumnya didalam UUD-RIS, UUDS, dan UUD 1945. Dalam Undang-Undang Dasar
Republik Indonesia Serikat UUD-RIS Tahun 1949, istilah yang dipakai adalah keadaan yang mendesak dan Undang-Undang Darurat. Pasal 139
ayat 1 menyatakan, “Pemerintah berhak atas kuasa dan tanggung jawab
sendiri menetapkan Undang-Undang darurat untuk mengatur hal-hal penyelenggaraan pemerintahan federal yang karena keadaan-keadaan
y ang mendesak perlu diatur dengan segera”.
Ketentuan yang sama diadopsikan dalam Undang-Undang Dasar Sementara UUDS 1950, yaitu pada Pasal 96 ayat 1 yang berbunyi,
“Pemerintah berhak atas kuasa dan tanggung jawab sendiri menetapkan Undang-Undang darurat untuk mengatur hal-hal penyelenggaraan
pemerintahan federal yang karena keadaan-keadaan yang mendesak
perlu diatur dengan segera”. Dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 UUD 1945 ketentuan mengenai ini
diatur dalam dua Pasal, yaitu Pasal 12 dan Pasal 22. Pasal 12 menyatakan, “Presiden menyatakan keadaan bahaya. Syarat-syarat dan akibatnya
keadaan bahaya ditetapkan dengan Undang-Undang “, dan Pasal 22
menyatakan, “Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-
undang ”.
Pada masa UUD-RIS Tahun 1949, UUDS Tahun 1950, dan UUD Tahun 1945, bentuk-bentuk peraturan yang diterapkan berupa Undang-
Undang darurat, Perpu, Emergency Legislation Inggris, Emergency Law Amerika, dan yang disebut dengan istilah lain. Oleh karena itu baik
UUD-RIS Tahun 1949 maupun UUDS 1950 sama-sama menggunakan istilah Undang-Undang Darurat, sementara itu UUD 1945 menggunakan
istilah Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Perpu. Sejarah penempatan Perpu dalam peraturan perundang-undangan
52
secara lebih rinci dapat dilihat dari Undang-Undang No 1 Tahun 1950 yaitu Peraturan tentang Jenis dan Bentuk Peraturan yang dikeluarkan oleh
Pemerintah Pusat yang ditetapkan pada tanggal 2 Februari 1950 Pasal 1
52
Soimin, Pembentukan Peturan Perundang-undangan Negara di Indonesia, Yogyakarta: UII Press, 2010, h.56
Jenis peraturan-peraturan Pemerintah Pusat ialah Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah,
Peraturan Menteri. Kemudian Ketetapan MPRS No. XXMPRS1966 tentang Memorandum DPRGR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik
Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia yang tercantum pada lampiran II yakni Bentuk-bentuk Peraturan
Perundangan Republik Indonesia menurut Undang-Undang Dasar 1945 ialah sebagai berikut:
a. Undang-Undang Dasar Republik Indonesia 1945;
b. Undang-UndangPeraturan Pemerintah Pengganti;
c. Peraturan Pemerintah;
d. Keputusan Presiden Peraturan-peraturan pelaksanaan lainnya seperti:
e. Peraturan Menteri;
f. Instruksi Menteri.
Selanjutnya Ketetapan MPR Nomor IIIMPR2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan pada
Pasal 2 yaitu tata urutan peraturan perundang-undangan merupakan pedoman dalam pembuatan aturan hukum di bawahnya. Tata urutan
peraturan perundang-undangan Republik Indonesia sebagai berikut: a.
Undang-Undang Dasar 1945; b.
Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia;
