Regionale Aushandlungssysteme in der Strukturpolitik

2.3 Regionale Aushandlungssysteme in der Strukturpolitik

Ausgehend von der Annahme von Schmid (2003: 275), dass die Arbeitsmarkt- und Industriepolitik in Deutschland eines der intensivsten Betätigungsfelder der Gewerkschaften in der Landespolitik darstellt, haben wir dieses Politikfeld für eine nähere Betrachtung der Veränderungen konkreter Einflussmöglichkeiten auf den politischen Prozess durch regionale Gewerkschaftsgliederungen ausgewählt. Während sich mit Blick auf den regionalen Arbeitsmarkt in allen drei Unter- suchungsregionen deutlich abzeichnet, dass die Gewerkschaften dort kaum als relevanter Akteur in Erscheinung treten, hat die Untersuchung der regionalen Aushandlungssysteme in der Strukturpolitik zu aufschlussreichen Befunden über den Wandel der Einbindung der Gewerkschaften in regionale korporatistische Arrangements geführt, die im Folgenden dargestellt werden.

Erhalt korporatistischer Integration in Region 1

In Region 1 haben sich auf der Grundlage einer hohen Wirtschaftskraft und sta- biler politischer Verhältnisse korporatistische Formen der Regionalpolitik erhalten. Die Wirtschaftsförderung wird arbeitsteilig durch mehrere Gesellschaften und Projekte getragen, die formal teils bei der Kommune angesiedelt, teils privatwirt- schaftlich strukturiert sind. Diese Einrichtungen sind finanziell verhältnismäßig In Region 1 haben sich auf der Grundlage einer hohen Wirtschaftskraft und sta- biler politischer Verhältnisse korporatistische Formen der Regionalpolitik erhalten. Die Wirtschaftsförderung wird arbeitsteilig durch mehrere Gesellschaften und Projekte getragen, die formal teils bei der Kommune angesiedelt, teils privatwirt- schaftlich strukturiert sind. Diese Einrichtungen sind finanziell verhältnismäßig

Die regionalen korporatistischen Arrangements sind in Region 1 im Wesent- lichen intakt, was dazu führt, dass die regionale Strukturpolitik weitgehend koope- rativ und einvernehmlich gestaltet wird. Die lang andauernde sozialdemokratische Hegemonie im politischen Feld hat zu einem für alle Beteiligten verlässlichen Handlungsrahmen geführt, in dem die Politik in der Lage ist, zwischen den Inte- ressen von Wirtschafts- und Arbeitnehmerseite in bemerkenswert konfliktarmer Art und Weise zu vermitteln. Die vor diesem Hintergrund entwickelte Struktur- politik wird zur Zeit von den politischen Parteien einhellig mitgetragen. Eine Ausnahme stellt die Linkspartei dar, die Kritik an zentralen Instrumenten der Wirtschaftsförderung äußert und deren Ausrichtung auf eine Überwindung der Abhängigkeit der Region von der Automobilindustrie sowie eine stärkere Grün- dungsförderung unter Berücksichtigung der Interessen von Frauen und Migranten sowie ökologischer Gesichtspunkte fordert.

Die regionale Wirtschaft lässt sich unter diesen Bedingungen auf den Primat der Politik in der regionalen Strukturentwicklung ein und betrachtet die die von der Politik eingesetzten Institutionen als legitime Sachwalter ihrer Interessen. Die Unternehmen positionieren sich anders als in Region 2 nicht gegen die regionale Politik, sondern kooperieren eng mit den politischen Gremien. Dies geschieht in Gestalt eines eigens gegründeten unternehmerischen Regionalvereins, der vor allem als Plattform zum Austausch und zur Pflege sozialer und geschäftlicher Beziehungen dient.

Obwohl die Gewerkschaften in relevanten Gremien wie den Aufsichtsräten der Wirtschaftsfördergesellschaften nur teilweise und im Vergleich zu den Unterneh- mensvertretern schwach vertreten sind, gelingt es ihnen dennoch, ihre Perspektive in für sie zufriedenstellender Art und Weise einzubringen, weil die persönlichen Beziehungen zwischen Gewerkschaftern und sozialdemokratischem Führungsper- sonal weitgehend intakt und von beiderseitigem Vertrauen getragen sind. Dabei stehen die Politiker auf Anfrage von gewerkschaftlicher Seite jederzeit für einen

Dialog zur Verfügung. Weil sie sich in dieser Weise angemessen repräsentiert, informiert und gehört fühlen, akzeptieren die Gewerkschaften auch, wenn von Seiten der politisch Verantwortlichen Initiativen ergriffen werden, die andernorts vermutlich nicht bloß hinter vorgehaltener Hand kritisiert, sondern offensiv als neoliberale Standortpolitik verurteilt würden. Offenbar fühlt man sich ausreichend ernst genommen und beteiligt, um den Entscheidungsträgern in Stadt und Region zuzutrauen, auch bei nach gewerkschaftlichen Maßstäben teilweise fragwürdigen Projekten die Ausgewogenheit zwischen wirtschafts- und beschäftigungsorien- tierten Zielsetzungen und Interessen zu wahren.

Der korporatistische Konsens im politischen Feld von Region 1, in dem auch schwache politische Interessen eine Stimme in der Regionalpolitik haben und wenigstens teilweise Berücksichtigung finden, kommt angesichts der regionalpo- litischen Realitäten in anderen Regionen bereits dem „Idealfall“ nahe (vgl. Dörre/ Röttger 2005: 218). Da die damit im Vergleich zu den beiden anderen Untersu- chungsregionen einhergehende relativ günstige Position der Gewerkschaften im Subfeld der regionalen Strukturpolitik insbesondere auf deren engem Verhältnis zu einer starken SPD basiert, besteht aus gewerkschaftlicher Sicht jedoch die Gefahr, dass durch einen zukünftigen Machtwechsel auf Stadt- bzw. Kreisebene, der durch die allgemeine Schwächung der SPD greifbar geworden ist, der politische Einfluss der Gewerkschaften zurückgehen könnte.

Postkorporatismus in Region 2

Seit Ende der neunziger Jahre hat die Strukturpolitik in Region 2 ein Nebenei- nander von verschiedenen Wirtschaftsförderungsinitiativen hervorgebracht. Ihr Verhältnis ist durch konkurrierende Interessen der politischen und unternehme- rischen Akteure bestimmt. Der das Oberzentrum der Region umgebende Land- kreis kündigte die vorherige Kooperation mit der Wirtschaftsfördergesellschaft der Stadt auf und gründete eine eigene Gesellschaft, um den Einfluss der Stadt auf die Wirtschaftsförderung in der Region zu begrenzen. Auf landkreisübergrei- fender Ebene entstand neben einem älteren regionalen Interessenverband, in dem Gebietskörperschaften, Hochschulen, Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften vertreten sind, eine unternehmerische Initiative mit ähnlicher Zielsetzung im Be- reich der regionalen Wirtschaftsförderung. Einige einflussreiche Unternehmen haben mit dieser Initiative eine Ebene geschaffen, auf der sie selbst hegemonial sind, die Gewerkschaften nicht beteiligt werden und über die sie gegebenenfalls auch gegen die im Regionalverband zusammengeschlossenen Kommunen ihre Interessen verfolgen können. Neben der Erhöhung des Einflusses der regionalen

Unternehmen auf die Wirtschaftsförderung fällt darunter nach Expertenangaben auch das Ziel, „das Oberzentrum in die Schranken zu weisen“.

Neben wirtschaftspolitischen Rivalitäten zwischen benachbarten Gebiets- körperschaften ist diese Konkurrenz um die regionale Strukturpolitik durch die kommunalen Mehrheitsverhältnisse erklärbar. Während die CDU in Region 2 stärker als Vertreterin von Interessen der stadtferneren Unternehmen vor allem in ihren ländlichen Hochburgen agiert, vertritt die SPD die Ansicht, dass die dort ansässigen Unternehmen die Wirtschaftsförderung zunehmend dominierten. Die Region sei aber nach Auffassung der SPD nur so stark wie das Oberzentrum, in dem sie selbst die Mehrheit hat. Diese „gegenseitige Blockade von SPD und CDU in der Kommunalpolitik“ (Regionalexperte) besteht bereits seit den neunziger Jahren. So kritisieren SPD-Politiker die neue Regionalinitiative offen als wenig hilfreich für die regionale Wirtschaftsförderung. Der ältere Regionalverband ist seinerseits durch Austritte von Kommunen im CDU-dominierten Teil der Region unter Druck geraten.

Die Strukturpolitik wird seitens der Akteure in den beiden Landkreisen von Region 2 eher konkurrenzorientiert betrieben: „Die Vernetzung der regionalen Akteure ist mehr als schlecht“, kritisiert ein Regionalexperte zugespitzt. Auch von Unternehmensseite wird die regionale Zusammenarbeit in Politik und Verwaltung moniert. Ein gemeinsames Sprachrohr der Region existiert nicht.

Der Konflikt um die regionale Strukturpolitik kommt auch bei der Imple- mentierung von zwei Förderprogrammen der Landesregierung zum Tragen, von denen – anders als in der wirtschaftlich stärkeren Region 1, in der die kommunalen Fördereinrichtungen stärker den Ton angeben – die regionale Wirtschaftsförderung

wesentlich mitbestimmt wird. Im Rahmen des Programms „Regionen stärken“ 19 des Landwirtschaftsministeriums wird die Region als besonders strukturschwaches Gebiet gefördert. Ziel des Programms ist es, die Zielregionen für die Beantragung von EU-Fördermitteln in Stellung zu bringen. Das Programm „Wachstum fördern“ des Wirtschaftsministeriums macht die Beteiligung von Unternehmen im Rahmen einer „Public Private Partnership“ und ein unternehmerisches Arbeiten in der

19 Namen der Programme geändert.

Projektorganisation zur Fördervoraussetzung. 20 Die Förderschwerpunkte dieses Programms liegen im und um den für die IG Metall relevanten Branchencluster. Die beiden konkurrierenden regionalen Interessenverbände sind jeweils an eines dieser Programme als Kooperationspartner angeschlossen. Während im Pro- gramm „Regionen stärken“ unter der Ägide des Regionalverbands die Gewerk- schaften mitbestimmen konnten, waren sie in dem von der unternehmerischen Initiative betreuten Programm nicht beteiligt. Um unproduktive Auswirkungen dieses Nebeneinanders zu reduzieren, einigte man sich schließlich darauf, einen gemeinsamen Lenkungsausschuss einzusetzen. In diesem übergreifenden be- schlussfassenden Gremium sind die Gewerkschaften nicht mehr vertreten, ledig- lich in einer ebenfalls neu gegründeten beratenden Planungskommission.

Die regionalen korporativen Strukturen, die bis in die neunziger Jahre hinein Bestand hatten, sind vor dem Hintergrund der zahlreichen Konfliktlinien im po- litischen Feld von Region 2 und des seither deutlich gewachsenen Einflusses der Unternehmen, der von Seiten der Landesregierung noch weiter gefördert wurde, weitgehend erodiert. Das bestehende Gegeneinander und die ausgeprägte Konkur- renz zwischen verschiedenen unternehmerischen und politischen Akteuren lassen sich als eine neue postkorporatistische Form der regionalen Wirtschaftspolitik bezeichnen. In deren Zuge haben sich die schon zuvor eher symbolischen struktur- politischen Einflussmöglichkeiten der Gewerkschaften weiter reduziert. Während die Gewerkschaften in der Vergangenheit über die DGB-Ebene geschlossen auf- treten und angesichts der Gräben zwischen den politischen Akteuren der Region zwischenzeitlich sogar für sich in Anspruch nehmen konnten, als einziger Akteur für die ganze Region sprechen zu können, wurde regionalpolitischen Themen zum Untersuchungszeitpunkt im DGB ebenso wie in den Einzelgewerkschaften nicht zuletzt aus personellen Gründen weniger Bedeutung beigemessen. Im Ergebnis spielen gewerkschaftliche Zielsetzungen in der Regional- und Strukturpolitik in Region 2 nur noch eine sehr geringe Rolle.

20 Kritisch anzumerken ist, dass dieses Förderprogramm vom Landesministerium so angelegt ist, dass Entscheidungen über Ziele und Strategien regionaler Wirtschaftsentwicklung nicht mehr von den demokratisch gewählten politischen Repräsentanten der Region gefasst werden. Stattdessen ist nun vorgeschrieben, dass Unternehmer die bestimmende Rolle in der Wirtschaftsförderung spielen und dass die Abläufe der früher politischen Entscheidungsprozesse den in Unternehmen üblichen Formen angepasst werden müssen. Die Umsetzung der Entscheidungen geschieht nicht durch öffentliche Institutionen, sondern durch eigens geschaffene, demokratisch nicht legitimierte Organisationen, die nach unternehmerischen Leitbildern arbeiten. Die auf diese Weise angesto- ßenen regionalen Entwicklungsprozesse können von den Akteuren der regionalen Politik kaum mehr beeinflusst werden. Somit birgt der vom Wirtschaftsministerium verfolgte Ansatz die Gefahr der Entdemokratisierung strukturpolitischer Entscheidungen im Zeichen ökonomischer Effizienz.

Keine gewerkschaftliche Beteiligung in Region 3

Im Kontext der vielfältigen von der Politik initiierten Initiativen zur Förderung der Ansiedlung und Entwicklung von Unternehmen spielt in Region 3 – wie generell in Ostdeutschland – die Vergabe von Fördergeldern eine herausgehobene Rolle. Die Förderpolitik erscheint insgesamt relativ wenig zielgerichtet und kaum an den Stärken der regionalen Wirtschaft ausgerichtet. Während in anderen Teilen des Landes die dort stark vertretene Chemieindustrie einen klaren Förderschwerpunkt darstellt, sind kaum Initiativen unternommen worden, um den früheren Maschi- nenbauschwerpunkt in Region 3 zu erhalten oder wiederzubeleben. Neu gegrün- dete Unternehmen werden zwar mit Subventionen unterstützt, jedoch ist auch in den neuen Wachstumsbranchen wie dem Bereich Windkraft kaum eine syste- matische Entwicklungsstrategie der regionalen Strukturpolitik erkennbar. Neben Fördermitteln bietet die Wirtschaftsfördergesellschaft des Landes hauptsächlich Initiativen und Programme an, die der Pflege des richtigen „Investitionsklimas“ dienen sollen, vor allem durch Information investitionsbereiter Unternehmen und Existenzgründungsinitiativen.

Welche Bedeutung staatlichen Subventionen für die regionale Wirtschaft nach wie vor zukommt, zeigt sich daran, dass etwa ein Viertel der getätigten Investitionen, und damit erheblich mehr als in Westdeutschland, aus öffentlichen Fördergeldern bestritten werden. Seit Mitte der neunziger Jahre ist der Anteil der Unternehmen in der Region, die Zuschüsse der öffentlichen Hand erhalten, zwar von über 30 auf unter zehn Prozent gesunken, liegt aber immer noch doppelt so hoch wie in Westdeutschland. Rund ein Drittel aller Subventionen entfallen auf das verarbeitende Gewerbe und die unternehmensnahen Dienstleistungen. Dort liegt der Anteil der subventionierten Betriebe bei deutlich über zehn Prozent. Damit spielen Subventionen für die Wirtschaft in Region 3 eine weit größere Rolle als in den Vergleichsregionen.

Auffällig ist, dass Fördermittel und insbesondere Zuschüsse zu Lohn- und Gehaltskosten in Region 3 von größeren Betrieben weit überdurchschnittlich in Anspruch genommen werden. Die Verteilung der Nutzung der verschiedenen Förderinstrumente nach Betriebsgrößen deutet darauf hin, dass tendenziell nicht diejenigen Betriebe gefördert werden, die die Mittel am meisten benötigen, son- dern diejenigen, die am umfassendsten informiert sind und es sich leisten können, personelle Ressourcen für die Einarbeitung in Förderkriterien, die Beantragung, die Kommunikation mit den bewilligenden Stellen und die Nachweisführung be- reitzustellen (Quelle: IAB-Betriebspanel).

Ein gewerkschaftsnaher Wirtschaftsexperte warnt in diesem Zusammenhang davor, die Abhängigkeit der regionalen ostdeutschen Wirtschaft von Subventi- onen zu überschätzen. Diese seien in erster Linie für erfolgreiche Unternehmens- neugründungen bedeutsam. Daneben könne es aber leicht zu Mitnahmeeffekten führen, so kritisieren mehrere der befragten Experten mit Blick auf die Unter- nehmen der Metallindustrie in Region 3, wenn Fördergelder gewohnheitsmäßig abgerufen werden, obwohl es dem Unternehmen erkennbar gut gehe. Das Land billige diese Praxis, so mehrere Gewerkschafter, weil befürchtet werde, dass diese Unternehmen beim Ausbleiben der Förderungen von Subventionsangeboten an- derer ostdeutscher Bundesländer zur Verlagerung ihrer Betriebe animiert werden könnten. Daneben trifft auf Kritik von gewerkschaftlicher Seite, dass der größte Arbeitgeber der Region trotz der im Kapitel zum ökonomischen Feld angespro- chenen fragwürdigen arbeitsrechtlichen Standards in erheblichem Umfang mit öffentlichen Mitteln gefördert wird.

Auch die fehlende Zielgerichtetheit der bisherigen Förderpolitik des Landes bzw. das Fehlen klarer Schwerpunkte moniert der DGB gegenüber der Landesre- gierung seit Jahren. Alle geplanten Unternehmensansiedlungen, so ein Gewerk- schafter, würden wahllos gefördert. Insbesondere bei Großinvestitionen stehe dabei die Höhe der Fördersummen oftmals in keinem Verhältnis zur Anzahl der geschaffenen Arbeitsplätze. Daher fordere der DGB, statt einer Konzentration auf Großprojekte vermehrt kleine und mittlere Unternehmen zu fördern. Die gewerk- schaftliche Kritik bleibt aber folgenlos, zumal die Arbeitnehmerorganisationen derzeit über bloße Appelle hinaus über keine Einflussmöglichkeiten verfügen. Bei den öffentlichen Wirtschaftsfördereinrichtungen wird ihnen in der Regel keine Mitsprachemöglichkeit eingeräumt. Die Position der Gewerkschaften in der Strukturpolitik ist in Region 3 so schwach ausgeprägt, dass sie sogar befürchten müssen, angesichts der hohen Arbeitslosigkeit mit ihrer berechtigten Kritik an der bestehenden Förderpraxis auf Unverständnis bei Teilen der Arbeitnehmermi- lieus zu treffen, sofern diese durch die Kritik ihre Arbeitsplätze gefährdet sehen. Zugleich zeigt das Beispiel von Region 3, dass regionale Strukturpolitik ohne gewerkschaftliche Beteiligung leicht auf eine „mehr oder minder werbewirksame Marketingveranstaltung“ (Dörre/Röttger 2005: 218) reduziert wird, die ohne An- sätze zur gemeinnützigen Integration von Wirtschaftsförderung, industrie-, arbeits- markt- und sozialpolitischen Konzepten auskommt. Die in der ersten Hälfte der neunziger Jahre im Zuge des ökonomischen Transformationsprozesses praktizierte stärkere korporatistische Einbindung der Gewerkschaften stellt sich aus heutiger Sicht lediglich als eine inzwischen beendete Episode dar.