51
berwenang membuat aturan yang harus dipatuhi oleh masyarakat supaya ketertiban dan ketentraman masyarakat dapat diwujudkan dalam kenyataan.
Kedua, di lain pihak, pemerintah berkedudukan sebagai pelayan masyarakat public servant yang bertugas mengurus, menyelenggarakan, dan melayani
segenap urusan dan kepentingan masyarakat. Sebagai pelayan masyarakat, pemerintah tentu saja harus dianggap bukan sebagai penguasa yang harus
dicurigai dan ditentang, melainkan sebagai partner yang selalu diharapkan kehadiran dan pertolongannya dalam mewujudkan cita-cita kesejahteraan
bersama Sibuea, 2010: 42. Di sisi lain, pelaksanaan welfare state tidak melulu menjadi urusan
negara. Sebagai sebuah sistem, praktik welfare state juga melibatkan unsur civil society, organisasi-organisasi sukarela voluntary groups, dan perusahaan
swasta. Konsep yang dikembangkan adalah welfare pluralism, dimana jenis- jenis pelayanan dansistem pengorganisasiannya dapat dilakukan secara
terdesentralisasi sesuai dengankarakteristik masyarakat Kurniawan dan Mustafa, 2011: 50.
2.6.2 Teori Sistem Hukum Perspektif Lawrence M. Friedman
Teori tentang elemen sistem hukum dikemukakan oleh Friedman 2013:12 yang terkenal dengan tiga elemen sistem hukum three elements law
system . Menurutnya, dalam sebuah negara yang menerapkan sistem hukum,
paling tidak harus ada tiga unsur yang akan dijadikan sebagai dasar atau fondasinya, agar sistem hukum negara tersebut kuat. Ketiga unsur tersebut
52
adalah: legal structure struktur hukum, legal substance substansi hukum, legal culture
budaya hukum. Struktur hukum legal structure, yaitu keseluruhan institusi-institusi hukum yang ada beserta aparatnya, mencakup
antara lain kepolisian dengan para polisinya, kejaksaan dengan para jaksanya, pengadilan dengan para hakimnya, dan lain-lain Friedman. Terj khozim,
2009:204. Singkatnya menurut penulis, struktur itu adalah lembaga-lembaga penegak hokum, seperti walikota beserta aparaturnya SKPD.
Penulis hendak menghubungkan struktur hukum legal structure ini dengan Peraturan Daerah Nomor 4 Tahun 2008 Tentang Penanggulangan
Kemiskinan. Apakah Perda ini sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, dan apakah sudah dibuat sesuai dengan prosedur yang
berlaku. Substansi hukum legal substance, yaitu aturan, norma, dan pola perilaku nyata manusia yang berada dalam sistem itu Friedman. Terj khozim,
2009:204. Singkatnya menurut penulis, substansi adalah produk yang dihasilkan oleh lembaga-lembaga yang ada dalam struktur.
Peraturan Daerah Nomor 4 Tahun 2008 dilihat dari substansinya, apakah sudah diimplementasikan dengan baik, sejauh manakah efefktivitasnya.
Sebagaimana diketahui
tujuan Pemerintah
Kota Semarang
dalam mengeluarkan kebijakan penanggulangan kemiskinan berdasarkan Peraturan
Daerah Kota Semarang Nomor 4 Tahun 2008 tentang Penanggulangan Kemiskinan di Kota Semarang adalah untuk: menjamin perlindungan dan
pemenuhan hak –hak dasar warga miskin, mempercepat penurunan jumlah
warga miskin, meningkatkan partisipasi masyarakat, dan menjamin konsistensi,
53
integrasi, sinkronisasi dan sinergi dalam penanggulangan kemiskinan yang berdasarkan
asas keadilan
dan merata,
partisipatif, demokratis,
koordinatifketerpaduan, tertib hukum, dan saling percaya yang menciptakan rasa aman. Hal ini tercantum dalam Bab II bagian kesatu pasal 2 dua, berikut:
Pasal 2 Penanggulangan kemiskinan bertujuan untuk: a. menjamin perlindungan dan pemenuhan hak
–hak dasar warga miskin; b. mempercepat penurunan jumlah warga miskin;
c. meningkatkan partisipasi masyarakat; dan d. menjamin konsistensi, integrasi, sinkronisasi dan sinergi dalam
penanggulangan kemiskinan. Sumber: Peraturan Daerah Nomor 4 Tahun 2008 Tentang Penanggulangan Kemiskinan
Dalam pasal 1 satu Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2010 tentang percepatan penanggulangan kemiskinan disebutkan bahwa
penanggulangan kemiskinan adalah kebijakan dan program pemerintah dan pemerintah daerah yang dilakukan secara sistematis, terencana dan bersinergi
dengan dunia usaha dan masyarakat untuk mengurangi jumlah pendudukan miskin dalam rangka meningkatkan derajat kesejahteraan rakyat. Ditambah
lagi dalam pasal 2 dua Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2010 disebutkan bahwa arah kebijakan penanggulangan kemiskinan
nasional berpedoman pada Rencana Pembangunan Jangka Panjang RPJP, arah kebijakan penanggulangan kemiskinan daerah berpedoman pada Rencana
Pembangunan Jangka Panjang Daerah RPJPD. Dalam Peraturan Presiden Nomot 15 Tahun 2010 tentang percepatan
penanggulangan kemiskinan pada pasal 1 disebutkan bahwa penanggulangan
54
kemiskinan adalah kebijakan dan program pemerintah dan pemerintah daerah yang dilakukan secara sistematis, terencana dan bersinergi dengan dunia usaha
dan masyarakat untuk mengurangi jumlah pendudukan miskin dalam rangka meningkatkan derajat kesejahteraan rakyat. Pada pasal 2 Perpres Nomor 15
Tahun 2010 disebutkan sebagai berikut: 1 Arah kebijakan penanggulangan kemiskinan nasional berpedoman pada Rencana Pembangunan Jangka Panjang
RPJP, 2 Arah kebijakan penanggulangan kemiskinan daerah berpedoman pada Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah RPJPD.
Terkait dengan hal ini penanggulangan kemiskinan tidak termasuk kategori sektor atau urusan, namun merupakan program lintas sektor yang
bersifat pengarus utamaan mainstreaming, dan bisa melekat pada setiap urusan pembangunan daerah. Budaya hukum legal culture, yaitu sikap publik
atau nilai-nilai, komitmen moral dan kesadaran yang mendorong bekerjanya sistem hukum, atau keseluruhan faktor yang menentukan bagaimana sistem
hukum memperoleh tempat yang logis dalam kerangka budaya milik masyarakat Fadjar, 2013:153.
Budaya hukum legal culture dengan melihat kondisi masyarakat Kota Semarang, kesadaran hukumnya, disiplin hukumnya, bentuk-bentuk, sifat-sifat
budaya hukum masyarakat Kota Semarang. Jadi dalam perspektif Lawrence M. Friedman bahwa sistem hukum terdiri dari tiga elemen, yaitu elemen struktur
structure, substansi substance dan budaya hukum legal culture. Berdasarkan yang dikemukakan oleh Lawrence M. Friedman tersebut
melalui tesis-tesisnya, maka dalam rangka mengimplementasikan Peraturan
55
Daerah Nomor 4 Tahun 2008 terkait penanggulangan kemiskinan di Kota Semarang, perlulah dihayati betul makna substansi hukum legal substance
yang termuat dalam Peraturan Daerah Nomor 4 Tahun 2008, apakah secara substansial tidak bertentangan dengan ketentuan di atasnya, apakah Perda
tersebut pro rakyat miskin, apakah tidak menguntungkan kelompok tertentu Fadjar, 2013:156.
2.7 Kerangka Berpikir
