Pada rantai komando ini setiap posisi serta tanggung jawab kerjanya dideskripsikan dengan jelas dalam organigram.
Organisai ini pun memiliki aturan dan prosedur ketat
sehingga cenderung kurang fleksibel. Ciri lainnya adalah biasanya terdapat banyak formulir yang harus dilengkapi dan pendelegasian wewenang harus dilakukan sesuai
dengan hirarki kekuasaan.
11
Cita-cita dari sistem birokrasi adalah mencapai efisiensi kerja yang seoptimal mungkin. Menurut Weber organisasi bukan dapat digunakan sebagai pendekatan efektif
untuk mengontrol pekerjaan sehingga sampai pada sasarannya, karena organisasi birokrasi hanya punya struktur yang jelas tentang kekuasaan clan orang yang punya kekuasaan
mempunyai pengaruh sehingga dapat memberi peritah untuk mendistribusikan tugas kepada orang lain.
12
Terminologi birokrasi dalam pandangan para ahli memiliki tren yang sangat vareatif, meskipun secara global dapat dirumuskan. Yahya Muhaimin mengartikan birokrasi sebagai
“Keseleruhan aparat pemerintahan sipil, maupun militer yang melakukan tugas membantu pemerintah dan menerima gaji dari pemerintah itu.
13
. sedang menurut Prajudi Atmosudirjo dalam bukunya G Kartasapoetra mengemukakan bahwa birokrasi mempunyai arti
14
1. Birokrasi sebagai tipe organisasi.
:
2. Sebagai suatu organisasi tertentu, birokrasi cocok sekali untuk melaksanakan suatu
macam pekerjaan yang terkait pada peraturan-peraturan suatu macam pekerjaan yang terkait pada peraturan-peraturan yang bersifat rutin, artinya volume pekerjaan besar,
akan tetapi sejenis dan bersifat berulang-ulang, dan pekerjaan yang memerlukan keadilan, merata dan stabil.
11
http:id.wikipedia.orgwikiBirokrasi, Diakses Pada 12 Januari 2011
12
Ribert Denhart, 1984, Theorities of Public Organizations, Monterey, CA: BrookCole Publishing Company, Hal.26,32.
13
Yahya Muhaimin, Beberapa Segi Birokrasi di Indonesia, Prisma No.10 efdisi Oktober, 1990
14
G Karyasapoetra, 1994, Debirokratisasi dan Deregulasi, Jakarta: Rineka Cipta, Hal.21
3. Birokrasi sebagai system, yang artinya birokrasi adalah suatu system kerja yang
berdasar atas tata hubungan kerjasama antara jabatan pejabat-pejabat secara langsung kepada persolannya dan secara formal serta berjiwa tanpa dipilih kasih atau
tanpa pandang bulu.
4. Birokrasi sebagai jiwa kerja, dalam hal ini merupakan jiwa kerja yang kaku, sebab
cara kerjanya seolah-olah seperti mesin, ditambah lagi dengan disiplin kerja yang ketakeras dan sedikitpun tidak mau menyimpang dari apa yang duperintahkan atasan
atau yang telah ditetapkan oleh peraturan-peraturan.
1.5.2. Sejarah Birokrasi
Birokrasi memiliki asal kata dari Bureau, digunakan pada awal abad ke 18 di Eropa Barat bukan hanya untuk menunjuk pada meja tulis saja, akan tetapi lebih pada kantor,
semisal tempat kerja dimana pegawai bekerja. Makna asli dari birokrasi berasal dari bahasa perancis berarti pelapis meja. Kata birokrasi sendiri kemudian digunakan segera setelah
Revolusi Perancis tahun 1789, dan kemudian tersebar ke negara lain. Kata imbuhan -kratia berasal dari bahasa Yunani atau kratos yang berarti kekuasaan atau kepemimpinan. Birokrasi
secara mendasar berarti kekuasaan perkantoran ataupun kepemimpinan dari strata kepegawaian.
15
Teori Karl Marx tentang birokrasi berasal dari teori mengenai historical materialisme, asal muasal birokrasi dapat ditemukan dalam empat sumber: agama, pembentukan negara,
Di Cina, dinasti Song 960 AD sebagai contoh membentuk birokrasi sentralistis dengan staf berasal dari rakyat jelata yang terdidik. Sistem kepemimpinan ini kemudian
mendorong konsentrasi kekuasaan di dalam tangan kaisar dan birokrasi istana daripada yang diperoleh oleh dinasti sebelumnya.
15
Miftah Thoha. 2004. “Birokrasi dan Politik di Indonesia”. Cetakan ke 3. Jakarta: Raja Grafindo Perkasa.
perdagangan, dan teknologi. Kemudian, bentuk birokrasi paling awal terdiri dari tingkatan kasta rohaniawantokoh agama, pegawai pemerintah dan pekerja yang mengoperasikan aneka
ritual, dan tentara yang ditugaskan untuk mentaati perintah. Di dalam transisi sejarah dari komunitas egaliter primitif ke dalam civil society terbagi kelas-kelas sosial dan wilayah,
muncul sekitar 10.000 tahun yang lalu, dimana kewenangan terpusat, dan dipaksakan oleh pegawai pemerintah yang keberadaannya terpisah dari masyarakat.
Negara memformulasikan, memaksakan dan menegakkan peraturan, dan memungut pajak, memberikan kenaikan kepada sekelompok pegawai yang bertindak untuk
menyelenggarakan fungsi tersebut. Kemudian, negara melakukan mediasi bila terjadi konflik di antara masyarakat dan menjaga konflik agar masih dalam batas kewajaran; negara juga
mengatur pertahanan wilayah. Terutama, hak umum perorangan untuk membawa dan menggunakan senjata untuk mempertahankan diri sedikit demi sedikit dibatasi; memaksakan
orang lain untuk berbuat sesuatu menjadi hak legal negara dan aparat pemerintah untuk melakukannya.
1.5.3. Teori Birokrasi Max Weber
Max Weber menjadi salah seorang yang paling berpengaruh di dunia karena pengaruh ajarannya pada ilmu pengetahuan sosial. Ia terkenal oleh karena studinya mengenai
pembirokrasian masyarakat banyak aspek dari administrasi publik modern berpaling kepadanya; pendekatan klasik, pegawai pemerintah yang secara organisasi hirarkhis
selanjutnya disebut “Weberian Civil Service.” akan tetapi, bertolak belakang dengan pendapat masyarakat umum, “bureaucracy” merupakan kata yang berasal dari Inggris jauh
sebelum Weber; Kamus Bahasa Inggris terbitan Oxford menyebutkan kata ini beberapa kali
dalam edisi tahunan yang berbeda antara tahun 1818 dan 1860, sebelum tahun kelahiran Weber pada 1864 Watson, 1980.
16
Weber terkenal dengan konsepsinya mengenai tipe ideal ideal typhus bagi sebuah otoritas legal dapat diselenggarakan, yaitu :
Weber menggambarkan tipe birokrasi ideal dalam nada positif, membuatnya lebihberberntuk organisasi rasional dan efisien daripada alternatif yang terdapat sebelumnya,
yang dikarakterisasikan sebagai dominasi karismatik dan tradisional. Menurut terminologinya, birokrasi merupakan bagian dari dominasi legal. Akan tetapi, ia juga
menekankan bahwa birokrasi menjadi inefisien ketika keputusan harus diadopsi kepada kasus individual.
Menurut Weber, atribut birokrasi moderen termasuk kepribadiannya, konsentrasi dari arti administrasi, efek daya peningkatan terhadap perbedaan sosial dan ekonomi dan
implementasi sistem kewenangan yang praktis tidak bisa dihancurkan. Birokrasi ala Weber dikenal juga dengan sebutan “Birokrasi Weberian”.
Birokrasi tersebut dianggap oleh Weber sebagai tidak rasional. Banyak pengangkatan pejabat yang mengacu pada political-will pimpinan Dinasti. Akibatnya banyak pekerjaan
negara yang “salah-urus” atau tidak mencapai hasil secara maksimal. Atas dasar “ketidakrasional” itu, Weber kemudian mengembangkan apa yang seharusnya ideal typhus
melekat disebuah birokrasi.
17
1. Tugas-tugas pejabat diorganisir atas dasar aturan yang berkesinambungan.
2. Tugas-tugas tersebut dibagi atas bidang-bidang yang berbeda sesuai dengan fungsi-
fungsinya, yang masing-masing dilengkapi dengan syarat otoritas dan sanksi-sanksi.
16
Tony J Watson. .1980. “Sociology, Work and Industry”. Routledge. ISBN 0 415-32165-4:
17
John Toye, odern Bureaucracy, Research Paper No. 2006 52, Unived Nat ions Universit y, May
2006.
3. Jabatan-jabatan tersusun secara hirarkis, yang disertai dengan rincian hak-hak kontrol dan
pengaduan complaint. 4.
Aturan-aturan yang sesuai dengan pekerjaan diarahkan baik secara teknis maupun secara legal. Dalam kedua kasus tersebut, manusia yang terlatih menjadi diperlukan.
5. Anggota sebagai sumber daya organisasi berbeda dengan anggota sebagai individu
pribadi. 6.
Pemegang jabatan tidaklah sama dengan jabatannya; 7.
Administrasi didasarkan pada dokumen-dokumen tertulis dan hal ini cenderung menjadikan kantor biro sebagai pusat organisasi modern.
8. Sistem-sistem otoritas legal dapat mengambil banyak bentuk, tetapi dilihat pada bentuk
aslinya, sistem tersebut tetap berada dalam suatu staf administrasi birokratik.
1.5.4. Teori Max Weber dan Teori Besi Oligarki
Seorang pejabat birokrasi adalah berkepribadian bebas dan ditunjuk dalam posisi berdasarkan peraturan, menggunakan kewenangan yang diberikan kepadanya dengan gaya
kepemimpinan yang adil, dan kesetiaannya tergambar melalui pelaksanaan tugasnya secara sepenuh hati, penunjukkan dan penempatan kerja berdasarkan kualifikasi teknis yang
dimiliki, kerja administratif dikerjakan penuh waktu full time, pekerjaan diganjar berdasarkan upah harian dan prospek masa depan sepanjang karir. Seorang pegawai
pemerintah harus menggunakan penilaian dan keterampilannya, akan tetapi tugasnya adalah menempatkan kedua hal tersebut pada kewenangan yang lebih tinggi akhirnya dia hanya
bertanggungjawab untuk menjalankan sebagian tugas yang telah ditugaskan dan harus mengorbankan penilaiannya apabila bertentangan dengan tugas pekerjaannya. Pola kerja
Weber banyak diikuti oleh yang lainnya seperti Robert Michels dengan teori Besi Oligarki Iron Law of Oligarchy.
18
Sedikit kepatuhan sudah merupakan suatu kondisi bagi demokrasi. Bila pemerintah harus memaksa kepatuhan yang sepenuhnya,
hal ini berarti mengurangi demokrasi.Kepatuhan tanpa syarat pada hakikatnya menghindari kritik dan ketidaksepakatan
yang menjadi inti demokrasi.
1.5.5.Dampak Kekuasaan Birokrasi Terhadap Kondisi Demokrasi
Kekuasaan birokrasi menimbulkan pertanyaan yang menyebabkan para ilmuan mulai berpikir. Adil dan perlakuan yang sama bagi seluruh penduduk ternyata membutuhkan
seperangkat hukum yang kompleks dan peraturan-peraturan administratif, untuk dapat berfungsi, setidak-tidaknya masyarakat harus memberikan pengertiannya karena pada
kenyataannya jumlah polisi tidak cukup banyak di dalam melakukan kontrol atas penerapan hukum, dengan demikian keadaan menjadi sulit bila masyarakat cendrung tidak mematuhi
hukum. Dalam jangka pendek, tentu saja birokrasi dapat memerintah masyarakat tanpa
Menimbulkan perlawanan mereka Namun sebagaimana kita juga pemah belajar dari masa lampau, kerelaan yang pertama-tama bersifat pasif pada akhimya membangkitkan rasa
ketidakberdayaan. Hal ini kemudian dicetuskan dalam bentuk protes yang mengacaukan suasana. Apabila kita menunggu sampai suasana itu benar-benar terjadi, inilah yang disebut
antitesis demokrasi.
19
18
Walaupun dalam khazanan kajian birokrasi Weber mungkin salah satu yang paling terkemuka namun pikiran- pikirannya tak pelak juga banyak dikritisi oleh ahli lain misalnya
Robert K. Mert on, Philip Selznick, T alcot t Parsons at au Carl Friedrich.
19
Peter M Blau, Meyer ,Marshall W. 1987, Birokrasi dalam Masyarakat Modern, Jakarta: ill-Press, Hal.206- 223.
Bila kita lihat contoh di Indonesia, bahwa masyarakat wajib pajaknya sudah lelah dengan seabrek peraturan yang harus dipatuhi. sehingga ada kesan terpaksa untuk memenuhi
kewajiban perpajakan, dan sulit menciptakan masyarakat yang sadar pajak dalam sistem yang diterapkan untuk meningkatkan penerimaan negara. Pada dasamya masyarakat lebih
menginginkan terciptanya kesadaran daripada kepatuhan. Ibarat seorang pencuri bertobat untuk tidak akan mengulangi perbuatannya karena dia takut kepada Allah sadar bahwa
mencuri itu perbuatan dosa, daripada takut karena adanya ganjaran hukuman yang menantinya, sehingga sulit untuk mencapai tahap masyarakat yang marginal detterence.
kalau mentalnya masih mental pencuri. Nilai-nilai demokratis tidak saja berarti tujuan-tujuan masyarakat yang ditentukan
oleh keputusan mayoritas. tetapi juga bahwa tujuan-tujuan tadi diterapkan melalui metode- metode efektif yang ada, yakni dengan memantapkan organisasi-organisasi sifatnya yang
lebih birokratis daripada berupa pengaturan secara demokratis. Keberadaan birokrasi- birokrasi semacam itu tidak merusak nilai-nilai demokrasi.
Jika birokrasi berlebihan maka masyarakat dirugikan karena masyarakat punya otonomi yang terbatas, karena freewill terbatas untuk masyarakat, karena belum tentu yang
dilakukan birokrat baik, baik juga untuk rnasyarakat. Birokrasi sulit untuk direm karena ada dorongan dari dalam birokrat itu sendiri ataupun dari luar seperti :
1. Dorongan politik, yaitu : tuntutan dari rnasyarakat sehingga membuat birokrasi
menjadi lebih besar peranannya, adanya tuntutan negara semakin berkembang terus, yang meminta negara untuk menyelesaikannya dan meminta negara melayani hal
tersebut sebagai contoh yaitu negara yang demokratis. 2.
Dorongan ekonomi yaitu : bagaimana birokrasi menajdi sebuah penghasil atau sumber income pendapatan.
3. Dorongan yang bersifat sosial, yaitu pemberian tanggungjawab pada negara untuk
melakukan sesuatu pada masyarakat, ada pandangan bahwa negara sebagai penggerak pembanggunanan nasional dan negara diasumsikan sebagai fungsi yang strategis.
Demokrasi dan birokrasi sesungguhnya sangat diperlukan dalam proses pembangunan suatu negara , akan tetapi semakin kuat birokrasi dalam negara maka akan semakin rendah
demokrasi dan sebaliknya semakin lemah birokrasi maka akan semakin tinggi demokrasi. Gejala tumbuhnya birokrasi yang terlarnpau kuat diungkapkan oleh Fred W Rigg
ketika ia rnelakukan penelitiam modernisasi di Thailand yang kemudian muncul dengan konsep Bureaucratic Politic yang menggambarkan betapa birokrasi di Thailand telah
memasuki suatu jaringan kehidupan politik dan ekonomi yang sangat kuat yang dilakukan oleh negara terhadap kehidupan masyarakat, dalam konsep yang sama Karl D.Jackson untuk
studinya tentang birokrasi di Indonesia, yang menempatkan birokrasi melalui pemasukan nilai budaya masyarakat yang dominan sebagai suatu kekuatan tersendiri dalam
mempengaruhi sistem politik dan perilaku politik elit kekuasaan .
20
Berdasarkan studi Guelermo ODonnel bahwa negara telah muncul sebagai kekuatan politik yang tidak hanya relatif mandiri berhadapan dengan faksi-faksi elit pendukungnya
serta masyaraklu sipil, tetapi ia telah menjadi kekuatan dominan yang marnpu mengatasi keduanya. Otoritarian Birokratik memang diciptakan untuk melakukan pengawasan yang
kuat terhadap masyarakat sipil, terutama dalam upaya mencegah massa rakyat di bawah keterlibatan politik yang terlampau aktif agar proses akselerasi industrialisasi tidak
tergangggu.
21
20
Karl D Jackson and Lucian W Pye 1987, Political Power and Comunications in Indonesia, California:
University of California Press, Hal.4.
21
Dalam Muhammad AS Hikam. 1991, Negara Otoriter Birokratik dan Redemokratisasi: Sebuah Tinjauan Kritis dan Beberapa Studi Kasus, dalam Jurnal IImu Politik No 8, Jakarta: AIPI-LIPI, Hal.68.
1.5.6 Birokrasi dan Demokrasi Melalui Beberapa Pendekatan.
Birokrasi dan Demokrasi melalui penjelasan tersebut ibarat dua sisi dari mata uang yang sama, birokrasi dan demokrasi sangat diperlukan dalam kegiatan negara dan
masyarakat, akan tetapi keduanya justru menunjukkan tingkat perbedaan yang mendasar dan kalaupun memungkinkan dapat dipertemukan satu sama lain melalui rekonstruksi antara
keduanya. Birokrasi merupakan salah satu sarana bagi kekuasaan negara untuk memperkuat posisi politik dan merupakan sumber legitirnasi politiknya. Sementara demokrasi merupakan
keinginan dari sebagian besar rnasyarakat untuk rnendapatkan keberdayaan sehingga proses tawar menawar antara state dan sipil society dapat berkembang dengan baik khususnya dalam
kerangka pengembalian keputusan politik sebagaimana prinsip-prinsip dasar dari demokrasi itu sendiri.
Modal kebijakan merupakan pendekatan yang akan dipakai dalam merekonstruksi birokrasi dan demokrasi. Allison mendeskripsikan 4 model kebijakan yaitu :
1. Synoptic Model,
