S ebuah tahap baru dalam kebijakan pertanahan di In

S ebuah tahap baru dalam kebijakan pertanahan di In

donesia adalah mempercepat pembentukan pasar tanah m elalu i r efor m asi m an ajem en d an ad m in ist r asi pertanahan. Kebijakan baru tersebut dimulai ketika Bank Dunia membuat sebuah studi yang berjudul “Indonesia:

Land Resource Managem ent and Planning ” (1991). 56 Studi ini m erekom endasikan serangkaian rencana aksi, yang dibagi ke dalam agenda jangka pendek, jangka menengah,

d an jan gka p an jan g. St u d i t er sebu t secar a jelas menyebutkan revisi terhadap UUPA 1960 dalam agenda jangka panjangnya.

Laporan Bank Dunia tahun 1994 “Indonesia: Envi- ronm ent and Developm ent ” mengulang perhatian utama dari studi Bank Dunia tahun 1991 itu, yaitu kurangnya kejelasan keran gka h ukum un tuk kepem ilikan tan ah

56 Laporan tersebut tidak pernah diterbitkan. Gershon Feder, Kepala Divisi Operasi Pertan ian , Departem en Negara III-Wilayah Pasifik

Asia Tim ur, dalam sebuah surat kepada Noer Fauzi, Ketua Badan Pelaksan a Kon sor sium Pem bar u an Agr ar ia, 6 Septem ber 1996, m en yatakan “... Pem er in tah In don esia m en ilai dr aft in i belum len gkap ketika kam i m en gakhiri tugas kam i di tahun 1991. Kam i memutuskan pada waktu itu bahwa studi tersebut seharusnya tetap menjadi sebuah draft. ... Kami juga mengindikasikan bahwa laporan draft tersebut tidak m em beri perhatian yan g seim ban g m en gen ai beber apa isu pen gelolaan tan ah , m isalkan saja ijin lokasi, yan g penting di masa tersebut.” (Dikutip dalam Fauzi 1999:228-229, fn9).

74 Land Reform Dari Masa Ke Masa sebagian karena prosedur birokratik yang rum it, tidak

transparan dan cenderung koruptif. Laporan tersebut juga mengangkat isu bahwa “pasar tanah belum berkembang dengan baik,” dan hal ini m engham bat “alokasi tanah un tuk pen ggun aan n ya yan g palin g baik dan bern ilai”

(World Ban k 1994:20 7). 57 Den gan dem ikian , laporan tersebut m engisyaratkan kebutuhan untuk m enghapus rin tan gan -rin tan gan yan g m en gham bat pertum buhan pasar tanah.

Strategi awal dari Bank Dunia dalam m eletakkan fondasi dasar untuk menerapkan agenda-agenda tersebut adalah dengan menawarkan kepada Pemerintah Indone- sia sebuah ban tuan Ban k Dun ia yan g disertai den gan sebu ah h ibah d ar i Au str a lia n Aid for In ter n a tion a l Dev elop em en t (AUSAID). Gagasan in i m u n cu l d ar i kesuksesan Thailand Land Titling Project, yang dimulai di

tahun 1984. 58 Sebagai sebuah langkah lanjut, Indonesian Land Adm inistration Project (ILAP) 1995-1999 dirancang sebagai tahap lima tahun pertama dalam sebuah program ren can a dua puluh lim a tahun den gan tujuan jan gka

57 Pad a t ah u n yan g sam a, Su t an u Beh u r ia (19 9 4 ) m em bu at sebuah analisis kebijakan untuk Asian Development Bank dan juga

d it er bit kan oleh ADB, yan g m en jelaskan bah wa “p en er ap an sejum lah besar proyek-proyek yang dibiayai oleh Bank (ADB) dan Ban k Dun ia di berbagai sektor secara serius dipen garuhi oleh … kesu lit an -kesu lit an d alam p en gam bil alih an t an ah ” d an “Ban k

h ar u s m en yed iakan ban t u an fin an sial kep ad a In d on esia u n t u k m em per cepat pr oses r egistr asi dan kepem ilikan tan ah dan juga menyediakan bantuan teknis untuk kodifikasi dan penyederhanaan

h u ku m d an p r osed u r t er kait p em in d ah an p em ilikan d an pen ggu n aan tan ah ” (Beh u r ia 1994: 10 ). 58 Un tu k per tam a kalin ya Ban k Du n ia d an Au sAID m en d an ai bersam a sebuah proyek Thailand Land Titling Project. Proyek ini mendapat penghargaan W orld Bank Aw ard for Excellence di tahun 1997. Du a or an g staf Ban k Du n ia m en yatakan bah wa Th ailan d Land Titling Project ini”… telah menjadi standard bagi Bank Dunia

d an beber ap a d on or bilat er al t er m asu k m isalkan USAID”

75 panjang sebagai berikut:

Pembentukan Kebijakan Manajemen dan Administrasi Pertanahan Pro-Pasar

√ Untuk mempercepat pendaftaran hak-hak tanah dan

penerbitan sertifikat tanah, sehingga pada akhir 25 tahun proyek ini semua pemilik tanah akan memiliki sertifikat;

√ Un t u k m en in jau u lan g p er u n d an g-u n d an gan ,

peraturan, dan prosedur administrasi pertanahan yang melayani kebutuhan masyarakat Indonesia dan dalam su at u ben t u k yan g bisa d it er ap kan oleh Bad an Pertan ahan Nasion al (BPN), bisa dim en gerti dan

d it er im a oleh p u blik, selar as d en gan kebijakan Pemerintah, dan cukuk pleksibel untuk merespon pada saat yang tepat terhadap kondisi-kondisi yang berubah;

√ Un tuk m em perkuat BPN sebagai sebuah lem baga

p em er in t ah seh in gga lem baga in i d iaku i bisa memberikan layanan yang bernilai dan efektif untuk pemerintah dan publik;

√ Untuk menyesuaikan biaya-biaya layanan BPN yang

cukup tinggi untuk bisa membiayai diri sendiri secara mandiri, dan cukup murah sehingga bisa dijangkau seluruh rakyat Indonesia;

√ Untuk membuat BPN sebagai partisipan aktif dalam

peninjauan kembali yang sedang berlangsung terhadap kebijakan administrasi tanah.

Kemudian di tahun 1995 BPN mulai menjalankan Indonesian Land Adm inistration Project (ILAP), yang di- Indonesia-kan menjadi Proyek Administrasi Pertanahan.

(Holstein dan Munro, “International Im pact of the Thailand Land Titling Program m e”, Departm ent of Lands, Ministry of Interior , 2003, seperti dikutip oleh William 20 0 3:12). Lihat juga berbagai paper yang mempromosikan Thailand Land Titling Project sebagai sebuah cerita sukses luar biasa yan gberfun gsi sebagai stan dard kualitas (ben ch m ar k) bagi ad m in istr asi d an m an ajem en tan ah d an ju ga untuk kerjasama inter-agensi (Rattanabirabongse et.al. 1998, Feder dan Nishio 1999, AusAID 20 0 0 , 20 0 1, Bowman 20 0 4, Burn 20 0 4).

76 Land Reform Dari Masa Ke Masa Proyek in i yan g didan ai oleh dan a APBN Pem erin tah

In don esia (US $ 44,9 juta), dan a hibah dari AusAID (US $ 15,2 juta), dan hutan g dari Ban k Dun ia (US $

8 0 ,0 juta). Proyek tersebut berusaha m en jadi sebagai acuan baru un tuk m ereform asi kebijakan , m an ajem en dan adm in istrasi pertan ahan . Proyek in i bertujuan (i) “u n t u k m em p er cep a t p a sa r t a n a h ya n g wa ja r d a n efisien , dan un tuk m eredakan kon flik sosial atas tan ah, m elalui percepatan pen daftaran tan ah … dan m elalui perbaikan keran gka kelem bagaan un tuk adm in istrasi per tan ah an yan g diper lukan un tuk m en dukun g pr o- gr a m t e r s e b u t ”; ( ii) “u n t u k m e n d u k u n g u p a ya P e m e r in t a h I n d o n e s ia u n t u k m e n ge m b a n gk a n kebijakan -kebijakan m an ajem en p er tan ah an jan gka pan jan g” (World-Ban k 1994:ii).

Melalu i p r oyek in i, BPN m en ggan t i Per at u r an Pem erin tah No. 10 / 1962 ten tan g Pen daftaran Tan ah, yan g dibuat dalam kon teks un tuk m en jalan kan lan d r efor m ya n g d id a sa r ka n a t a s m a n d a t UUP A 19 6 0 . Sebu ah p er at u r an p em er in t ah yan g bar u m en gen ai p e n d a ft a r a n t a n a h ( N o . 2 4 / 19 9 7) d ib u a t u n t u k m e le t a k k a n d a s a r b a gi a p a ya n g d is e b u t d a la m dokum en proyek sebagai “prosedur yan g lebih praktis

d a n e fis ie n d a la m p e n d a ft a r a n t a n a h .” D e n ga n p r o s e d u r p e n d a ft a r a n ya n g b a r u it u , p r o ye k p e r co n t o h a n m e r e k a ( 19 9 5 - 2 0 0 1) b e r h a s il m en geluar kan ser tifikat-ser tifikat tan ah un tuk lebih dari 1,8 5 juta keluarga di J awa (lihat tabel 7) 59

59 Pr oyek Ad m in istr asi Per tan ah an m en sasar wilayah -wilayah di em pat puluh tujuh kabupaten / kota di J awa yan g m en geluaran

seju m la h 1.8 6 2 .9 6 8 ser t ifika t , p lu s d u a ka b u p a t en p r oyek p er cob a a n d i Su m a t er a Sela t a n d a n Su m a t er a Ut a r a , ya n g m en gh asilkan secara berturut-turut 11.0 28 dan 4.934 sertifikat.

Pembentukan Kebijakan Manajemen dan Administrasi Pertanahan Pro-Pasar

Sebagai tam bahan, berdasarkan pada uraian dua pejabat pen dukun g In don esian Lan d Adm in istration Project , yakni seorang pejabat tinggi BPN dan seorang konsultan AusAID, ILAP juga menghasilkan

(P )en in gka t a n t a t a p em er in t a h a n m ela lu i su a t u pergeseran bertahap dalam BPN dari sebuah badan yan g tertutup, otokratis, dan m elayan i diri sen diri berubah menjadi suatu organisasi yang lebih terbuka, inklusif dan berorientasi m enyajikan layanan.

“(P)emantapan industri survei kadastral, yang didukung oleh pendidikan dan pelatihan tingkat lanjutan, yang memperkuat tujuan untuk memaksimalkan keterlibatan sektor swasta dalam membangun dan menjaga sistem adm inistrasi pertanahan di Indonesia. (Heryani dan Grant 2004:7-8)

Proyek tahap kedua dinamai dengan Land Manage- m ent and Policy Developm ent Program (LMPDP) (2004-

20 0 9 ). Ran can gan p r oyek t er sebu t m en ekan kan pen capaian -pen capaian dalam perubah an kebijakan , penguatan kelembagaan, dan pensertifikatan tanah (World

Bank 20 0 4:3). 60 Dalam m enanggapi berbagai tuntutan

60 J umlah total biaya dari proyek tersebut adalah US $ 87,62 juta

78 Land Reform Dari Masa Ke Masa la n d r efor m ya n g d isa m p a ika n oleh LSM, la p or a n

persiapan LMPDP - World Bank menuliskan “(s)ementara kebijakan land reform (distribusi tanah dan re-distribusi) akan berkon tribusi secara berarti pada pen guran gan kem iskin an , tim yan g ber tu gas m em ilih m en en tan g dukungan langsung terhadap tuntutan land reform pada saat ini.” Kemudian, laporan itu berpendapat:

“kebijakan agraria seringkali sangat bersifat politis, d a n p a d a sa a t in i, t id a k a d a kon sen su s n a sion a l m engenai land reform . Sebagai hasilnya, proyek ini a ka n leb ih m en d u ku n g st u d i-st u d i keb ija ka n ketim bang pada m enilai kem ungkinan dan cakupan d a r i la n d r efor m in i, d a n m en cob a u n t u k m en gem b a n gka n seb u a h kon sen su s n a sion a l m en gen ai isu in i. J ika sebuah kon sen sus n asion al

d ica p a i, d a n p em er in t a h m en ga m b il seb u a h pendekatan yang bisa diterima oleh masyarakat sipil, dan organisasi-organisasi m asyarakat sipil, barulah kem u d ian Wor ld Ban k akan m em p er t im ban gkan untuk m enyediakan dana dalam sebuah m ekanism e pem in jam an ter pisah u n tu k m em u lai skem a yan g disepakati.” (World Bank, 20 0 4: 12). 61

World Bank pada kenyataannya tidak memiliki suatu p r oyek t er ka it la n d r efor m d i I n d on esia . I n isia t if belakangan untuk menghadirkan kembali land reform ke pan ggun g kebijakan bukan lah produk dari in terven si World Bank. World Bank m enyusun suatu visi jangka pan jan g m en gen ai kebijakan tan ah, pen gelolaan , dan

(US $ 22,2 ju t a d a r i Pem er in t a h In d on esia , US $ 32,8 0 d a r i pin jam an World Ban k, dan US $ 32,8 0 juta dari pin jam an ID). 61 Perlu dicatat bahwa pan dan gan i World Ban k m en gen ai lan d r efor m ju ga ju ga b er u b a h seir in g wa kt u . Pa n d a n ga n seka r a n g in i ber asal d ar i car a p an d an g n eoliber al bah wa tan ah itu lebih m er u p a ka n seb u a h kom od it a s ya n g p er lu d ir a sion a lisa si ketim ban g sebuah saran a produksi yan g perlu diredistribusikan u n t u k p en gu r an gan kem iskin an (Un t u k p en jelasan d ar i or an g dalam , lih at Dein in ger dan Bin swan ger 1999. Un tuk pen jelasan yan g kr itis, lih at Bor r as 20 0 5, Wolfor d 20 0 7).

79 adm inistrasi untuk BPN, yang terdiri dari kom ponen-

Pembentukan Kebijakan Manajemen dan Administrasi Pertanahan Pro-Pasar

komponen berikut: (i) mengklarifikasi basis legal dalam kepemilikan tanah; (ii) membuat sistem pertanahan lebih cocok dengan berbagai kebutuhan dari ekonomi modern; (iii) meningkatkan kualitas dan reliabilitas dari pencatatan dan pendaftaran tanah; (iv) perencanaan penggunaan tanah yang partisipatoris dan transparan; (v) pengelolaan tanah di wilayah kehutanan secara berkelanjutan; dan (vi) m em p er ku at lem baga-lem baga in d ep en d en d an insentif fiskal untuk pelaksanaan legalisasi aset tanah (World Bank 20 0 5:1-4).

80 Land Reform Dari Masa Ke Masa

- XI -