S uharto lengser pada bulan Mei 1998 setelah berkuasa

selama lebih dari tiga dekade karena oposisi massif kelom pok-kelom pok m asyarakat sipil di tengah-tengah krisis moneter dan finansial yang akut, yang berresonansi dengan tekanan-tekanan internasional yang begitu kuat dari IMF, perpecahan di kalangan tentara dan elit politik, dan yang terpenting, kehilangan dukungan politik dari kabinetnya dan parlemen (Sharma 20 0 2, Anwar 20 0 5,

Asp in al 20 0 5). 62 Su h ar t o m en yer ah kan keku asaan kepresidenannya kepada Wakil Presiden Habibie, yang kemudian memimpin suatu pemerintahan transisi hingga November 1999.

Berbagai kelom pok gerakan rakyat pedesaan di J awa m em an faatkan kesem patan politik dari periode transisi politik selama delapan belas bulan (Mei 1998 sampai Novem ber 19 9 9 ) yan g ber lan ju t d en gan u p aya melancarkan aksi-aksi pendudukan atas tanah-tanah yang sebelu m n ya ber ad a d i bawah ken d ali p er kebu n an - perkebunan milik pemerintah dan swasta, juga Perhutani. 63 Beberapa istilah baru seperti reclaim ing, okupasi tanah,

62 Untuk kejadian-kejadian yang rinci dan kronologis m engenai kejatuhan Suharto, lihat van Dijk (20 0 1).

63 Kasus Tapos di distrik Bogor, J awa Barat, merupakan tonggak dar i kasus pen dudukan tan ah dim an a sekitar 30 0 keluar ga

mengambil alih bagian dari 751 hektar dari lahan perkebun an yan g

82 Land Reform Dari Masa Ke Masa gerakan petani, land reform, pembaruan agraria, reforma

agraria, segera menjadi begitu populer di kalangan aktivis ger akan agr ar ia. Mer eka juga m en ggun akan per iode transisi politik ini untuk mendirikan organisasi-organisasi petan i lokal, yan g dilan jutkan den gan pen gem ban gan jarin gan , federasi-federasi dari organ isasi-organ isasi petani lokal, dan organisasi-organisasi non-pemerintah (LSM). Sebuah koalisi LSM, Kon sorsium Pem baruan Agraria (KPA), didirikan di tahun 1995 pada era Suharto, m en gem b a n gka n st u d i-st u d i m en gen a i kr it ik a t a s kebijakan -kebijakan agraria Orde Baru, m en erbitkan buku-buku dan paper-paper posisi, dan m elaksanakan pelatihan dan lokakarya untuk meningkatkan kesadaran dan suatu pandangan baru atas apa yang Powelson dan Stock (1987) sebut land reform by leverage. Gunawan Wiradi, seoran g pakar agraria dari In stitut Pertan ian Bogor (I PB), ya n g ju ga m er u p a ka n p en d ir i KPA, m en gen alkan gagasan Powelson dan Stock m en gen ai “land reform by leverage” yang berbeda dengan “land reform by grace ” kepada KPA setelah mempelajari bahwa sebagian besar elit politik di negara-negara paska-kolonial menerapkan reforma agraria yang dijalankan negara pada akhirnya mengkhianati petani karena kepentingan politik

m ereka (Wiradi 1997, 20 0 1). 64 KPA juga m eluncurkan sebuah kampanye terkoordinasi dengan anggota-anggota LSM-n ya d a n ilm u wa n -ilm u wa n t er ka it u n t u k

dikuasai oleh PT. Rejosari Bum i yan g dim iliki keluarga Suharto. Aktivitas organisasi untuk melancarkan pendudukan tanah dimulai langsung setelah Suharto mengumumkan pengunduran dirinya dari posisi presiden (Bachriadi dan Lucas 20 0 1).

61 Wiradi menulis, “(h)ampir semua pembaruan agraria sudah dilaksanakan di bawah kebaikan pemerintah, sehingga setelah kesadaran

pemerintah (mengenai arti pentingnya) berubah, kemudian semua hal- hal positif yang diciptakan oleh pembaruan agraria terhapus. Bahkan, tidak ada satu pemerintahan yang menjalankan pembaruan agraria secara adil

83 melancarkan kritik atas kebijakan agraria sekarang yang

Kampanye Mempromosikan Land Reform Setelah Jatuhnya Suharto

menghasilkan konflik tanah dan kesenjangan. Terinspirasi

d a r i a r gu m en Cr ist od olou (19 9 0 :112 ) b a h wa “(p)em baruan agraria m erupakan anak keturunan dari konflik agraria,” kritik tersebut menjadi basis bagi KPA untuk mempromosikan kebutuhan akan kebijakan land reform . 65

Rujukan resmi satu-satunya yang tersedia bagi KPA untuk mempromosikan land reform adalah UUPA 1960. KPA m em andang UU tersebut sebagai sebuah hukum nasional yang mengusung prinsip “fungsi sosial atas tanah”, dan mewujudkan upaya penciptaan keadilan sosial melalui restrukturisasi penguasaan, kepemilikan dan penggunaan tanah. KPA menyadari bahwa dalam upaya itu posisi rakyat dikalahkan oleh kepentingan nasional yang dipegang oleh p em er in t ah sebagai bad an p en gu asa (Kon sor siu m Pem baruan Agraria 1998 :2). Rejim Suharto m em buat perundang-undangan agraria dan sumber daya alam yang baru, seperti UU 2/ 1967 m engenai Penanam an Modal Asing, UU no. 5/ 1967 tentang Pokok-pokok Kehutanan, UU No. 8 1976 tentang Penanaman Modal Dalam Negeri,

dan jujur dem i kepen tin gan ban yak oran g. Meskipun dem ikian , setelah pem erintahan tersebut berubah, elit kekuasaan yang baru bisa m engubah arah dan m em balikkan situasi. Hal ini bisa terjadi bah kan ketika pem bar uan dilah ir kan dar i sebuah r evolusi, sebagaimana yang terjadi di Meksiko, sebagai contohnya. Kebaikan politik tersebut adalah apa yang Powelson dan Stock sebut “reform by -g r a ce. “ Kar en an ya, apa yan g diper lu kan adalah sebuah pembaruan yang didasarkan pada penguatan rakyat. Atau apa yang Powelson dan Stock sebut, “land reform by leverage.” Sehingga dalam suatu “pasar politik” ketika para petan i/ rakyat kecil tidak berada dalam posisi tawar yan g kuat, hasil dari pem baruan sebelum n ya tidak akan begitu m udah un tuk dibalikkan .” (Wiradi 1997:41)

65 Untuk contohnya, lihat: Suhendar dan Kasim 1995, Bachriadi et al 1997, Fauzi 1997, Suhendar dan Winarni 1998 , Hardijanto 1998 ,

Ruwiastuti et al 1998. Semua paper posisi KPA (1997-1998) diterbitkan ulang dalam Konsorsium Pembaruan Agraria (1998).

84 Land Reform Dari Masa Ke Masa UU No. 11/ 67 tentang Pokok-pokok Pertambangan, dan lain-

lain perundang-undangan yang bertentangan dengan prinsip “fungsi-fungsi sosial atas tanah” dari UUPA 1960. Menurut KPA, posisi dominan negara dimanfaatkan secara efektif oleh rejim Suharto untuk mengejar pertumbuhan ekonomi tanpa menyediakan bagi rakyat miskin pedesaan – petani subsisten, buruh dan penggarap, kaum miskin kota, dan kelompok terpinggirkan lainnya – kesempatan untuk berpartisipasi dalam menguasai, menggunakan, memiliki dan mengambil m an faat dari tan ah. Un tuk m en arik perhatian publik mengenai relevansi UUPA 1960, KPA mengusulkan untuk menyempurnakan UU tersebut dengan empat tujuan utama, yaitu (a) untuk membatasi kecenderungan pemegang kekuasaan negara untuk menggunakan dan m en yalahgun akan kekuasaan mereka untuk mengalokasikan tanah dan sumber daya alam lainnya; (b) untuk memajukan hak rakyat untuk mengendalikan, menggunakan, dan memiliki dan mengambil manfaat dari tanah dan sumber daya alam lainnya, dan berpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan; (c) untuk mengajukan revisi atas kebijakan-kebijakan agraria Orde Baru, termasuk review komprehensif terhadap berbagai hukum yang bertentangan dengan prinsip-prinsip dalam UUPA 1960 ; dan (d) untuk m enyiapkan strategi untuk m en capai keadilan agraria m elalui sebuah kebijakan pembaruan agraria nasional yang menyeluruh (Konsorsium Pem baruan Agraria 1998:2-7).

Pengaruh kam panye untuk land reform selam a periode “transisi demokrasi” Indonesia (Mei 1998 sampai November 1999) berada di luar imaginasi para pemrakarsa yang memulai kampanye itu semasa Indonesia berada di bawah rejim Suharto. Hasan Basri Durin, Menteri Negara Agraria/ Kepala Badan Pertanahan Nasional mengambil sebuah pen dekatan baru. Berlawan an den gan posisi konfrontatif dari para pendahulunya, Durin memutuskan untuk m enciptakan ruang untuk m endengar kritik dan

85 masukan yang disampaikan oleh para pemimpin gerakan

Kampanye Mempromosikan Land Reform Setelah Jatuhnya Suharto

agraria, aktivis LSM, dan ilmuwan kritis. Dalam sebuah pertemuan pejabat tinggi BPN ia menyampaikan pidato yang m en gajukan UUPA 1960 sebagai acuan utam a un tuk mengkritik kebijakan tanah yang dihasilkan oleh rejim Suharto seperti berikut:

Undang-undang Pokok Agraria yang menjadi landasan u t am a kebijakan p er t an ah an sesu n ggu h n ya sar at dengan watak dan semangat kerakyatan serta amanat un tuk m en ciptakan keadilan di bidan g pertan ahan den gan m elin dun gi pih ak ekon om i lem ah . Nam un

d a la m b eb er a p a t a h u n b ela ka n ga n in i kit a t ela h terbawa oleh arus kebijakan yang lebih mementingkan p er t u m b u h a n ekon om i, seh in gga sem a kin ja u h meninggalkan fungsi sosialnya serta peranannya untuk mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat. Sebagai akibatn ya, rakyat pada um um n ya, dan m asyarakat ekonomi lemah pada khususnya, merasa diperlakukan tidak adil dalam penguasaan dan pemanfaatan tanah (Durin 1998:32).

Lebih lanjut ia mengajukan masih relevannya UUPA

1960. Pada era reform asi sekarang ini, tuntutan terhadap

perbaikan kebijakan di bidang pertanahan merupakan salah satu tun tutan pokok yan g disuar akan oleh masyarakat. Masyarakat berharap agar kebijaksanaan pertan ahan tetap m en gacu kepada Un dan g-un dan g Pokok Agraria uang mengandung nilai-nilai kerakyatan dan nilai-nilai kehidupan yang berkeadilan sosial (Durin 1998:32).

Dalam m enanggapi perm asalahan agraria yang meluas dan tuntutan masyarakat sipil untuk pelaksanaan kebijakan lan d reform Presiden H abibie m en erbitkan

Keputusan Presiden No. 48/ 1999 66 yang memandatkan

66 Kep u t u sa n Pr esid en Nom or 4 8 t a h u n 19 9 9 t en t a n g Tim Pen gka jia n Keb ija ka n d a n Per u n d a n ga n d a la m r a n gka

86 Land Reform Dari Masa Ke Masa Menteri Kehakiman dan Menteri Negara Agraria untuk

memimpin sebuah tim untuk mempelajari kebijakan dan aspek-aspek legal dari pelaksanaan land reform berdasarkan UUPA 1960 . Menteri Kehakim an, Muladi, m erupakan profesor hukum dari Universitas Diponegoro, Semarang. Ia menunjuk Maria Sumardjono, seorang profesor hukum tanah dari Universitas Gajah Mada, Yogyakarta, sebagai ketua tim pelaksana untuk melaksanakan (a) sebuah studi mengenai hukum dan peraturan yang terkait dengan land reform; (b) studi penerapan kebijakan dan perundang- undangan terkait land reform; (c) untuk menyusun dan memformulasikan kebijakan dan peraturan yang diperlukan untuk menerapkan land reform.

Pen egasan kem bali p em ber laku an UUPA 19 6 0

ad alah p er t am a kalin ya d an sat u -sat u n ya Pr esid en Habibie menyebutkan land reform dalam dokumen resmi. Pada gilirannya, Sumardjono menghasilkan rekomendasi u n tu k m en in jau kem bali per u n d an g-u n d an gan yan g berkaitan dengan pengelolaan sumber-sumber agraria/

P ela ksa n a a n La n d Refor m . P er t im b a n ga n d a r i Kep u t u sa n Pr esiden itu adalah :

Bah wa Un d an g-u n d an g Nom or 5 Tah u n 19 6 0 t en t an g Per at u r an Dasar Pokok-p okok Agr ar ia m en gam an at kan sem u a h ak at as t an ah ber fu n gsi sosial, d an agar t id ak m erugikan kep en t in gan um um m aka pem ilikan/ penguasaan tan ah yan g m elam paui batas dilaran g; Bah wa kebijaksan aan dan per un dan g-un dan gan di bidan g pertan ahan yan g berlaku saat in i belum sepen uhn ya seirin g den gan am an at Un dan g-un dan g n om or 5 Tah un 1960 dan belum m endukung terciptanya penguasaan dan pem anfaatan tan ah yan g sesuai den gan n ilai-n ilai kerakyatan dan n orm a- n or m a yan g ber keadilan sosial seh in gga dipan dan g per lu m en gam bil lan gkah -lan gkah bagi ter wu ju dn ya am an at Undang-undang tersebut; Bahwa sehubun gan den gan itu dipan dan g perlu m em ben tuk Tim Pen gkajian Kebijaksan aan dan Per atur an Per un dan g- un dan gan Dalam Ran gka Pelaksan aan Lan d Refor m (Pertim bangan dari Keputusan Presiden No. 48/ 1999).

87 sumber daya alam yang dihasilkan oleh rezim Orde Baru

Kampanye Mempromosikan Land Reform Setelah Jatuhnya Suharto

Suharto dan m en yelesaikan berbagai kon tradiksi dan tumpang tindih antara hukum-hukum tersebut dengan UUPA 1960 (lihat Soemardjono 20 0 5:226-232). Hal ini m en gu a t ka n p en d a p a t ya n g d igen ca r ka n oleh p a r a sarjana dan aktivis agraria, term asuk yang bergabung

d a la m KP A. N a m u n , p a d a b u la n N ovem b er 19 9 9 , sebelum rekomendasi bisa dijalankan, Presiden Habibie dan kabinetnya berakhir.

Majelis Perm usyawaratan Rakyat Republik In donesia (MPR RI) pada pertemuan pada bulan November 1999 menolak laporan pertanggungjawaban Habibie ke MPR RI t en t a n g a p a ya n g t ela h d ica p a i sela m a kepresidenannya. Presiden Habibie gagal mendapatkan suara mayoritas yang dibutuhkan dari anggota MPR RI, 67 ya n g seb a gia n b esa r m er u p a ka n kon seku en si d a r i perubahan susunan anggota MPR setelah pem ilu J uni

1999. 68 Abdurahman Wahid (seorang ulama Islam, Ketua Tanfidziah Nadhatul Ulam a, organisasi Islam m oderat terbesar di Indonesia) dan Megawati Sukarnoputri (putri dari Sukarno dan pemimpin sebuah partai politik oposisi, P DI P er ju a n ga n ) t er p ilih m a sin g-m a sin g seb a ga i

67 Dalam sist em p olit ik In d on esia, Majelis Per m u syawar at an Rep u b lik I n d on esia (MP R RI ) t er d ir i d a r i a n ggot a Dewa n

Per wakilan Rakyat Republik In don esia dan Utusan Daer ah dar i p r op in si d a n kelom p ok-kelom p ok fu n gsion a l (m ilit er , p et a n i, pekerja, pem uda, profesi, kelom pok etn is, perem puan , dll).

68 Meskip u n Pr esid en H abibie ber h asil m elaku kan p em ilih an um um yang bebas bagi anggota parlem en (nasional, propinsi dan

kabupaten) dengan em pat puluh delapan partai politik, keputusan kon tr over sial yan g dibuat adalah un tuk m en dir ikan sebuah r ef- eren dum di Prop in si Tim or Tim ur yan g m em buka jalan m en uju kem erdekaan Tim or Tim ur. Untuk acara rinci selam a enam bulan kep r esid en a n n ya , lih a t va n Dijk (2 0 0 1). Pa r t a i op osisi (PDI Perjuan gan ) m en dapat m ayoritas kursi parlem en (30 ,8 %). Partai yan g ber ku asa sebelu m n ya (d isebu t “Golkar ”) m en d ap at 22,5% dari kursi. Lih at selebih n ya dalam Sulistyo (20 0 2).

88 Land Reform Dari Masa Ke Masa Presiden dan Wakil Presiden Republik Indonesia. Selama

periode ini, kampanye land reform menghebat. Melalui berbagai taktik kampanye publik, termasuk menggunakan poster, pamflet, dengar pendapat publik, demonstrasi, petisi, konferensi pers, sem inar, m ogok m akan, dan lobi - di bawah kepemimpinan KPA, aktivis agraria dan organisasi gerakan m assa lainnya m enyerukan perlunya reform a agraria yang komprehensif.

Kampanye land reform dari kalangan gerakan sosial menghadapi kondisi-kondisi khusus, sebagian digerakkan oleh kejadian -kejadian yan g m en gejutkan yan g memungkinkan agenda land reform masuk ke dalam proses kebijakan resmi pemerintah, termasuk di Badan Pertanahan Nasional (BPN). Salah satu kejadian adalah ketika Wakil Presiden Megawati m en gum um kan n am a-n am a para menteri dan pejabat tinggi lainnya di pemerintah pusat, status Men ter i Negar a Ur usan Agr ar ia/ Kepala Badan Per tan ah an Nasion al tidak dium um kan . H al in i menimbulkan pertanyaan dan kegelisahan bagi pejabat dan pegawai negeri BPN mengenai eksistensi BPN, sebagian dihantui oleh dibubarkannya Departemen Sosial. Kegelisahan itu sem akin m en jadi den gan m ar akn ya tun tutan desentralisasi kewenangan pertanahan yang selam a ini dipegang oleh pemerintah pusat, dalam hal ini adalah BPN. Tuntutan untuk desentralisasi berfokus pada upaya untuk memindahkan kelembagaan dan kewenangan pertanahan dan karyawan BPN untuk berada di bawah pemerintah- pem er in tah kabu paten . Salah satu kon septor u tam a kebijakan desentralisasi, Ryaas Rasyid, yang juga menjadi Menteri Negara Otonomi Daerah, gencar menyuarakan keharusan adanya kerangka pelaksanaaan desentralisasi, dan secara khusus mengusulkan rencana melikuidasi Badan Pertanahan Nasional beserta kewenangan dalam bidang pertanahan yang dipegang pemerintah pusat.

Kampanye Mempromosikan Land Reform Setelah Jatuhnya Suharto

Sem in ggu setelah pen gum um an Kabin et dan pernyataan Ryaas Rasyid bahwa BPN sebaiknya dibubarkan dan kelem bagaan dan kewen an gan n ya itu diserahkan kepada pem erintah daerah kabupaten, ribuan pegawai negeri sipil dari BPN memobilisasi diri berbondong-bondong datang ke DPR RI untuk memprotes pernyataan usulan dari Menteri Negara Otonomi Daerah, Ryaas Rasyid, dan untuk mendesak Ketua Dewan Perwakilan Rakyat Republik In- donesia (DPRRI) untuk menolak usulan tersebut. 69

Selanjutnya muncullah Surat Terbuka dari Keluarga Besar Badan Pertanahan Nasional kepada Presiden dan Wakil Presiden Republik In don esia yan g m en yatakan bah wa keber ad aan BPN m u st i d ilan ju t kan kar en a keperluan untuk melaksanakan land reform.

Kepada Bapak Presiden RI & Wakil Presiden RI, untuk m ewu ju d ka n r a sa kea d ila n d a n keseja h t er a a n m asyarakat, reform asi agraria m erupakan lan gkah yang harus diam bil. Pelaksanaaan reform asi agraria p a d a d a sa r n ya m er u p a ka n p r oses ya n g b er d ir i sen d ir i, kh u su sn ya sekt or ekon om i. Seh in gga

d ip er lu ka n in st a n si ya n g m en a n ga n i b id a n g pertanahan yang m andiri agar bisa m elayani sem ua sektor. (Republika 1999/ 11/ 0 4).

Bersamaan dengan Surat Terbuka di atas, disertai pula suatu uraian pan jan g yan g keduan ya kem udian

d im u a t sep en u h n ya d i kor a n n a sion a l R ep u b lik a

b er isika n a r gu m en -a r gu m en ya n g sela m a in i dikam pan yekan oleh Kon sorsium Pem baruan Agraria (KP A) b a h wa BP N p er lu m en ga gen d a ka n d a n

m en jalan kan kebijakan lan d r efor m . 70 “In ilah yan g m en geju tkan par a pem ikir d an pem im pin aktivis d i

69 Lih at “BPN, Lem baga Yan g Men yisakan ‘seabrek’ Pekerjaan Rum ah ” Republika 1999/ 11/ 0 5.

70 Bad an Per t an ah an Nasion al In st an si Pen yelen ggar a Tu gas Pem er in t ah an d i Bid an g Per t an ah an ”R ep u blik a 11/ 4 / 19 9 9

90 Land Reform Dari Masa Ke Masa Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) bahwa argumen

dan usulan itu diadopsi dengan cara dan pada situasi yang tidak diduga-duga.

Sebulan setelah itu, Presiden Wahid mengeluarkan keputusan untuk melanjutkan keberadaan BPN sebagai lembaga pemerintah pusat, dan mendudukkan Menteri Dalam Negeri sebagai Kepala BPN ex-oficio. Meskipun dibuat sejumlah forum konsultatif bersama aktivis LSM dan pem ikir akadem isi yang m em prom osikan land reform , namun BPN gagal untuk membuat agenda yang konklusif u n tu k m em bu at kebijakan lan d r efor m yan g bar u . Kepemimpinan BPN banyak mengerahkan energi untuk m elawan pem er in tah an daer ah yan g m en un tut pelaksan aan desen tr alisasi kewen an gan per tan ah an berdasarkan UU No 22/ 1999 pasal 11(2) yang secara jelas m en can tu m kan bah wa pem er in tah kabu paten / kota m em iliki kewen an gan dalam bidan g per tan ah an . Ketegangan berlanjut terus karena BPN menolak tuntutan desentralisasi kewenangan pertanahan itu, maka ketegangan dalam pembuatan pedoman pembagian kewenangan yang jelas an tara pem erin tah kabupaten / kota, pem erin tah propinsi, dan BPN sebagai lembaga pemerintah pusat. Pada tahun 20 0 7 ketegangan itu diselesaikan oleh Peraturan Pemerintah Nomor 38/ 2007 yang mengklarifikasi Divisi Kewen an gan Pem er in tah an tar a Pem er in tah Pusat, Pemerintah Propinsi, dan kabupaten/ kota Pemerintah (lihat Hutagalung dan Gunawan 2008).

Kesempatan politik untuk menjalankan land reform berubah ketika Presiden Wahid digantikan oleh Megawati Sukarno Putri pada bulan J uli 20 0 1. MPR RI memecat Pr esid en Ab d u r a h m a n Wa h id ka r en a d ekr it u n t u k membekukan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik In d oen sia (MPR RI) d an Dewan Per wakilan Rakyat Republik Indonesia (DPR RI), dan perintah untuk militer

Kampanye Mempromosikan Land Reform Setelah Jatuhnya Suharto

d a n p olisi u n t u k m em b u b a r ka n MPR d a n DPR. 71

Per ubah an dr am atis dalam kepem im pin an n asion al, yan g m en egaskan kem bali peran sen tral MPR dalam politik nasional, memperkuat gairah aktivis agraria yang dipim pin oleh Kon sorsium Pem baruan Agraria (KPA) yan g, sejak tahun 1999, m en gusulkan Pan itia Ad hoc MPR-RI yan g m em iliki tugas un tuk m em per siapkan r an can gan ketetapan -ketetapan MPR u n tu k d ibah as dalam Sidang MPR m engagendakan ketetapan khusus untuk m elaksanakan pem baruan agraria (Konsorsium Pem baruan Agraria 1999, 20 0 0 ). 72

71 Pada awal Juli 2001, konfrontasi politik antara Gus Dur dan partai politiknya (PKB) di satu sisi melawan partai politik lain di sisi lain

memuncak dengan perintahnya untuk menetapkan keadaan darurat, mengarahkan militer Indonesia dan polisi untuk membubarkan MPR. J en deral ten tara dan perwira polisi sen ior m en olak dan m alahan mengerahkan tentara dan tank untuk melindungi gedung MPR RI di J akarta. Untuk detail lebih lanjut lihat Sulistyo (20 0 2).

72 Den ga n m en d efin isika n r efor m a a gr a r ia seb a ga i “p r oses r efor m asi d an p em ban gu n an kem bali str u ktu r sosial, ter u tam a

di daerah pedesaan , dalam ran gka m en ciptakan pertan ian m od- er n ya n g seh a t , kep em ilika n la h a n seb a ga i d a sa r b a gi m a t a p en ca h a r ia n ya n g b er kela n ju t a n , keseja h t er a a n sosia l d a n sistem keam an an un tuk m asyar akat pedesaan , dan pen ggun aan su m b er d a ya ya n g op t im a l u n t u k keseja h t er a a n r a kya t ,” KPA m en gu su lkan sebelas ar ah kebijakan u n t u k Kep u t u san Majelis t en t a n g r efor m a a gr a r ia , ya it u : (i) u n t u k m er evisi u n d a n g- u n d a n g a gr a r ia ya n g a d a d a n r esp on sif t er h a d a p t u n t u t a n m a sya r a ka t , (ii) m en in ja u kon sep h a k Nega r a u n t u k m en gen d a lika n sem u a su m b er d a ya ya n g r en t a n

d isa la h gu n a ka n oleh p eja b a t p em er in t a h ; (iii) u n t u k m er evisi “sekt or a lism e” h u ku m d a n kelem b a ga a n ; (iv) u n t u k m er evisi p r in sip sen t r a lism e h u ku m ; (v) u n t u k m en ga t u r b a t a s m aksim um un tuk m en gon trol tan ah un tuk korporasi; (vi) un tuk m elin dun gi keam an an ten urial un tuk petan i tan pa tan ah , buruh p ed esa a n , d a n p et a n i kecil; (vii) u n t u k m en gem b a lika n keb eb a sa n d a n h a k-h a k b er ku m p u l d a n b er ser ika t b a gi m asyarakat pedesaan ; (viii) un tuk m en yelesaikan sem ua kon flik agr ar ia; (ix) u n t u k m en gh id u p kan kem bali p r od u ksi p er t an ian (x) u n t u k m en gat u r p en gad ilan agr ar ia yan g in d ep en d en ; (xi)

92 Land Reform Dari Masa Ke Masa Inisiatif KPA untuk m engusulkan ketetapan MPR

itu kem udian diperkuat oleh Maria S.W. Sum ardjono, profesor h ukum tan ah dari Un iversitas Gajah Mada, Yogyakarta, yang kemudian membuat sebuah kelompok

yang terdiri dari kombinasi para akademisi 73 dan pemimpin aktivis agraria 74 bernama KSPA (Kelompok Studi Pembaruan Agraria). Status hukum dari Keputusan MPR dalam sistem hukum Indonesia hanya di bawah Undang-undang Dasar. Karenanya, anggota KSPA memperdebatkan apakah UUPA 1960 harus menjadi acuan dasar untuk meninjau semua undang-undang agraria yang ada atau apakah UUPA harus menjadi bagian dari hukum agraria yang ada untuk ditinjau. Dari pada memilih satu dari dua argumen itu, Sumardjono memutuskan KSPA harus mengusulkan “seperangkat prinsip- prinsip pembaruan agraria “ yang seharusnya menjadi dasar untuk meninjau semua undang-undang agraria yang ada (Kelompok Studi Pembaruan Agraria 2001; Sumardjono

20 0 8 :69-77). Peran Sum ardjon o adalah kun ci dalam membuat ide ini mengalir ke dalam proses kebijakan resmi di dalam MPR karena posisinya pada tahun 2001 adalah staf ahli MPR untuk Partai Demokrasi Indonesia-Perjuangan (PDIP), yang memiliki suara mayoritas di Sidang MPR 2001.

Tanpa disadari oleh para pengusul rancangan TAP MPR RI tentang Pembaruan Agraria, Panitia Ad hoc MPR-RI m en gagen dakan pem ben tukan TAP MPR RI ten tan g Pengelolaan Sumber Daya Alam. Hal ini ikut mendorong Kelompok Kerja untuk Pengelolaan Sumberdaya Alam (Pokja

u n t u k m en d ir ika n seb u a h lem b a ga p em er in t a h kh u su s u n t u k m elaksan akan agen da r efor m a agr ar ia (Kon sor sium Pem bar uan Agr a r ia 2 0 0 0 :5-11)

73 Para ilmuwan antara lain adalah Maria Sumardjono, dan Nurhasan Ism ail dari Universitas Gajah Mada, S.M.P. Tjondronegoro dan

Gunawan Wiradi dari Institut Pertanian Bogor. 74 An tar a lain Noer Fau zi Rach m an , Dian to Bacr iad i, Dad an g

J u lian tar a, Ifd h al Kasim , d an San d r a Mon iaga.

Kampanye Mempromosikan Land Reform Setelah Jatuhnya Suharto

93 PSDA) 75 , yang didirikan sebelumnya untuk mengkoordinasikan

aktivis lingkungan dan akademisi untuk mempromosikan prin sip-prin sip baru pen gelolaan sum ber daya alam , membentuk sebuah kelompok kerja gabungan bersama KPA dan KSPA, yakni yang disebut Kelom pok Kerja un tuk Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam (Pokja PA-PSDA). Pokja gabungan ini menolak pemisahan keduanya.

Selama proses penyusunan dua ketetapan MPR RI tersebut, panitia ad hock MPR RI memprakarsai beberapa sem in ar dan lokakar ya, dan m en yam but beber apa demonstrasi, delegasi, dan petisi dari berbagai kelompok

masyarakat sipil. 76 Perkembangan selanjutnya, Panitia Ad hoc MPR RI pun m em utuskan untuk m enggabungkan kedua draft itu menjadi satu draft ketetapan MPR RI tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam setelah mereka melakukan konsultasi intensif, termasuk dengan kelompok kerja PAPSDA itu. 77

75 LSM lingkungan di bawah koordinasi Pokja PSDA antara lain WALH I, AMAN, Yayasan Kehati, WWF In don esia, ICEL, H uMA,

J ATAM, J arin g Pela, RACA In stitute, Yayasan Lem baga Ekolabel In d on esia, d ll. Sebagian besar LSM lin gku n gan telah d id or on g oleh ket er lib a t a n m er eka d en ga n p er ju a n ga n lin gku n ga n setem pat, kebijakan lin gku n gan n asion al, dan jar in gan ger akan lin gku n ga n in t er n a sion a l.

76 Mer eka a n t a r a la in Kon sor siu m P em b a r u a n Agr a r ia , Kelom p ok St u d i Pem bar u an Agr ar ia, Ser ikat Pet an i Pasu n d an ,

Fed er a si Ser ika t P et a n i I n d on esia , Alia n si Ma sya r a ka t Ad a t Nusantara.

77 Kelom p ok ker ja gabu n gan in i m em ben tu k fase bar u d alam t r a je k t o r i h u b u n ga n a n t a r a ge r a k a n a gr a r ia d a n ge r a k a n

lingkungan di Indonesia (Peluso et al 20 0 8 ). Salah satu isu kunci ya n g d ip e r d e b a t k a n a n t a r a d u a k u b u it u a d a la h UUP A. Seb a gia n b esa r p em im p in a kt ivis a gr a r ia d a n a h li, t er m a su k Sed ion o Tjon d r on egor o SMP, p r ofesor sosiologi p em ban gu n an pedesaan dari In stitut Pertan ian Bogor, bersikeras bahwa UUPA, s e t id a k n ya a r t ik e l # 1 s a m p a i 14 , s a n ga t r e le va n u n t u k

d ip er t a h a n ka n , d a n h a r u s d ip osisika n seb a ga i d a sa r P r in sip

94 Land Reform Dari Masa Ke Masa Pad a Novem ber 20 0 1 Sid an g Um u m Majelis

Permusyawaratan Rakyat menetapkan Ketetapan No IX/

20 0 1 t en t an g Pem bar u an Agr ar ia d an Pen gelolaan Sumberdaya Alam, dengan mana Presiden Indonesia dan DPR RI diberi mandat untuk melaksanakan seperangkat ar ah kebijakan p em bau an agr ar ia d an kebijakan pengelolaan sumber daya alam (lihat Tabel 8). TAP MPR RI No. IX/ 20 0 1 ini mendefinisikan pembaruan agraria sebagai su at u p r oses yan g ber kesin am bu n gan yan g ber kait an d en gan p en at aan kem bali p en gu asaan , pen ggun aan , kepem ilikan , dan pem an faatan sum ber- su m ber agr ar ia yan g d ilaksan akan u n t u k m en cap ai kepastian hukum dan perlindungan serta keadilan dan kemakmuran bagi semua rakyat Indonesia (pasal 2), dan membedakannya dengan pengelolaan sumber daya alam. 78

Setelah lebih dari dua dekade aktivisme, pemerintah Indonesia mengagendakan “land reform”, bersamaan dengan agenda “pengelolaan sumber daya alam yang berkelanjutan”. Dua perangkat arah kebijakan ini mencerminkan ketegangan tak terselesaikan antara para promotor “pembaruan agraria” dan “pengelolaan sumber daya alam”, yang tidak hanya dalam

h u ku m (u n d a n g-u n d a n g p a yu n g) ya n g m en ca ku p h u ku m sum ber daya alam “sektor al” seper ti keh utan an , per tam ban gan , dan h ukum tan ah (Tjon dron egoro 20 0 8 :155-160 ). Di kubu lain , seb a gia n b esa r p em im p in a kt ivis lin gku n ga n d a n p a r a a h li

b er p en d a p a t b a h wa sist em h u ku m I n d on esia t id a k m em iliki ka t egor i t er seb u t ; d a n m en d u ku n g in isia t if u n t u k m er a n ca n g u n d a n g-u n d a n g ya n g kom p r eh en sif t en t a n g P en gelola a n Su m ber d aya Alam (Un d an g-u n d an g Pen gelolaan Su m ber Daya Ala m ) ya n g d im a ksu d ka n u n t u k m er evisi sem u a h u ku m d a n p er a t u r a n ya n g a d a ya n g b er h u b u n ga n d en ga n t a n a h d a n su m ber d aya alam , t er m asu k UUPA.

78 Ketetapan Nom or IX tidak m em berikan defin isi pen gelolaan su m ber d aya alam kecu ali per n yataan u m u m d an sam ar -sam ar

b a h wa “(P )en gelola a n su m b er d a ya a la m ya n g t er ka n d u n g d i d a r a t a n , la u t d a n a n gka sa d ila ku ka n seca r a op t im a l, a d il, b er kela n ju t a n d a n r a m a h lin gku n ga n ” (p a sa l 3).

95 hal isi, tetapi juga kekuatan-kekuatan sosial dalam negara

Kampanye Mempromosikan Land Reform Setelah Jatuhnya Suharto

dan di an tara kelom pok m asyarakat sipil yan g mempromosikan setiap perangkat arah kebijakan. TAP MPR RI tersebut adalah salah satu contoh yang fenomenal, yang merupakan hasil kerja kekuatan-kekuatan reformis di alam demokrasi dalam mengubah perundang-undangan nasional (Rosser et al 2005).

Di kalangan aktivis agraria berkembang debat yang berpusat pada pertanyaan apakah ketetapan ini bermanfaat atau berbahaya bagi kemajuan gerakan sosial pedesaan. Dua kubu terpisah dalam m en jawabn ya: Para pem im pin Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) memandang bahwa TAP MPR ini dapat digunakan sebagai alat untuk mendorong pemerintah untuk memprogramkan land reform. Sementara itu, para aktivis yang berada di dalam dan seputar Federasi Serikat Petani Indonesia (FSPI) memandang Ketetapan itu sebagai keputusan berbahaya, pintu masuk potensial untuk agenda neo-liberal dan imperialis melalui “prinsip-prinsip baru pengelolaan sumber daya alam”, dengan implikasi yang berpotensi negatif dalam membatalkan UUPA 1960 yang sampai sekarang adalah satu-satunya dasar hukum untuk menjalankan land reform. 79

P a d a p ih a k la in n ya , p a r a a kt ivis d a n p a ka r lingkungan pengusung tema “pengelolaan sumber daya alam berkelanjutan” m enyam but dengan antusias TAP MPR tersebut. Mereka mengintensifkan kerja bersama- sam a dengan Kem enterian Negara Lingkungan Hidup

d a n Ba d a n P er en ca n a a n P em b a n gu n a n Na sion a l (Ba p p en a s) u n t u k m er a n ca n g Un d a n g-u n d a n g Pen gelolaan Su m ber Daya Alam (RUU PSDA), yan g m er eka a ju ka n seb a ga i “p a yu n g h u ku m ” ya n g

79 Un tuk debat lebih detil lih at: Fauzi 20 0 1, Bey, 20 0 2; 20 0 3; Bach r iad i, 20 0 2; lih at ju ga Bey 20 0 4, Set iawan 20 0 4, Ya’ku b,

96 Land Reform Dari Masa Ke Masa

. P e rba n din g a n a ra h Ke bija ka n u n tu k P e m ba ru a n Ag ra ria da n Ara h Ke bija ka n P e n g e lo la a n Su m be r D a ya Ala m (P SD A) Se ba g a im a n a Te rca n tu m D a la m Ke te ta pa n M a je lis P e rm u s ya w a ra ta n R a kya t

R e pu blik In do n e s ia N o IX / 2 0 0 1. En a m Ara h Ke bija ka n

P e m ba ru a n Ag ra ria En a m Ara h Ke bija ka n P SD A

1 Un tu k m en in jau p eru n d an g- 1 Un tu k m en in jau u n d an g- u n d an gan agraria yan g

u n d an g d an p eratu ran yan g berten tan gan d alam ran gka

terkait d en gan p en gelolaan sin kron isasi kebijakan lem baga

su m ber d aya alam d alam p em erin tah yan g berbed a

ran gka sin kron isasi kebijakan lem baga p em erin tah yan g berbed a

2 Un tu k m elaksan akan p em baru an 2 Un tu k m en gop tim alkan agraria red istribu tif d en gan

p en ggu n aan su m ber d aya alam p rioritas u n tu k m en yed iakan lah an

m elalu i id en tifikasi d an bagi rakyat m iskin

in ven tarisasi ku alitas d an ku an titas d an p oten si u n tu k p em ban gu n an n asion al

3 Un tu k m elaku kan su rvei tan ah yan g 3 Un tu k m em p erh atikan jen is kom p reh en sif d an sistem atis d an

d an karakteristik su m ber d aya p en d aftaran d alam ran gka u n tu k

alam d an m elaksan akan m elaksan akan reform a agraria

berbagai u p aya u n tu k m en am bah n ilai su m ber d aya alam .

4 Un tu k m en yelesaikan kon flik 4 Un tu k m en yelesaikan kon flik p ertan ah an d an m en gan tisip asi

p en ggu n aan su m ber d aya alam kon flik p ertan ah an yan g p oten sial

d an m en gan tisip asi p oten si d i m asa d ep an

kon flik d i m asa d ep an 5 Un tu k m em p erku at kelem bagaan

5 Un tu k m em p erlu as akses p ertan ah an d an kewen an gan n ya

p u blik terh ad ap in form asi u n tu k m elaksan akan p rogram

ten tan g p oten si su m ber d aya reform asi agraria d an

alam d i d aerah m ereka d an m en yelesaikan kon flik tan ah .

m en d oron g p em ben tu kan tan ggu n g jawab sosial u n tu k

m en ggu n akan tekn ologi ram ah lin gku n gan term asu k tekn ologi trad ision al

6 Un tu k m en jam in ketersed iaan d an a 6 Un tu k m en gem ban gkan u n tu k p rogram p em baru an agraria

strategi u n tu k m en ggu n akan d an u n tu k m en yelesaikan kon flik

su m ber d aya alam yan g lah an

d id asarkan p ad a p en ggu n aan yan g op tim al d en gan m em p erh atikan kon d isi d an kep en tingan d aerah d an n asion al.

m enyuratkan revisi sem ua perundang-undangan yang m en gatur sum ber daya alam , term asuk UUPA 1960 . Na m u n in isia t if in i ka n d a s ka r en a Dep a r t em en Kehutanan dan Departemen Pertambangan dan Energi en ggan un tuk berpartisipasi dalam pen yusun an , dan

97 pada gilirannya m ereka m em blokir otorisasi dari draft

Kampanye Mempromosikan Land Reform Setelah Jatuhnya Suharto

t er seb u t u n t u k d ip r oses m en ja d i d r a ft p em er in t a h (Suwarno 20 0 3, 20 0 6).

TAP MPR RI No. IX/ 2001 tersebut memiliki pengaruh pada proses kebijakan di Badan Pertanahan Nasional (BPN), dan Komisi Nasional Hak Azasi Manusia (Komnas HAM). Interaksi antara para aktivis dan pakar agraria dan pejabat tinggi BPN menjadi lebih mudah karena Maria Sumardjono – profesor hukum tanah dari Universitas Gajah Mada yang memimpin Kelompok Studi Pembaruan Agraria (KSPA) dan bersam a-sam a para aktivis dan akadem isi lain un tuk mempromosikan TAP MPR RI tentang Pembaruan Agraria – diangkat oleh Presiden Megawati sebagai Wakil Kepala BPN. Dengan posisi barunya ini, dan sebagai orang yang san gat ter libat dalam pem buatan Ketetapan MPR, Sum ar djon o m em iliki posisi un tuk m en gger akkan kewenangan BPN menindaklanjutinya. Dia mendorong BPN un tuk m en yesuaikan ren can a strategis yan g ada dan mengusulkan serangkaian kegiatan kunci melaksanakan “arah kebijakan pembaruan agraria” (Sumardjono 2006:88- 99). Namun hal ini tidak berbuah. Yang berbuah justru usaha Kepala BPN, Lutfi Nasution, yang berhasil meyakinkan Presiden Megawati untuk mengeluarkan Keputusan Presiden No. 34/ 20 0 3 yang m engarahkan kem bali pelaksanaan Ketetapan MPR ini menjadi hanya dua kegiatan, yaitu: (1) untuk menyusun revisi UUPA 1960 dan menggantinya

dengan rancangan undang-undang pertanahan yang baru;

(2) untuk m em antapkan m anajem en pertanahan dan

sistem informasi dalam kaitannya dengan pendaftaran tanah. 80

80 Keputusan Presiden Nom or 34/ 20 0 3 juga Presiden Megawati m em u tu skan u n tu k m en d esen tr alisasi sebagian kewen an g BPN

98 Land Reform Dari Masa Ke Masa Kedua agenda itu – yang sangat cocok dengan visi

kebijakan, manajemen dan administrasi pertanahan pro- p asar yan g d ip r om osikan oleh Pr oyek Ad m in ist r asi Pertanahan Bank Dunia – secara signifikan menggembosi sem an gat an tusiasm e aktivis dan pakar agraria yan g sebelumnya mulai berpartisipasi dalam proses pembuatan kebijakan land reform di BPN; Dan sebaliknya, hal itu memprovokasi aktivis dan pakar agraria untuk menolak dan menjegal upaya merevisi UUPA 1960, yang dipercayai sebagai satu-satunya undang-undang Republik Indonesia yang mempertahankan sem angat dan jiwa sosialis dari Undang-undang Dasar Republik Indonesia.

Sem en tar a itu d i lu ar BPN, Ketetapan ter sebu t menginspirasi aktivis dan pakar agraria untuk bekerjasama dengan Kom isi Nasional Hak Azasi Manusia (Kom nas HAM) untuk mengembangkan sebuah usulan kebijakan un tuk m em ben tuk lem baga khusus, bern am a Kom isi Nasional untuk Penyelesaian Konflik Agraria (KNuPKA), u n tu k m em p r oses klaim yan g ber h u bu n gan d en gan perampasan tanah di bawah rezim Soeharto (Bachriadi

20 0 4; Tim Kerja KNuPKA, 20 0 4). Sejak tahun 20 0 0 , Kom n as H AM telah m en gadopsi sebuah pen dekatan “kead ilan t r an sision al” (t r a n sision a l ju st ice) u n t u k

ke p em er in t a h ka b u p a t en / kot a seb a ga i b er iku t : (a ) u n t u k m en gelu a r ka n ijin loka si; (b ) u n t u k m ela ku ka n p em b eb a sa n t a n a h d a r i p r oyek p em b a n gu n a n ; (c) u n t u k m en yelesa ika n sen gket a t a n a h a gr a r ia ; (d ) u n t u k m en yelesa ika n kom p en sa si p em b eb a sa n t a n a h u n t u k p r oyek p em b a n gu n a n ; (e) u n t u k m en en t u ka n p en er im a m a n fa a t d a n ob jek t a n a h ya n g

d it ar get kan oleh p r ogr am r ed ist r ibu si t an ah ; ju ga kom p en sasi b a gi p em ilik t a n a h ya n g t a n a h n ya d ir ed ist r ib u si; (f) u n t u k

m en yelesa ika n sen gket a p er ih a l t a n a h -t a n a h a d a t ; (g) u n t u k m en en t u kan alokasi d an p en ggu n aan “t an ah -t an ah t er lan t ar ”, (h ) u n t u k m em b er ika n izin p em b u ka a n t a n a h p er t a n ia n ya n g baru;, dan (i) un tuk m en gatur ren can a pen ggun aan un tuk tan ah

d i kabu p at en / kot a.

99 m en an gan i “pelan ggaran H AM m asa lalu,” term asuk

Kampanye Mempromosikan Land Reform Setelah Jatuhnya Suharto

p er a m p a sa n t a n a h (Kom n a s H AM 2 0 0 1a , 2 0 0 1b ). Pen dekatan in i terdiri dari em pat elem en kun ci yan g

b er b a siska n kla im -kla im p a r a kor b a n , ya it u u p a ya pencarian kebenaran, reparasi, peghukuman bagi pelaku pelanggaran, dan reformasi kelembagaan. Com m ission on Restitution of Land Rights (CRLR) dan Land Claim Court di Afrika Selatan m erupakan dua acuan utam a yan g m en gin spirasi un tuk para pem im pin pakar dan akt ivis agr ar ia, kom ision er Kom n as H AM d an p ar a pejabat pem erintah. Nam un, dalam pertem uan khusus den gan par a pr om otor KNu PKA itu pada bu lan J u li

20 0 4, Presiden Megawati secara eksplisit m enolaknya hanya karena, ia berpendapat, bahwa sebuah lem baga n egara baru tam bahan akan m en ciptakan kom plikasi politik dan keuangan bagi pemerintah. Dia menekankan bahwa dia sudah mengalami ketegangan dengan komisi n egara yan g ada seperti Kom isi H ak Azasi Man usia, Kom isi Om budsm an, Kom isi Yudisial, Kom isi Hukum Nasional, Komisi Pemberantasan Korupsi, dll. Usulan itu kem b a li d iser a h ka n ke P r esid en Su silo Ba m b a n g Yudhyono (SBY) yang baru terpilih pada akhir tahun

20 0 4, n am u n Pr esid en SBY m em ilih m en yelesaikan kon flik a gr a r ia d en ga n t id a k d en ga n m en d ir ika n lembaga baru; Ia memutuskan untuk memperkuat dan m em peluas kewen an gan Badan Pertan ahan Nasion al (BPN), dengan sebuah kedeputian baru, yakni Deputi Penanganan Konflik, Sengketa dan Perkara.

100 Land Reform Dari Masa Ke Masa

- XII -

S uharto lengser pada bulan Mei 1998 setelah berkuasa