BAB II INDEPENDENSI OTORITAS JASA KEUANGAN DAN BANK INDONESIA
DALAM MENGATUR DAN MENGAWASI SISTEM PERBANKAN
A. Hakikat Independensi
Makna independen tidak sama dengan pengertian netral. Independen bukan berarti netral, demikian pula netral bukanlah sifat dari independen. Kedua kata ini
sesungguhnya berbeda satu sama lainnya namun di samping itu terdapat persamaannya yakni dalam hal arti sama-sama menyatakan sifat. Sifat independensi
harus berpihak kepada kepentingan rakyat. Sedangkan sifat netral tidak memihak sama sekali.
Berangkat dari pertanyaan mengapa independensi harus berpihak kepada kepentingan rakyat? Pertanyaan ini akan mengarahkan pemikiran terhadap teori
konstitusi dan teori negara hukum versi negara kesejahteraan walfare state yang digunakan pada umumnya di negara-negara yang sedang berkembang khususnya
negara-negara yang menganut sistim demokrasi. Pertanyaan di atas terkait dengan amanah dari beberapa undang-undang yang
mengamanatkan independen kepada lembaga-lembaga pengawas seperti di bawah ini: 1.
Independensi Bank Indonesia;
73
2. Independensi Otoritas Jasa Keuangan;
74
3. Independensi Lembaga Penjamin Simpanan;
75
73
Pasal 4 ayat 2 UU No.23 Tahun 1999 sebagaimana diubah melalui UU No.3 Tahun 2004 kemudian diubah melalui UU No.6 Tahun 2009 tentang Bank Indonesia.
74
Pasal 1 ayat 1 UU No.21 Tahun 2011 tentang Otoritas Jasa Keuangan.
Universitas Sumatera Utara
4. Independensi Lembaga Komisi Pemberantasan Korupsi;
76
5. Independensi Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan
77
Amanat undang-undang kepada lembaga-lembaga tersebut untuk membentuk lembaga yang bersifat independen dapat dikaji berdasarkan teori konstitusi yang
dihubungkan dengan stufenbau theory dari Hans Kelsen yang mengajarkan kemurnian perundang-undangan dalam konsep hukum positif. Hans Kelsen
memurnikan perundang-undangan dalam teorinya Pure Theory of Law yang membatasi dengan jelas objek kognisinya.
, dan lain- lain.
Hans Kelsen membatasi kemurnian perundang-undangan dengan disebutnya bahwa “Hukum adalah sebuah fenomena sosial, bisa diamati di dalam masyarakat,
dan masyarakat sebagai objek penyelidikan sangat berbeda dari alam, karena masyarakat terdiri dari sebuah jaringan elemen yang sangat berbeda”.
78
Gejala sosial yang diselidiki akan dibuat atau dibentuk ke dalam sebuah norma dasar yang tertinggi yaitu grundnorm atau disebut sebagai konstitusi yang jika
Walaupun menurutnya ilmu hukum harus dibedakan dari alam setajam mungkin, namun
kajiannya juga mengatakan hukum adalah sebuah fenomena sosial yang sesungguhnya gejala sosial itu tidak lain juga merupakan gejala alam.
75
Pasal 2 ayat 3 UU No.24 Tahun 2004 tentang Lembaga Penjamin Simpanan.
76
Pasal Pasal 3 UU No.30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.
77
Pasal 1 angka 2 UU No.8 Tahun 2010 tentang Pencegahan dan Pemberantasan Tindak Pidana Pencucian Uang.
78
Hans Kelsen, Pengantar Teori Hukum, diterjemahkan oleh Siwi Purwandari, Bandung: Nusa Media, 2010, hal. 38.
Universitas Sumatera Utara
di Indonesia konstitusi itu seolah-olah dipersamakan dengan UUD 1945.
79
M. Solly Lubis, mengatakan dalam politik hukum sebagai abstraksi nilai merupakan politik hukum strategis untuk membentuk norma dasar.
Benar atau tidak norma dasar yang dibentuk ke dalam UUD 1945 diambil atau digali dari gejala-
gejala sosial diserahkan kepada kemauan pembentuk norma atau pembentuk kebijakan.
80
Pembentuk norma dasar atau pada waktu the founding fahters membentuk UUD 1945 atau setiap
kali dilakukan amandemen terhadap UUD 1945 tidak akan menghasilkan nilai yang berarti jika pembentuk norma tidak dibarengi dengan paradigma berfikir strategis
berdasarkan kebijaksanaan wisdom dan kebijakan policy.
81
Norma yang dibentuk dalam UUD 1945 menyangkut masalah keberpihakan independensi itu yang dapat dilihat pada Pasal 1 ayat 2 UUD 1945 menentukan,
“Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”. Berarti kedulatan dapat diartikan sebagai keputusan dari rakyat, untuk rakyat,
dan oleh rakyat.
79
Taufiqurrohman Syahuri, Tafsir Konstitusi Berbagai Aspek Hukum, Jakarta: Kencana, 2011, hal. 28 dan hal. 64-65. Istilah konstitusi berasal dari kata kerja constituer dalam Bahasa
Perancis yang artinya membentuk kemudian konstitusi diartikan sebagai pembentukan. Dalam hal ini yang dibentuk adalah suatu negara maka konstitusi mengandung permulaan dari segala macam pokok
mengenai sendi-sendi pertama untuk menegakkan bangunan dasar yang bernama negara. Istilah konstitusi sebenarnya tidak bisa digunakan untuk menunjukkan kepada satu pengertian saja, dalam
praktik istilah konstitusi sering digunakan dalam beberapa pengertian. Negara Indonesia menggunakan istilah UUD demikian juga di Belanda menggunakan istilah Groundwet UUD atau constitutie.
80
M. Solly Lubis, “Politik Hukum”, Modul Perkuliahan Politik Hukum, Program Pascasarjana Universitas Sumatera Utara, Medan, 2006, hal. 7. Disebutnya dalam modul, abstraksi
nilai tersebut akan dilaksanakan melalui derivasi nilai.
81
Ibid., hal. 7 dan hal. 1.
Universitas Sumatera Utara
Abstraksi nilai sesungguhnya diambil, dicari, digali, diteliti, dianalisis, dalam naskah akademis rancangan untuk dapat atau tidak dapat dijadikan sebagai norma
dasar. Gejala-gejala sosial tersebut tidak akan menjadi sebuah nilai dalam konsep hukum positif jika tidak diabstraksikan dinormatifkan ke dalam konstitusi atau
UUD 1945. Berdasarkan stufenbau theory dari Hans Kelsen yang menempatkan konstitusi
sebagai norma dasar grundnorm atau basic norm
82
Namun tidak cukup hanya sekedar menjamin adanya kedaulatan di tangan rakyat, tetapi kedaulatan rakyat itu harus diutamakan pada tahap implementatifnya.
Paradigma berfikir selanjutnya pada teori negara hukum versi negara kesejahteraan walfare state yang digunakan pada umumnya di negara-negara yang sedang
berkembang khususnya negara-negara yang menganut sistim demokrasi. Salah satu negara yang menjalankan teori kesejahteraan itu adalah negara Indonesia. Sejenak
pemikiran diarahkan pada teori munculnya negara. Teori-teori yang ada akan berujung pada kebenaran yang abstrak, walaupun sesungguhnya tidak benar namun
setidaknya kebenaran itu dapat dimengerti dan dipahami. tersebut dapat dipahami bahwa
norma di dalam UUD 1945 sekaligus sebagai konstitusi mengandung sifat independen yakni menjamin kedaulatan berada di tangan rakyat. Hal ini berarti
lembaga independen diakui kedudukannya secara konstitusional.
82
Achmad Ali, Menguak Teori Hukum Legal Theory dan Teori Peradilan Judicialprudence Termasuk Interpretasi Undang-Undang Legispridence
, Jakarta: Kencana, 2009, hal. 63.
Universitas Sumatera Utara
Teori tentang negara yang mula-mula berkembang di benua Eropa adalah teori negara penjaga malam nachtwachterstaats. Konsep dari teori negara penjaga
malam didasarkan pada fungsi yang harus dijalankan oleh negara penguasa untuk menjaga ketertiban dan ketenteraman. Tugas utama negara adalah memeliharan
ketertiban dan ketenteraman sedangkan urusan ekonomi dan kesejahteraan rakayt dianggap sebagai urusan masing-masing individu. Peran negara demikian dijalankan
oleh negara agar masing-masing individu dapat melakukan aktivitasnya dengan aman dalam memenuhi kebutuhan hidupnya. Benar-benar dipisahkan antara tugas negara
dan tugas rakyatnya.
83
Kemudian berkembang teori negara hukum formal atau teori negara hukum berdimensi kepastian hukum. Konsepnya tetap mempertahankan konsep negara
penjaga malam tetapi dilengkapi dengan unsur lain yaitu campur tangan pemerintah secara terbatas dalam kehidupan individu dianggap perlu dalam rangka pemerataan
pendapatan ekonomi, paling tidak kesejahteraan rakyat dapat diselenggarakan.
84
Kemudian muncul pula teori negara hukum materil atau negara hukum berdimensi pelayanan publik. Konsep negara dalam teori ini meninggalkan teori
negara penjaga malam
85
83
Hotma P. Sibuea, Asas Negara Hukum, Peraturan Kebijakan, Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik
, Jakarta: Erlangga, 2010, hal. 26. Lihat juga: E. Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia
, Jakarta: Ichtiar, 1961, hal. 21. Teori negara penjaga malam nachtwachterstaats tumbuh dan berkembang di abad XVIII hingga pertengahan abad XIX yang
terlalu menerjemahkan negara hanya bertindak sebagai penjaga malam atau negara hukum dalam arti sempit rechtstaat in engere zin.
dan memfokuskan konsepnya pada pelayanan publik yang
84
Hotma P. Sibuea, Ibid, hal. 29.
85
Miriam Budiardjo, Masalah Kenegaraan, Jakarta: Gramedia, 1980 hal. 74. Teori welfare state
menentang keras konsep nachtwachterstaats, yaitu pemerintah dalam arti luas diwajibkan
Universitas Sumatera Utara
maksimal baik dari sisi politis, sosial, budaya, dan ekonomi sehingga konsep yang dimilikinya sangat kompleks dan campur-campur.
86
Negara berfungsi menyelenggarakan kesejahateraan umum welvaarsstaat atau verzorgingsstaat sekaligus merupakan konsepsi negara hukum modern,
menempatkan peranan negara pada posisi yang kuat dan besar. Tugas dan wewenang serta tanggung jawab pemerintah semakin berkembang dan bertambah luas baik
secara kuantitatif maupun kualitatif. Teori ini sesungguhnya mirip
dengan teori negara hukum versi negara kesejahteraan walfare state.
87
Independensi sesungguhnya akan berbeda-beda legalitasnya maupun implementasinya bergantung pada teori apa yang dianut negara. Independensi akan
berpihak kepada rakyat secara utuh jika diterapkan dengan konsep negara penjaga malam, tetapi independensi akan dibatasi jika diterapkan dengan konsep negara
hukum formal berdimensi kepastian hukum atau negara hukum materil negara kesejahteraan.
Bagaimana kedaulatan rakyat itu dapat dijalankan oleh negara? Kedaulatan rakyat cenderung akan terasa sulit dijalankan dengan konsep negara hukum versi
negara kesejahteraan walfare state. Norma dasar juga menganut konsep walfare state
yang terdapat dalam pembukaan alinea keempat UUD 1945, menentukan, “Negara melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah dara Indonesia,
bertanggung jawab penuh untuk memenuhi berbagai kebutuhan dasar sosial dan ekonomi dari setiap warga negara agar mencapai suatu standar hidup yang sejahtera atau setidak-tidaknya mencapai
standar hidup yang minimal
86
Hotma P. Sibuea, Op. cit., hal. 37.
87
S.F. Marbun, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Indonesia, Cetakan Pertama, Yogyakarta: Liberty, 1997, hal. 166-167.
Universitas Sumatera Utara
memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa serta mewujudkan keadilan sosial …”.
Tetapi pelaksanaan kedaulatan rakyat akan dibatasi oleh karena norma dasar juga mengatur dalam Pasal 33 ayat 3 UUD 1945 yang menentukan, “Bumi, air dan
kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat”. Norma yang terkandung di sini
membatasi kedaulatan rakyat dengan melegalisasi unsur pemerintah ke dalam lembaga independen yang diatur dalam berbagai undang-undang misalnya dalam UU
OJK Kemenkeu sebagai koordinasi FKSSK. Karakteristik pengaturan lembaga independen dapat dilihat dari berbagai
undang-undang yang ada UU BI, UU OJK, UU LPS, UU KPK, UU PPTPPU, karakteristik itu diantaranya dijelaskan selanjutnya pada sub bab B:
1. Pengaturan lembaga independen dibatasi oleh negara yang berarti tidak
bersifat independen murni sebagaimana pada konsep negara penjaga malam. 2.
Masuknya unsur pemerintah ke dalam forum lembaga independen. 3.
Pengaturan lembaga pelaporan dan akuntabilitas dari lembaga independen dalam UU BI, UU OJK, UU LPS, UU KPK, UU PPTPPU, berbeda-beda
dilaksanakan laporan lembaga independen tersebut, ada yang diatur bertanggung jawab kepada Presiden, kepada BPK, kepada DPR, dan kepada
masyarakat luas.
Universitas Sumatera Utara
Menurut Jimly Asshiddiqie welfare state dalam perundang-undangan untuk pertama kali dikenal dengan istilah “negara pengurus”.
88
Karakter negara kesejahteraan walfare state menempatkan lembaga yang bertugas mewujudkan kesejahteraan rakyat. Kedudukan unsur pemerintah tidak harus
selalu dipandang bertentangan secara diametral dengan kedudukan rakyat seperti dalam negara hukum liberal dan negara hukum formal. Pandangan negara
kesejahteraan terhadap pemerintah jauh lebih bersahabat daripada negara hukum formal. Pemerintah tidak dianggap sebagai lawan melainkan sebagai rekan kerja
dalam mencapai tujuan kesejahteraan umum. Negara pengurus dalam
konsep negara kesejahteraan berarti terdapat tanggung jawab negara untuk mengembangkan kebijakan policy negara di berbagai bidang kesejahteraan sebagai
wujud pelaksanaan fungsi pelayanan umum public service melalui penyediaan intervensi-intervensi pemerintah.
89
Namun kewenangan bertindak disekresi lembaga-lembaga pemerintah atas inisiatif sendiri dalam negara kesejahteraan menunjukkan suatu proses perubahan
pola pikir tujuan negara hukum negara kesejahteraan, di mana tujuan utama negara hukum kesejahteraan adalah kemanfaatan doelmatig sedangkan tujuan negara
88
Jimly Asshiddiqie dalam Lintong O. Siahaan, Prospek PTUN Sebagai Penyelesaian Sengketa Admnistrasi di Indonesia
, Cetakan Pertama, Jakarta: Perum Percetakan Negara Republik Indonesia, 2005, hal. 18.
89
Hotma P. Sibuea, Op. cit., hal. 41.
Universitas Sumatera Utara
hukum formal adalah kepastian hukum rechtmatig yang berdasarkan asas legalitas.
90
Uraian di atas menunjukkan hakikat independensi yang sesungguhnya merupakan abstraksi dari nilai-nilai yang digali dari perkembangan nilai-nilai yang
ada di dalam masyarakat suatu bangsa. Kemudian nilai-nilai tersebut dimurnikan dibebaskan dari alam sesuai dengan Pure Theory of Law dari Hans Kelsen untuk
dibuat aturan hukumnya dalam bentuk perundang-undangan. Nilai-nilai tersebut adalah kedaulatan rakyat dalam pembentukan kebijakasanaan wisdom dan kebijakan
policy bukan semata-mata karena kehendak penguasa atau pemerintah. Anehnya pengaturan lembaga yang independen di Indonesia tidak
menunjukkan hakikat independensi yang sesungguhnya sebab lembaga independen yang diatur dalam undang-undang tertentu dikarenakan teori yang digunakan negara
Indonesia adalah negara hukum materil atau negara hukum berdimensi pelayanan publik. Sehingga untuk melayani rakyatnya, pemerintah turut serta dalam
menentukan kebijakasanaan wisdom dan kebijakan policy yang berorientasi pada kepentingan pemerintah dalam berbagai bidang khususnya dalam kegiatan ekonomi
tidak diserahkan sepenuhnya kepada rakyat melainkan dilibatkannya partisipasi pemerintah. Seperti yang terdapat dalam pengaturan lembaga independen di dalam
UU OJK yang melibatkan peran serta Kemenkeu Koordinator FKSSK sebagai wakilnya Pemerintah Republik Indonesia.
90
Ibid., hal. 68.
Universitas Sumatera Utara
B. Independensi Bank Indonesia
Kategori