29
2. Dari sudut sistem nilai yang diterima masyarakat. Basic Institutions, dianggap sanggat penting untuk memelihara dan
mempertahankan tata tertib dalam masyarakat seperti negara, keluarga, sekolah, dan sebagainya. Subsidiary institutions, dianggap kurang penting
seperti untuk rekreasi. 3. Dari sudut penerimaan masyarakat.
Socially santioned institutions, lembaga yang dapat diterima masyarakat seperti sekolah, perusahaan dan sebagainya. Socially unsactioned institution,
lembaga yang ditolak masyarakat seperti preman 4. Dari sudut penyebarannya.
General institutions, dikenal hampir semua masyarakat di dunia seperti religi atau agama. Restricted institutions, dianut oleh masyarakat tertentu di dunia
seperti agama kristen, agama islam, dan sebagainya.
2.3. KONSEP ”IMPLEMENTASI” KEBIJAKAN
2.3.1. Pengertian Implementasi Kebijakan
Melaksanakan kebijakan merupakan proses yang rumit dan kompleks. Namun, di balik kerumitan dan kompleksitasnya tersebut, implementasi kebijakan
memegang peran yang cukup vital dalam proses sebuah kebijakan. Tanpa adanya tahap implementasi kebijakan, program-program kebijakan yang telah disusun hanya
akan menjadi catatan-catatan resmi di meja para pembuat kebijakan.
Kebijakan yang telah disyahkan tidak akan bermanfaat apabila tidak diimplementasikan. Hal ini disebabkan karena implementasi kebijakan berusaha
Universitas Sumatera Utara
30
untuk mewujudkan kebijakan publik yang masih bersifat abstrak ke dalam realita nyata. Bisa dikatakan bahwa rencana adalah 20 keberhasilan, implementasi adalah
60 sisanya, 20 adalah bagaimana kita mengendalikan implementasi. Kebijakan sendiri oleh Nugrohomenyatakan bahwa kebijakan adalah segala
sesautu yang dikerjakan dan yang tidak dikerjakan oleh pemerintahNugroho, Riant. 2006:23. Sementara implementasi merupakan salah satu tahap dalam proses
kebijakan. Biasanya implementasi dilaksanakan setelah sebuah kebijakandirumuskan dengan tujuan yang jelas. Implementasi bisa dikatan suaturangkaian aktifitas dalam
rangka menghantarkan kebijakan kepadamasyarakat sehingga kebijakan tersebut dapat membawa hasilsebagaimana yang diharapkan.
Rangkaiankegiatan tersebut mencakup persiapan seperangkat peraturan lanjutan yangmerupakan interpretasi dari kebijakan tersebut. Misalnya dari
sebuahundang-undang muncul sejumlah Peraturan Pemerintah, KeputusanPresiden, maupun Peraturan Daerah, menyiapkan sumber daya gunamenggerakkan
implementasi termasuk di dalamnya sarana dan prasarana,sumber daya keuangan, dan tentu saja siapa yang bertanggungjawabmelaksanakan kebijakan tersebut, dan
bagaimana mengantarkan kebijakansecara konkrit ke masyarakat. Implementasi yang merupakan terjemahan dari kata “implementation”,
berasal dari kata kerja “to implement”. Menurut Websters Dictionary kamus kata to implement berasal dari bahasa Latin “implementum” dari asal kata “impere” dan
“plere”. Kata “implere” dimaksudkan “to fill up”; “to fill in”, yang artinya mengisi penuh; melengkapi, sedangkan “plere” maksudnya “to fill”, yaitu
mengisi.Selanjutnya kata “to implement” dimaksudkan sebagai : “1 to carry into
Universitas Sumatera Utara
31
effect; to fulfill; accomplish. 2 to provide with the means for carrying out into effect or fulfilling; to give practical effect to. 3 to provide or equip with implements”.
Pertama, to implement dimaksudkan “membawa ke suatu hasil akibat; melengkapi dan menyelesaikan”. Kedua, to implement dimaksudkan “menyediakan
sarana alat untukmelaksanakan sesuatu; memberikan hasil yang bersifat praktis terhadap sesuatu”. Ketiga, to implement dimaksudkanmenyediakan atau melengkapi
dengan alat”. Sehubungan dengan kata implementasi di atas, Pressman dan Wildavsky
1978mengemukakan bahwa,“implementation as to carry out, accomplish, fulfill, produce, complete”. Maksudnya : membawa, menyelesaikan, mengisi,
menghasilkan,melengkapi.Jadi secara etimologis implementasi itu dapat dimaksudkan sebagai suatu aktivitas yang bertalian dengan penyelesaian suatu
pekerjaan dengan penggunaan sarana alat untuk memperoleh hasil. Implementasi kebijakan dipandang dalam pengertian yang luas, merupakan
alat administrasi hukum dimana berbagai aktor, organisasi, prosedur, dan teknik yang bekerja bersama-sama untuk menjalankan kebijakan guna meraih dampak atau tujuan
yang diinginkanJames P.Lester dan Joseph Stewart dalam Budi Winarno, 2002: 104
Sementara itu, Horn dan Meter membatasi implementasi kebijakan sebagai tindakan-tindakan yang dilakukan oleh individu atau kelompok, pemerintahatau
swasta yang diarahkan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkandalam keputusan kebijakan. Implementasi suatu kebijakan tidak akandimulai sebelum tujuan dan
sasaran ditetapkan atau diidentifikasi olehkeputusan kebijakan.
Universitas Sumatera Utara
32
Tindakan-tindakan ini mencakup usaha-usaha untuk mengubah keputusan- keputusan menjadi tindakan-tindakan operasional dalam kurun waktu tertentu
maupun dalam rangka melanjutkan usaha-usaha untuk mencapai perubahan- perubahan besar dan kecil yang ditetapkan oleh keputusan-keputusan kebijakan.
Dengan demikian, tahap implementasi terjadi hanya setelah undang-undangatau program aksi telah dirancang dan ditetapkan serta dana atausumber daya lain tersedia
untuk membiayai dan mengimplementasikankebijakan tersebut Budi Winarno, 2005:102
Jika suatu kebijakan tidak tepat atau tidak dapat mengurangi masalah yang merupakan sasaran dari kebijakan, maka kebijakan itu mungkin akan mengalami
kegagalan sekalipun kebijakan itu diimplementasikan dengan sangat baik. Sementara itu,suatu kebijakan yang baik mungkin juga akan mengalami kegagalan jika
kebijakan tersebut kurang diimplementasikan dengan baik oleh para pelaksana kebijakan.
Edward menjelaskan, agar implementasi kebijakan publik dapatmencapai tujuannya, kebijakan tersebut harus dipersiapkan dengan baik,karena implementasi
merupakan studi yang sangat krusial. Hal yang perludipersiapkan adalah sumber- sumber yang terpenting, antara lain meliputidana, tenaga yang memadai dan
mempunyai keahlian untukmelaksanakan tugas, informasi, wewenang dan fasilitas yang diperlukanuntuk pelayanan public Subarsono, A.G, 2006
Hood dalam buku Limits to Administration 1976 menerangkan dalam tataran hasil, kondisi dan syarat yang harus dijalankan untuk mendapatkan
implementasi kebijakan yang sempurna, harus memiliki lima karakteristik kondisi dan syarat seperti; pertama, bahwa implementasi ideal itu adalah produk dari
Universitas Sumatera Utara
33
organisasi yang padu seperti militer, dengan garis otoritas yang tegas; kedua, bahwa norma-norma akan ditegakkan dan tujuan ditentukan; ketiga, bahwa orang akan
melaksanakan apa yang diminta dan diperintahkan; keempat, bahwa harus ada komunikasi yang sempurna di dalam dan di antara organisasi; kelima, bahwa tidak
ada tekanan waktuWayne Parsons, 2005: 467
2.3.2. Faktor Pendukung Implementasi Kebijakan
Jones dalam Budiman 1991 menjelaskan ada tiga komponen penting dalam
implementasi suatu kebijakan yang harus selalu ada yaitu:
1. Adanya program atau kebijakan yang akan dilaksanakan 2. Target group, yaitu kelompok masyarakat yang menjadi sasaran yang
diharapkan akan menerima manfaat dari program tersebut, perubahan atau peningkatan.
3. Unsur pelaksana implementatora, baik organisasi maupun perorangan yang bertanggung jawab dalam pengolahan, pelaksanaan dan pengawasan
dari proses implementasi tersebut. Menurut Teori Implementasi Kebijakan George Edward III yangdikutip oleh
Winarno faktor-faktor yang mendukung implementasikebijakan, yaitu : 1 Komunikasi.
Ada tiga hal penting yang dibahas dalam proses komunikasi kebijakan, yakni transmisi, konsistensi, dan kejelasan clarity. Faktor pertama yang mendukung
implementasi kebijakan adalah transmisi. Seorang pejabat yang mengimlementasikan keputusan harus menyadari bahwa suatu keputusan telah dibuat dan suatu perintah
untuk pelaksanaanya telah dikeluarkan. Faktor kedua yang mendukung implementasi kebijakan adalah kejelasan, yaitu bahwa petunjuk-petunjuk pelaksanaan kebijakan
tidak hanya harus diterima oleh para pelaksana kebijakan, tetapi komunikasi tersebut
Universitas Sumatera Utara
34
harus jelas. Faktor ketiga yang mendukung implementasi kebijakan adalah konsistensi, yaitu jika implementasi kebijakan ingin berlangsung efektif, maka
perintah-perintah pelaksanaan harus konsisten dan jelas. 2 Sumber-Sumber
Sumber-sumber penting yang mendukung implementasi kebijakan meliputi : staf yang memadai serta keahlian-keahlian yang baik untuk melaksanakan tugas-
tugas mereka, wewenang dan fasilitas-fasilitas yang dapat menunjang pelaksanaan kebijakan.
3 Kecenderungan-kecenderungan atau tingkah laku-tingkah laku. 4 Kecenderungan dari para pelaksana mempunyai konsekuensikonsekuensi
penting bagi implementasi kebijakan yang efektif. Jika para pelaksana bersikap baik terhadap suatu kebijakan tertentu yang dalam hal ini berarti
adanya dukungan, kemungkinan besar mereka melaksanakan kebijakan sebagaimana yang diinginkan oleh para pembuat keputusan awal.
5 Struktur birokrasi. Birokrasi merupakan salah satu badan yang paling sering bahkan secara
keseluruhan menjadi pelaksana kebijakan, baik itu struktur pemerintah dan juga organisasi-organisasi swasta Winarno, 2005: 126:151.
Banyak faktor yang mempengaruhi suatu kebijakan dalamimplementasinya sulit diterapkan. Van Meter dan van Horn dalam A.G.Subarsonomenetapkan ada
empat kelompok variabel yang dapatmempengaruhi kinerja dan dampak suatu program, terutamaimplementasi program-program pemerintah yang bersifat
desentralisasi,yakni: 1 kondisi lingkungan, 2 hubungan antar organisasi, 3
Universitas Sumatera Utara
35
sumberdaya organisasi, dan 4 karakteristik dan kemampuan agen pelaksana Subarsono, 2006
Universitas Sumatera Utara
36
Untuk lebih jelasnya dapat dilihat pada gambar berikut. Teori tersebut dapat dipahami melalui gambar di bawah ini;
Hubungan antar organisasi :
1. Kejelasan dan konsistensi sasaran program
2. Pembagian fungsi antar instansi 3. Standarisasi prosedur perencanaan,
anggaran, implementasi dan evaluasi 4. Efektifitas jejaring untuk mendukung
program
Kondisi Lingkungan
1.Tipe sistem politik 2.Struktur pembuat
kebijakan 3. Karakter struktur
politik lokal. 4. Kendala sumberdaya
5. Sosio cultural 6. Derajat keterlibatan
penerima program 7. Infrastruktur fisik
yang cukup.
Karakteristik dan Kapabilitas Instansi Pelaksana
1.Keterampila teknis dan manajerial petugas
2. Kemampuan mengontrol, koordinasi dan
mengintegrasikan keputusan. 3. Dukungan dan sumberdaya
politik instansi 4. Hubungan baik antara instansi
dan sasaran. 5. Hubungan baik antaran
instansi dengan fihak di luar pemerintah
6. Kualitas pemimpin instansi 7. Komitmen petugas terhadap
program 8. Kedudukan instansi dalam
hirarkhi administrasi
Kinerja dan dampak
1. Sejauh mana program
mencapai sasaran 2. Berbagai
keluaran dan hasil lainnya.
Sumber daya organisasi
; 1. Sumber dana
2. Keseimbangan pembagian Aggaran dan
kegiatan. 3. Ketepatan alokasi dana
4. Pendapatan yang cukup untuk pengeluaran.
5. Dukungan politik pusat dan lokal
6. Komitmen birokrasi
Universitas Sumatera Utara
37
2.3.3 Faktor Penghambat Implementasi Kebijakan
Menurut Sunggono, implementasi kebijakan mempunyaibeberapa faktor penghambat, yaitu:
a. Isi Kebijakan Pertama, implementasi kebijakan gagal karena masih samarnya isikebijakan,
maksudnya apa yang menjadi tujuan tidak cukup terperinci,sarana-sarana dan penerapan prioritas, atau program-programkebijakan terlalu umum atau sama sekali
tidak ada. Kedua, karenakurangnya ketetapan intern maupun ekstern dari kebijakan yang akandilaksanakan. Ketiga, kebijakan yang akan diimplementasikan dapatjuga
menunjukkan adanya kekurangan-kekurangan yang sangatberarti. Keempat, penyebab lain dari timbulnya kegagalanimplementasi suatu kebijakandapat terjadi
karena kekurangankekurangan yang menyangkut sumber daya-sumber daya pembantu,misalnya yang menyangkut waktu, biayadana dan tenaga manusia.
b. Informasi Implementasi kebijakanmengasumsikan bahwa parapemegang peran yang
terlibat langsung mempunyai informasi yangperlu atau sangat berkaitan untuk dapat memainkan perannya denganbaik. Informasi ini justru tidak ada, misalnya akibat
adanya gangguankomunikasi. c. Dukungan
Pelaksanaan suatu kebijakanakan sangat sulit apabila padapengimlementasiannya tidak cukup dukungan untuk pelaksanaankebijakan
tersebut.
Universitas Sumatera Utara
38
d. Pembagian Potensi Sebab musabab yang berkaitan dengan gagalnya implementasi suatu
kebijakanjugaditentukan aspek pembagian potensi diantarapara pelaku yang terlibat dalam implementasi. Dalam hal ini berkaitandengan diferensiasi tugas dan
wewenang organisasi pelaksana.Struktur organisasi pelaksanaan dapat menimbulkan masalah-masalahapabila pembagian wewenang dan tanggung jawab kurang
disesuaikan dengan pembagian tugas atau ditandai oleh adanya pembatasanpembatasan yang kurang jelas Sunggono, Bambang, 1994:149-153
Maka, implementasi kebijakan akan selalu berkaitan dengan perencanaan penetapan waktu dan pengawasan, oleh Sabatier dalam Wahab mengatakan bahwa
mempelajari masalah implementasi kebijakan berarti berusaha untuk memahami apa yang senyatanya terjadi sesudah suatu program diberlakukan atau
dirumuskanAbdullah, M, Wahab, 1993. Maka sebuah keputusan kebijakan yang disusun haruslah merupakan
pernyataan ringkas dan jelas tentang suatu keputusan kebijakan tersebut. Yang terpenting kelompok yang menjalankan suatu kebijakan juga harus saling bersinergis
satu sama lain. Yang dimaksud dengan implementasi kebijakan disini merupakan membuat ketentuan-ketentuan untuk menampung apa yang diatur di dalam kebijakan
lembaga yang telah dibuat. Untuk itu, dalam mengimplementasikan komitmen pencegahan penularan HIVAIDS, KPAD Kota Medan beserta LSM H2O membuat
program, salah satunya program penjangkauan dan pendampingan kelompok pekerja seks oleh lembaga H2O dalam pencegahan HIVAIDS di Kota Medan.
Universitas Sumatera Utara
39
2.4. PERIHAL HIVAIDS
