25
dua belas bulan dalam melaksanakan kegiatan pemerintahan daerah, berupa belanja habis pakai, bahanmaterial, jasa kantor,
premi asuransi, perawatan kendaraan bermotor, cetakpengadaan, sewa rumahgedungparkir, sewa sarana mobilitas, sewa alat berat,
sewa perlengkapan dan peralatan kantor, makanan dan minuman, pakaian dinas dan atributnya, pakaian kerja, pakaian khusus dan
hari-hari tertentu, perjalanan dinas, perjalanan dinas pindah, jasa konsultasi dan lain-lain pengadaan barangjasa, dan belanja lainnya
yang sejenis, c
Belanja Modal, merupakan pengeluaran yang dilakukan dalam rangka menambah nilai aset tetap berwujud yang mempunyai masa
manfaat lebih dari 12 dua belas bulan untuk digunakan dalam kegiatan pemerintahan.
2.1.5 Analisis Flypaper Effect
Seperti yang sudah disinggung di pendahuluan, bahwa fenomena utama dalam penelitian ini adalah flypaper effect. Sejauh ini, belum ada padanan kata
flypaper effect dalam bahasa Indonesia sehingga kata ini dituliskan sebagaimana
adanya tanpa diterjemahkan. Flypaper effect merupakan suatu kondisi di mana belanja daerah lebih besar dipengaruhi oleh transfer tak bersyarat unconditional
grants dari pemerintahan pusat ketimbang dari pendapatan daerah itu sendiri, dalam konteks ini PAD. Dalam pengertian lain, flypaper effect disebut sebagai
suatu kondisi yang terjadi saat pemerintahan daerah merespon belanja lebih
Universitas Sumatera Utara
26
banyak menggunakan dana transfer daripada menggunakan pendapatan sendiri.
Sebuah studi yang dilakukan oleh Maimunah dan Akbar 2008 untuk kasus penelitian pada kabupatenkota di Pulau Sumatera mengonfirmasi bahwa perilaku
belanja pemerintahan daerah kaitannya dengan sektor-sektor yang berhubungan langsung dengan kepentingan publik baik berupa kesehatan maupun infrastruktur
ternyata menunjukkan fenomena yang disebut flypaper effect Iskandar, 2012: 119.
Interpretasi tentang flypaper effect ini berangkat dari asumsi bahwa dana yang ditransfer dari pemerintahan pusat ke pemerintahan daerah haruslah setara
dengan kenaikan pendapatan masyarakatnya. Pendekatan tersebut memberikan gambaran bahwa setiap kenaikan transfer yang diberikan oleh pemerintahan pusat
untuk daerah otonom haruslah sepadan dengan kenaikan pendapatan masyarakat daerah otonom tersebut. Artinya bahwa, setiap rupiah yang dikeluarkan oleh
pemerintahan pusat sebagai bantuan transfer ke pemerintahan daerah, mestinya memberikan pengaruh yang juga sama besar terhadap peningkatan pendapatan
masyarakat lokal. Dengan meningkatnya pendapatan masyarakat lokal, otomatis akan memperbesar potensi pajak lokal, oleh karena peningkatan pendapatan
tersebut disetor ke kas daerah sebagai pajak untuk meningkatkan pendapatan asli daerah Suyanto, 2010: 74.
Namun praktiknya, dalam memenuhi kebutuhan publik, pemerintahan daerah masih sangat mengandalkan unconditional grants DAU dan DBH.
Sehingga seolah menciptakan ilusi fiskal fiscal illusion, di mana masyarakat membayar pajak dan berharap mendapatkan kontraprestasi tidak langsung yang
Universitas Sumatera Utara
27
sepadan, akan tetapi pemerintahan daerah tersebut dalam memenuhi kebutuhan publik lebih cenderung menggunakan DAU dan DBH ketimbang PAD. Sehingga
yang terjadi adalah peningkatan belanja daerahnya menjadi tidak sepadan dengan peningkatan PAD-nya. Selain itu, flypaper effect juga akan memengaruhi
kecenderungan belanja pemerintahan daerah untuk periode selanjutnya sehingga efek tersebut akan berdampak jangka panjang. Akibatnya, dari tahun ke tahun
pemerintahan daerah selalu menuntut transfer yang lebih besar dari pemerintahan pusat, bukannya mengeksplorasi basis pajak lokal secara optimal Kuncoro, 2007:
6. Flypaper effect erat kaitannya dengan efisiensi penggunaan anggaran
untuk belanja daerah. Dalam konteks daerah yang mengalami flypaper effect, daerah tersebut akan cenderung menuntut transfer yang lebih besar untuk
pembiayaan publik dari pemerintahan pusat, sehingga pengeluaran pemerintahan pusat menjadi berat sebelah. Penerimaan pajak yang dipungut oleh pemerintahan
pusat akan bertambah untuk memenuhi permintaan daerah tersebut, sementara pelayanan yang diberikan pemerintahan pusat cenderung stagnan. Sebaliknya,
penerimaan pajak daerah mungkin menurun tetapi pelayan publiknya tetap dan cenderung bertambah, karena dibiayai oleh unconditional grants.
Studi Kuncoro 2007 untuk pemerintahan kabupaten dan kota di Indonesia menemukan bahwa perubahan besaran transfer dari pemerintahan pusat
ke pemerintahan daerah menimbulkan perilaku asimetris pemerintah daerah dalam menggunakan dana transfer yang diterimanya tersebut. Penelitian tersebut
menemukan bahwa setiap peningkatan alokasi transfer dari pemerintahan pusat
Universitas Sumatera Utara
28
akan direspon oleh pemerintahan daerah dalam bentuk peningkatan belanja daerah yang lebih tinggi dari periode sebelumnya. Artinya, terdapat indikasi terjadinya
inefisiensi dalam belanja pemerintahan daerah, terutama belanja operasional. Di sisi lain, apabila terjadi penurunan alokasi transfer dari pemerintahan pusat ke
pemerintahan daerah, maka pemerintahan daerah merespon kebijakan tersebut dalam bentuk penurunan belanja daerah yang melebihi penurunan PAD. Perilaku
yang bersifat asimetris seperti ini menunjukkan tujuan efisiensi dalam penggunaan dana tidak berhasil dicapai.
Flypaper effect dapat terjadi dalam dua versi, yaitu: Pertama, merujuk pada peningkatan pajak dan retribusi daerah serta anggaran belanja pemerintahan
yang berlebihan. Kedua, mengarah pada elastisitas pegeluaran terhadap transfer yang lebih tinggi daripada elastisitas pengeluaran terhadap penerimaan pajak
daerah. Artinya, apabila elastisitas pengeluaran terhadap transfer lebih tinggi daripada elastisitas pengeluaran terhadap penerimaan pajak daerah, ini merupakan
indikasi telah terjadi flypaper effect Kuncoro, 2007: 6. Sementara, menurut Maimunah dan Akbar 2008, agar dapat dikatakan
suatu daerah mengalami flypaper effect, maka hasil uji statistik yang diperoleh haruslah menunjukkan: Pengaruh koefisien DAU dan DBH terhadap Belanja
Daerah nilainya lebih besar dari pengaruh koefisien PAD terhadap Belanja Daerah, dan keduanya signifikan. Atau, pengaruh PAD tidak signifikan terhadap
Belanja Daerah Panggabean, 2014: 20.
Universitas Sumatera Utara
29
2.2 Review Penelitian Terdahulu
Belanja daerah sangat dipengaruhi oleh pendapatan yang diperoleh oleh suatu daerah baik yang bersumber dari PAD maupun dari dana transfer yang
diberikan oleh pemerintahan pusat dalam bentuk DAU, DBH, dan DAK, yang dimaksudkan untuk mengurangi kesenjangan fiskal antardaerah. Penelitian ini
melakukan beberapa review dari penelitian terdahulu untuk disajikan sebagai pedoman dalam melakukan penelitian pengembangan. Beberapa studi empiris
menunjukkan bahwa perbedaan stimulus antara grants dan pendapatan asli daerah memang terjadi di beberapa kabupatenkota di Indonesia. Penelitian-penelitian
tersebut menemukan bahwa stimulus terhadap belanja daerah yang disebabkan transfer grants mengalami kenaikan yang lebih besar daripada pendapatan asli
daerah. Dalam artian bahwa, pemerintahan daerah lebih dominan menggunakan transfer dana perimbangan untuk membiayai belanjanya ketimbang mengandalkan
Pendapatan Asli Daerah. Peneliti sebelumnya seperti Maimunah dan Akbar 2008 menemukan
terjadinya flypaper effect pada beberapa kabupatenkota di Pulau Sumatera. Pertama, hasil pengujian hipotesis menyebutkan bahwa besarnya nilai DAU dan
PAD memengaruhi besarnya nilai Belanja Daerah pengaruh positif. Kedua, hasil pengujian hipotesis yang tujuannya adalah untuk mengetahui terjadi tidaknya
flypaper effect, juga diterima. Hal tersebut membuktikan bahwa telah terjadi flypaper effect pada belanja daerah kabupatenkota di Pulau Sumatera. Flypaper
effect terjadi pada belanja daerah bidang kesehatan dan pekerjaan umum. Namun, untuk bidang pendidikan tidak ditemukan adanya indikasi tersebut.
Universitas Sumatera Utara
