BAB I PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang Penelitian
Otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat
setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan yaitu Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Pemerintahan daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang
menjadi kewenangannya, yang merupakan limpahan Pemerintah Pusat kepada Daerah. Meskipun demikian, urusan pemerintahan tertentu seperti politik luar negeri,
pertahanan, keamanan, moneter dan fiskal nasional masih diatur Pemerintah Pusat. Pendelegasian kewenangan tersebut disertai dengan penyerahan dan
pengalihan pendanaan, sarana dan prasarana, serta sumber daya manusia SDM dalam kerangka Desentralisasi Fiskal. Pendanaan kewenangan yang diserahkan
tersebut dapat dilakukan dengan dua cara yaitu mendayagunakan potensi keuangan daerah sendiri dan mekanisme perimbangan keuangan Pusat-Daerah dan antar
Daerah. Kewenangan untuk memanfaatkan sumber keuangan sendiri dilakukan dalam wadah Pendapatan Asli Daerah PAD yang sumber utamanya adalah Pajak Daerah
dan Retribusi Daerah. Sedangkan pelaksanaan perimbangan keuangan dilakukan melalui Dana Perimbangan yang terdiri atas Dana Bagi Hasil, Dana Alokasi Umum,
dan Dana Alokasi Khusus Undang-Undang No. 33 Tahun 2004.
Universitas Sumatera Utara
Dengan adanya kewenangan yang lebih besar dalam pelaksanaan otonomi ini, pengelolaan keuangan daerah merupakan suatu hal yang harus dilakukan secara
transparan dan akuntabel yang selalu berpedoman kepada kaidah-kaidah yang ditetapkan dalam regulasi yang mengatur mengenai keuangan daerah Baridwan,
2003. Anggaran Daerah yang tercermin dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja
Daerah APBD merupakan instrumen kebijakan yang utama bagi pemerintah daerah. Sebagai instrumen kebijakan, Anggaran Daerah menduduki posisi sentral dalam
upaya pengembangan kapabilitas dan efektivitas pemerintah daerah. Anggaran Daerah digunakan sebagai alat untuk menentukan besarnya pendapatan dan
pengeluaran, membantu pengambilan keputusan dan perencanaan pembangunan, otorisasi pengeluaran di masa yang akan datang, sumber pengembangan ukuran-
ukuran standar untuk evaluasi kinerja serta alat koordinasi bagi semua aktivitas berbagai unit kerja.
Struktur APBD yang berlaku pada masa sebelum munculnya regulasi mengenai otonomi daerah disusun masih menggunakan pendekatan incremental dan
line item. Cara penyusunan anggaran seperti ini tidak didasarkan pada analisa rangkaian kegiatan yang harus dihubungkan dengan tujuan yang telah ditentukan,
namun lebih dititikberatkan pada kebutuhan untuk belanjapengeluaran dan sistem pertanggungjawabannya tidak diperiksa dan diteliti apakah dana tersebut telah
digunakan secara efektif dan efisien atau tidak. Tolok ukur keberhasilan hanya ditunjukkan dengan adanya keseimbangan anggaran antara pendapatan dan belanja
Universitas Sumatera Utara
namun jika anggaran tersebut defisit atau minus berarti pelaksanaan anggaran tersebut gagal. Dalam perkembangannya, muncullah sistematika anggaran kinerja
yang diartikan sebagai suatu bentuk anggaran yang sumber-sumbernya dihubungkan dengan hasil dari pelayanan.
Pendekatan incremental menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar dalam menyesuaikan besarnya penambahan atau pengurangan dengan jumlah atau
persentase tertentu tanpa menggunakan alasan yang lebih rasional. Pendekatan seperti ini tidak saja belum menjamin terpenuhinya kebutuhan riil, namun juga bisa
mengakibatkan kesalahan yang terus berlanjut, karena tidak diketahui apakah pengeluaran periode sebelumnya yang dijadikan dasar penyusunan anggaran sudah
didasarkan kepada kebutuhan yang wajar atau tidak. Pendekatan line item, yaitu perancangan anggaran yang didasarkan “item” yang telah ada di masa lalu.
Pendekatan ini tidak memungkinkan pemerintah daerah untuk menghilangkan satu atau lebih item pengeluaran yang telah ada, sekalipun keberadaan item pengeluaran
tersebut secara riil tidak lagi dibutuhkan oleh unit kerja yang bersangkutan. Konsekuensi logis dari kedua pendekatan ini adalah terjadinya overfinancing atau
underfinancing pada suatu unit kerja. Dalam situasi seperti ini banyak layanan publik yang dijalankan secara tidak ekonomis, tidak efisien dan tidak efektif serta kurang
sesuai dengan kebutuhan publik. Di samping itu, pendekatan penganggaran incremental dan line item tidak menghasilkan laporan pertanggungjawaban yang
dapat memenuhi tuntutan reformasi.
Universitas Sumatera Utara
Dengan berlakunya UU Nomor 22 Tahun 1999 dan UU Nomor 25 Tahun 1999 jo UU Nomor 32 Tahun 2004 dan UU Nomor 33 Tahun 2004, maka selain
dilakukan reformasi
anggaran daerah
juga dilakukan
reformasi dalam
pertanggungjawaban pengelolaan keuangan daerah. Reformasi yang dilakukan adalah dengan
menggunakan pola
penganggaran berbasis
kinerja dan
laporan pertanggungjawaban yang juga bersifat kinerja. Melalui sistem penganggaran
berbasis kinerja ini penetapan besarnya alokasi anggaran daerah lebih mempertimbangkan nilai uang value for money dan nilai uang yang mengikuti
fungsi money follow function sesuai dengan kebutuhan riil setiap unit kerja. Hal ini karena APBD merupakan penjabaran kuantitatif dari program kebijakan serta usaha
pembangunan yang dituangkan dalam bentuk aktivitas yang dimiliki oleh unit kerja terkecil sesuai dengan tugas pokok dan fungsi yang telah dibebankan dalam setiap
tahun. Dengan menggunakan anggaran berbasis kinerja maka setiap pemerintah daerah akan diketahui kinerjanya. Kinerja ini akan tercermin pada laporan
pertanggungjawaban dalam bentuk laporan prestasi kerja satuan kerja pemerintah daerah SKPD.
Penyusunan APBD berbasis prestasi kerja atau kinerja dilakukan berdasarkan capaian kinerja, indikator kinerja, analisis standar belanja, standar satuan harga, dan
standar pelayanan minimal. Penyelenggaraan urusan pemerintahan dibagi berdasarkan kriteria eksternalitas, akuntabilitas, dan efisiensi dengan memperhatikan
keserasian hubungan antarsusunan pemerintahan. Dalam penyelenggaraannya,
Universitas Sumatera Utara
pemerintah daerah dituntut lebih responsif, transparan, dan akuntabel terhadap kepentingan masyarakat Mardiasmo, 2006.
Berkenaan dengan pengelolaan keuangan daerah, pemerintah telah mengeluarkan regulasi berupa Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang
Pengelolaan Keuangan Daerah. Lebih lanjut Menteri Dalam Negeri menerbitkan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman
Pengelolaan Keuangan Daerah sebagai tindak lanjut Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 kemudian
disempurnakan dengan terbitnya Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 59 Tahun 2007.
Pengelolaan keuangan daerah yang dimulai dengan penyusunan anggaran, kemudian pelaksanaan dan penatausahaan, perubahan anggaran, pertanggungjawaban
serta akuntansi dan pelaporan mengalami perubahan yang fundamental dibanding dengan regulasi yang berlaku sebelumnya. Diantara perubahan tersebut adalah
dilimpahkannya sebagian mekanisme pengelolaan keuangan di BadanBiroBagian Keuangan kepada SKPD. Lingkup penatausahaan keuangan yang dilimpahkan
diantaranya pengujian Surat Permintaan Pembayaran SPP baik, Uang Persediaan UP, Ganti Uang GU, Tambahan Uang TU maupun Langsung LS serta
penerbitan Surat Perintah Membayar SPM. Selain itu terjadi perubahan yang terkait dengan laporan-laporan yang harus dibuat para pengelola keuangan bendahara,
pejabat penatausahaan keuangan SKPD, pejabat pelaksana teknis kegiatan serta diharuskannya proses akuntansi berupa jurnal dan buku besar dalam menghasilkan
Universitas Sumatera Utara
laporan keuangan masing-masing satuan kerja perangkat daerah SKPD. Dengan demikian dapat dipastikan bahwa tugas para pengelola keuangan jauh lebih banyak
dan rumit dibandingkan dengan peraturan sebelumnya. Dengan semakin banyak dan rumitnya tugas para pengelola keuangan daerah,
kebutuhan akan penggunaan teknologi informasi adalah suatu keharusan. Dengan penggunaan teknologi informasi, tugas-tugas para pengelola keuangan daerah akan
semakin terbantu dan dapat menghasilkan formulir-formulir maupun laporan-laporan yang dibutuhkan oleh pimpinan SKPD secara akurat dan tepat waktu. Penggunaan
teknologi informasi di dalam pengelolaan keuangan daerah telah diakomodir dalam Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 Pasal 225 yang memperkenankan
dipergunakannya aplikasi komputer dalam mengelola keuangan daerah sehingga dapat menghasilkan sistem informasi pengelolaan keuangan daerah.
Terkait dengan prestasi kerja, Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 mengamanatkan untuk dilakukan penilaian atas prestasi kerja dengan menggunakan
tolok ukur, indikator dan target kinerja. Hasil akhir atas penilaian kinerja adalah capaian-capaian kinerja yang diformulasikan dalam bentuk ekonomis, efisiensi, dan
efektivitas. Ekonomis dan efisiensi terkait dengan pelaksanaan suatu kegiatan, sedangkan efektivitas akan selalu terkait dengan pelaksanaan suatu program.
Tanggung jawab untuk menyajikan laporan pertanggungjawaban atas pelaksanaan suatu kegiatan ada pada Kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah SKPD. Pelaksanaan
evaluasi kinerja dengan menggunakan indikator ekonomis, efisiensi dan efektivitas belum sepenuhnya dilaksanakan oleh pemerintah daerah. Evaluasi kinerja dengan
Universitas Sumatera Utara
menggunakan istilah ekonomis, efisiensi dan efektivitas sering disebut sebagai value for money.
Ketiga istilah tersebut berkaitan erat dengan implementasi anggaran berbasis kinerja. Lebih jauh istilah tersebut digunakan untuk menyusun pelaporan kinerja dan
melakukan evaluasi kinerja. PP Nomor 8 Tahun 2006 tentang Pelaporan Keuangan dan Kinerja Instansi Pemerintah merupakan peraturan yang mengatur lebih jauh
mengenai bagaimana pemerintah daerah menggunakan ketiga istilah di atas. Terkait dengan peraturan tersebut, Pemerintah Kabupaten Simalungun tidak bisa melepaskan
kewajiban untuk memenuhi ketentuan yang ada. Oleh karena itu Pemerintah Kabupaten Simalungun tentu melaksanakan penganggaran berbasis kinerja.
Penyusunan Rancangan APBD di Pemerintah Kabupaten Simalungun dimulai dengan disusunnya RKA-SKPD terlebih dahulu oleh setiap SKPD yang ada setelah
memperoleh batasan pagu anggaran untuk setiap SKPD atas program dan kegiatan yang diusulkan pada tahun bersangkutan. Batasan pagu anggaran yang harus ditaati
oleh setiap SKPD adalah sebagaimana yang tertuang di dalam dokumen KUA dan PPAS yang telah disepakati bersama antara eksekutif dan legislatif. Bappeda sebagai
satuan kerja perencanaan pembangunan daerah memiliki peran yang sangat sentral dalam penentuan program dan kegiatan yang akan dilaksanakan bagi setiap SKPD,
hal ini dikarenakan harus diselaraskannya antara usulan program dan kegiatan setiap SKPD dengan prioritas pembangunan daerah sebagaimana yang tertuang di dalam
dokumen perencanaan daerah baik yang ada di dokumen Rencana Kerja Pemerintah
Universitas Sumatera Utara
Daerah RKPD maupun yang ada di dalam dokumen Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah RPJMD.
Pemerintah Kabupaten
Simalungun juga
telah membangun
dan mengembangkan sistem informasi pengelolaan keuangan daerah yang berbasis
komputer yang disebut dengan Sistem Informasi Manajemen Keuangan Daerah sejak tahun 2008. Dari aplikasi Sistem Informasi Manajemen Keuangan Daerah ini, setiap
pimpinan SKPD dapat memperoleh data dengan cepat berupa berapa besar persentase penyerapan dana masing-masing kegiatan pada masing-masing SKPD dari waktu ke
waktu. Dari aplikasi Sistem Informasi Manajemen Keuangan Daerah ini diperoleh informasi penyerapan dana secara keseluruhan untuk Pemerintah Kabupaten
Simalungun pada tahun anggaran 2008 dan 2009 masing-masing sebesar 95,65; dan 97,27.
Pengamatan awal yang dilakukan peneliti di Pemerintah Kabupaten Simalungun menunjukkan bahwa penetapan APBD Tahun Anggaran 2009 menjadi
Peraturan Daerah Perda Kabupaten Simalungun ditetapkan pada bulan Maret 2009 dan pengiriman Laporan Keuangan Pemerintah Daerah LKPD Tahun 2009 kepada
Badan Pemeriksa Keuangan RI BPK-RI pada bulan Mei 2010. Sesuai Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006, bahwa penetapan APBD menjadi
Perda APBD selambat-lambatnya pada bulan Desember sebelum Tahun Anggaran yang bersangkutan dilaksanakan, dan penyampaian LKPD kepada BPK-RI selambat-
lambatnya tiga bulan setelah Tahun Anggaran yang berkenaan selesai.
Universitas Sumatera Utara
Keterlambatan penetapan APBD Tahun Anggaran 2009 belum sesuai dengan tujuan penerapan anggaran berbasis kinerja yang menghendaki penyusunan dan
penetapan APBD dapat tepat waktu, begitu juga halnya keterlambatan penyelesaian Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Tahun 2009 belum sesuai dengan tujuan
dibangunnya sistem informasi pengelolaan keuangan daerah yang menghendaki penyusunan dan penerbitan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah dapat tepat waktu.
Keterlambatan penetapan Perda APBD Tahun Anggaran 2009 dan keterlambatan penyampaian LKPD Tahun 2009 kepada BPK-RI tersebut memotivasi
peneliti melakukan penelitian dengan tujuan untuk membuktikan apakah Penerapan Anggaran Berbasis Kinerja dan Sistem Informasi Pengelolaan Keuangan Daerah
SIPKD mempengaruhi Kinerja SKPD di lingkungan Pemerintah Kabupaten Simalungun.
1.2. Rumusan Masalah Penelitian
Kategori