melakukan perbaikan pada masa yang akan datang. Sementara keberhasilan atas kinerja membutuhkan suatu penghargaan untuk dapat meningkatkan produktivias
serta untuk mendapatkan dukungan publik terhadap pemerintah. Dalam penelitian ini yang menjadi ukuran kinerja adalah seluruh
kegiatan yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan, pertanggungjawaban, dan pengawasan keuangan daerah sesuai dengan
Permendagri No. 13 Tahun 2006.
2.1.2 Anggaran Berbasis Kinerja
Anggaran merupakan rencana tindakan manajerial untuk mencapai tujuan organisasi. Anggaran merupakan suatu alat perencanaan mengenai pengeluaran
dan pendapatan pada masa yang akan datang umumnya disusun untuk masa satu tahun. Anggaran juga berfungsi sebagai alat kontrol atau pengawasan, baik
terhadap pendapatan maupun pengeluaran pada masa yang akan datang Suparmoko,2002. Negaradaerah sebagai satuan entitas sektor publik juga
memanfaatkan anggaran sebagai alat untuk mencapai tujuan. Anggaran pemerintah daerah kita kenal sebagai APBD. APBD sebagai
anggaran sektor publik harus mencakup aspek perencanaan, pengendalian dan akuntabilitas publik. Anggaran daerah pada hakikatnya merupakan
perwujudan amanat rakyat kepada eksekutif dan legislatif untuk meningkatkan kesejahteraan dan kemakmuran. Dengan demikian, anggaran daerah harus disusun
dengan paradigma yang baru.
Universitas Sumatera Utara
Perencanaan anggaran daerah dengan paradigma baru dapat diuraikan sebagai berikut:
1. APBD berorientasi pada kepentingan publik
2. APBD disusun dengan pendekatan kinerja
3. Ada keterkaitan erat antara pembuat kebijakan decision maker di DPRD
dengan perencanaan operasional oleh Pemda dan penganggaran oleh unit kerja
4. terdapat upaya untuk mensinergikan hubungan antara APBD, sistem dan
prosedur pengelolaan keuangan daerah, lembaga pengelolaaan keuangan daerah dan unit-unit pengelolaan layanan pengelolaan layanan publik dalam
rangka pembuatan kebijakan. Anggaran daerah harus bertumpu pada kepentingan publik
1. Anggaran daerah harus dikelola hasil yang baik dan biaya rendah work
better and cost less 2.
Anggaran daerah harus mampu memberikan transparansi dan akuntabilitas secara rasional untuk keseluruhan siklus anggaran
3. anggaran daerah harus dikelola dengan pendekatan kinerja performance
oriented, baik untuk seluruh jenis pengeluaran maupun pendapatan 4.
anggaran daerah harus mampu menumbuhkan profesionalisme kerja di setiap organisasi yang terkait
Universitas Sumatera Utara
5. Anggaran daerah harus dapat memberikan keleluasaan bagi para
pelaksananya dengan memaksimalkan pengelolaan dananya dengan memperhatikan prinsip value for money.
Kegiatan yang dilakukan pemerintah dalam transaksi-transaksi anggaran merupakan bagian dari kegiatan perencanaan dan pengawasan. Pengertian anggaran
menurut Glen A. Welsech 1981 adalah “perencanaan dan pengendalian laba yang secara luas merupakan pendekatan yang bersifat sistematis dan formal dalam
melaksanakan perencanaan, koordinasi dan pengawasan terhadap tanggung jawab manajemen”. Menurut Shim Siegel 2001 anggaran harus terorganisasi rapi, jelas,
dan komprehensif comprehensive. Angka-angka yang muncul dalam anggaran harus berada pada batas-batas tertentu berdasarkan hasil yang diperoleh sebelumnya,
kecenderungan yang ada, persaingan, perekonomian, tingkat pertumbuhan yang diinginkan, prospek, dan kendala peralatan equipment atau tenaga kerja.
Mardiasmo 2002 menyatakan bahwa “anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang
dinyatakan dalam ukuran finansial sedangkan penganggaran adalah proses atau metoda untuk mempersiapkan suatu anggaran”. Sementara menurut Bastian 2006
“anggaran dapat diinterpretasikan sebagai paket pernyataan perkiraan penerimaan dan pengeluaran yang diharapkan akan terjadi dalam satu atau beberapa periode yang
akan datang”. Baik Mardiasmo 2002 maupun Bastian 2006 menyatakan bahwa
anggaran memiliki batas waktu. Hal ini untuk memudahkan para pihak yang
Universitas Sumatera Utara
berkompeten dalam penyusunan anggaran dalam melakukan estimasi yang akurat serta mengevaluasi pelaksanaan anggaran. World Bank 1998 dalam Mardiasmo
2002 mengemukakan bahwa prinsip-prinsip pokok dalam penganggaran dan manajemen keuangan daerah antara lain sebagai berikut :
1. Komprehensif dan disiplin. Anggaran daerah adalah satu-satunya mekanisme
yang akan menjamin terciptanya disiplin pengambilan keputusan. Karenanya, anggaran daerah harus disusun secara komprehensif, yaitu menggunakan
pendekatan yang holistik dalam diagnosa permasalahan yang dihadapi, analisis keterkaitan antar masalah yang mungkin muncul, evaluasi kapasitas kelembagaan
yang dipunyai, dan mencari cara-cara terbaik untuk memecahkannya. 2.
Fleksibilitas. Sampai tingkat tertentu, pemerintah daerah harus diberi keleluasaan yang memadai sesuai dengan ketersediaan informasi-informasi yang relevan yang
dimilikinya. 3.
Terprediksi. Kebijakan yang terprediksi adalah faktor penting dalam peningkatan kualitas implementasi anggaran daerah. Sebaliknya, bila kebijakan sering
berubah-ubah, seperti metode pengalokasian dana alokasi umum DAU yang tidak jelas misalnya, maka daerah akan menghadapi ketidakpastian uncertainty
yang sangat besar hingga prinsip efisiensi dan efektivitas pelaksanaan suatu program yang didanai oleh anggaran daerah cenderung terabaikan.
4. Kejujuran, tidak hanya menyangkut moral dan etika manusianya tetapi juga
menyangkut keberadaan bias proyeksi penerimaan dan pengeluaran. Sumber bias yang memunculkan ketidakjujuran ini dapat berasal dari aspek teknis dan politis.
Universitas Sumatera Utara
5. Informasi, adalah basis kejujuran dan proses pengambilan keputusan yang baik.
6. Transparansi dan akuntabilitas. Transparansi mensyaratkan bahwa perumusan
kebijakan memiliki pengetahuan tentang permasalahan dan informasi yang relevan sebelum kebijakan dijalankan. Selanjutnya, akuntabilitas mensyaratkan
bahwa pengambilan keputusan berperilaku sesuai dengan mandat yang diterimanya.
Anggaran berbasis kinerja dikenal dalam pengelolaan keuangan daerah sejak diterbitkannya Peraturan Pemerintah Nomor 105 tahun 2000 yang dalam pasal 8
dinyatakan bahwa APBD disusun dengan pendekatan kinerja. Penerapan anggaran berbasis kinerja pada instansi pemerintah di Indonesia dicanangkan melalui
pemberlakuan Undang-undang Nomor 17 tahun 2003 tentang keuangan negara dan diterapkan secara bertahap mulai tahun anggaran 2005.
Secara yuridis, definisi anggaran berbasis kinerja dirujuk pada pasal 7 ayat 1 PP Nomor 21 tahun 2004, yakni penyusunan anggaran dengan memperhatikan
keterkaitan antara pendanaan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dan keluaran tersebut. Dalam penganggaran berbasis
kinerja diperlukan sektor indikator kinerja, standar biaya dan evaluasi kinerja dari setiap program dan jenis kegiatan. Sedangkan dalam pasal 7 ayat 2 menentukan
tujuan dan indikator kinerja yang jelas untuk mendukung perbaikan efisiensi dan efektifitas dalam pemanfaatan sumber daya, serta memperkuat proses pengambilan
keputusan tentang kebijakan dalam jangka menengah.
Universitas Sumatera Utara
Secara konsepsional, definisi penganggaran berbasis kinerja merupakan metode penganggaran bagi manajemen untuk mengaitkan setiap pendanaan yang
dituangkan dalam kegiatan-kegiatan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dari keluaran tersebut. Keluaran dan hasil
tersebut dituangkan dalam target kinerja pada setiap unit kerja. Sedangkan bagaimana tujuan itu dicapai dituangkan dalam program diikuti dengan pembiayaan pada setiap
tingkat pencapaian tujuan. Secara teori anggaran berbasis kinerja menghubungkan pengeluaran dengan
hasil yang diinginkan. Melalui proses anggaran kinerja, pemerintah kotakabupaten menetapkan keluaran dan hasil dari masing-masing program dan pelayanan kemudian
pemerintah daerah membuat target pencapaiannya. Usulah anggaran dipresentasikan oleh Walikotabupati kepada DPRD berdasarkan target yang telah diproyeksikan
tersebut. Data perbandingan memungkinkan DPRD untuk memahami hasil hasil yang akan dicapai melalui tingkatan pengeluaran yang berbeda. Dengan demikian
pengeluaran dapat diprioritaskan dan unit kerja dapat bertanggung jawab terhadap hasil. Penerapan anggaran berbasis Kinerja memerlukan perubahan pola pikir dan
orientasi dari inputs ke outputs oriented. Menurut Mardiasmo 2002 performance budget pada dasarnya adalah sistem
penyusunan dan pengelolaan anggaran daerah yang berorientasi pada pencapaian hasil atau kinerja. Kinerja tersebut mencerminkan efisiensi dan efektivitas pelayanan
publik, yang berarti berorientasi pada kepentingan publik. Selanjutnya Mardiasmo 2002 menyatakan pengertian efisiensi berhubungan erat dengan konsep
Universitas Sumatera Utara
produktivitas. Pengukuran efisiensi dilakukan dengan menggunakan perbandingan antara output yang dihasilkan terhadap input yang digunakan cost of output. Proses
kegiatan operasional dapat dikatakan efisien apabila suatu produk atau hasil kerja tertentu dapat dicapai dengan penggunaan sumber daya dan dana yang serendah-
rendahnya spending well. Pengertian efektivitas pada dasarnya berhubungan dengan pencapaian tujuan atau target kebijakan hasil guna. Efektivitas merupakan
hubungan antara keluaran dengan tujuan atau sasaran yang harus dicapai. Kegiatan operasional dikatakan efektif apabila proses kegiatan mencapai tujuan dan sasaran
akhir kebijakan spending wisely. Proses penyusunan anggaran daerah terlebih dahulu mengakomodir dan
menyeleksi kebutuhan masyarakat yang akan dipenuhi dalam jangka waktu tertentu sehingga angka-angka yang tercantum dalam anggaran sebanding dengan pemenuhan
atas kebutuhan masyarakat tersebut. Anggaran berbasis kinerja menghendaki terciptanya program dan kegiatan yang baru inovasi dan strategi untuk menyiasati
keterbatasan sumber daya. Pendapat lain menyatakan performance budgeting adalah suatu struktur
anggaran yang 1 terfokus pada aktivias atau fungsi penciptaan suatu produk atau hasil dan darimana sumber daya yang digunakannya, serta 2 menunjukkan proses
penganggaran yang berupaya mengaitkan antara tujuan organisasi dengan penggunaan sumber dayanya. Dalam hal ini prinsip anggaran terfokus pada
peningkatan efisiensi dengan cara pengklasifikasian aktivitas dan pengukuran biaya Ikhsan, 2006
Universitas Sumatera Utara
Dalam penjelasan PP nomor 105 tahun 2000 dinyatakan bahwa anggaran dengan pendekatan kinerja adalah suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya
pencapaian hasil kerja atau output dari alokasi biaya atau input yang ditetapkan. Berdasarkan pengertian tersebut, setiap input yang ditetapkan dalam anggaran harus
dapat diukur hasilnya dan pengukuran hasil bukan pada besarnya dana yang telah dihabiskan sebagaimana yang dilaksanakan pada sistem penganggaran tradisional
line-item incremental budget tetapi berdasarkan pada tolok ukur kinerja yang telah ditetapkan.
Menurut Permendagri Nomor 13 tahun 2006 pengertian anggaran berbasis kinerja adalah :
1. Suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja atau output dari perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan.
2. Didasarkan pada tujuan dan sasaran kinerja. Anggaran dipandang sebagai alat untuk mencapai tujuan.
3. Penilaian kinerja didasarkan pada pelaksanaan value for money dan efektivitas anggaran.
4. Anggaran kinerja merupakan sistem yang mencakup kegiatan penyusunan program dan tolok ukur indikator kinerja sebagai instrumen untuk mencapai
tujuan dan sasaran program. Bastian 2006 anggaran yang berorientasi pada kinerja adalah sistem
penganggaran yang berorientasi pada ‘output’ organisasi dan berkaitan sangat erat dengan visi, misi dan rencana strategis organisasi. ‘Performance budgeting’
Universitas Sumatera Utara
mengalokasikan sumber daya pada program, bukan pada unit organisasi semata dan memakai ‘output measurement’ sebagai indikator kinerja organisasi.
Berdasarkan pengertian anggaran berbasis kinerja menurut Bastian, komponen-komponen visi, misi dan rencana strategis merupakan bagian yang tidak
terpisahkan dari anggaran berbasis kinerja. Dengan demikian penyusunan anggaran berbasis kinerja membutuhkan suatu sistem adaministrasi publik yang telah ditata
dengan baik, konsisten dan terstruktur sehingga kinerja anggaran dapat dicapai berdasarkan ukuran-ukuran yang telah ditetapkan. Melalui pengukuran kinerja,
manajemen dapat menentukan keberhasilan dan kegagalan suatu unit organisasi dalam pencapaian sasaran dan tujuan untuk selanjutnya memberikan penghargaan
untuk keberhasilan atau hukuman untuk kegagalan. Untuk dapat mengimplementasikan anggaran berbasis kinerja secara utuh,
terlebih dahulu harus diketahui langkah-langkah dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja. Menurut Ikhsan, dkk 2006 langkah-langkah pokok dalam
penerapan performance budgeting adalah : a. Pengembangan suatu struktur program atau aktivitas untuk masing-masing badan
atau lembaga; b. Memodifikasi sistem akuntansi sehingga biaya untuk masing-masing program
dapat ditetapkan; c. Mengidentifikasi ukuran kinerja pada tingkat aktivitas atau pelaksana;
d. Menghubungkan biaya dengan ukuran kinerja sehingga target biaya dan kinerja dapat ditetapkan;
Universitas Sumatera Utara
e. Membangun sistem monitoring sehingga penyimpangan variance antara target dengan kenyataan sebenarnya dapat diketahui.
Langkah-langkah tersebut mengandung dua aspek penting, yakni pemograman dan pengukuran kinerja. Program merupakan level klasifikasi pekerjaan
yang tertinggi yang dilakukan oleh suatu badan dalam melaksanakan tanggungjawabnya, yang digunakan untuk menetapkan porsi pekerjaan yang harus
dihasilkan untuk mencapai produk akhir yang menentukan keberadaan-keberadaan tersebut. Sedangkan aktivitas merupakan bagian dari total pekerjaan dalam suatu
program. Aktivitas merupakan sekelompok operasi pekerjaan atau tugas yang pada umumnya dilaksanakan oleh unit administratif terendah dalam suatu organisasi untuk
mencapai tujuan dan sasaran program organisasi.
2.1.3 Keadilan Prosedural
