b. kemanusiaan;
c. kebangsaan;
d. kekeluargaan;
e. kenusantaraan;
f. bhineka tunggal ika; g.
keadilan; h. kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan; ketertiban dan
kepastian hukum; danatau i. keseimbangan, keserasian, dan keselarasan.
2. Proses dan Prosedur Pembuatan Peraturan Daerah
Sebelum masuk dalam tahapan pembuatan peraturan daerah, maka sebagaimana yang diatur dalam Undang-undang nomor 10 Tahun 2004, Bab X, Pasal
53, mengenai Partisipasi Masyarakat. Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan atau tulisan dalam rangka penetapan maupun pembahasan rancangan
undang-undang dan rancangan peraturan daerah. Demikian halnya diatur dalam Undang-undang nomor 32 Tahun 2004, tentang Pemerintahan Daerah, yakni
mengatur hal yang sama. Proses konsultasi publik menghendaki arus informasi dua arah. Pembuat
Perda menyampaikan kepada publik mengenai rancangan Perda yang sedang disusun, termasuk alasan-alasan, justifikasi, dan potensi dampaknya. Di pihak lain,
Nurdin Sipayung : Pengawasan DPRD Terhadap Implementasi Peraturan Daerah Dan Peraturan Bupati…, 2008 USU e-Repository © 2008
masyarakat memiliki tanggung jawab untuk berpartisipasi dan memberikan umpan balik kepada pembuat perda.
87
Ranperda baik yang berasal dari Kepala Daerah maupun yang berasal dari DPRD sebagai hak inisiatif, sebaiknya harus mempedomani langkah-langkah yang
harus dipedomani agar perda yang dihasilkan bermafaat bagi masyarakat. Sebagaimana yang disebutkan dalam Buku Pegangan untuk DPRD, Legal
Drafting Penyusunan Peraturan Daerah, dikeluarkan oleh LGSP, menyebutkan:… “ lembagainstansi eksekutif dan badan legislatif hendaknya dilibatkan sejak awal.
Dengan kata lain, sebelum melangkah terlalu jauh, inisiasi awal yang bisa saja datang dari kelompok masyarakat atau pemangku kepentingan lainnya tersebut haruslah
diadopsi menjadi inisiasi lembagainstansi atau badan legislasi.
88
Setelah instansibadan yang menginisiasi memahami prinsip-prinsip penyusunan peraturan daerah, maka instansi tersebut telah siap untuk membuat
kerangka konseptual dan memulai proses pembuatan Perda. Pada intinya pembuatan perda sebenarnya merupakan suatu bentuk pemecahan masalah secara rasional.
Layaknya sebagai proses pemecahan masalah, langkah pertama yang perlu diambil adalah menjabarkan maslah yang akan diatasi, dan mejelaskan bagaimana peraturan
daerah yang diusulkan akan dapat memecahkan masalah tersebut.
89
87
Legal Drafting Penyusunan Peraturan Daerah, Buku Pegangan Untuk DPRD, UASID LGSP, Jakarta 2007, hlm. 13.
88
Ibid., hlm. 15.
89
Ibid., hlm. 16
Nurdin Sipayung : Pengawasan DPRD Terhadap Implementasi Peraturan Daerah Dan Peraturan Bupati…, 2008 USU e-Repository © 2008
` Ada tiga tahap dalam pembuatan hukum yaitu tahap inisiasi muncul gagasan
dalam masyarakat, tahap sosiopolitis pematangan dan penajaman gagasan, tahap yuridis penyusunan rumusan hukum dan perundang-undangan
90
. Demikian halnya dalam pembuatan Peraturan Daerah, tentu mengikuti tahap-tahap tersebut di atas.
Dalam Tata Tertib DPRD Kabupaten Serdang Bedagai Nomor 17208DPRD2005, pasal 40 disebutkan, Hak Mengajukan Rancangan Peraturan
Daerah yakni: 1.
Sekurang-kurangnya lima orang anggota DPRD dapat mengajukan suatu usul prakarsa Rancangan Peratuan Daerah.
2. Usul prakarsa sebagaimana dimaksud pada ayat 1, disampaikan kepada
pimpinan DPRD dalam bentuk Rancangan Peraturan Daerah disertai penjelasan secara tertulis dan diberikan Nomor Pokok oleh secretariat
DPRD. 3.
Usul prakarsa tersebut oleh pimpinan DPRD disampaikan pada rapat Paripurna DPRD, setelah mendapat pertimbangan dari Panitia
Musyawarah. 4.
Dalam rapat paripurna, para pengusul diberi kesempatan memberikan penjelasan atas usul sebagaimana dimaksud pada ayat 2.
5. Pembicaraan mengenai sesuatu usul prakarsa dilakukan dengan
memberikan kesempatan kepada:
90
Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum, Bandung: PT. Citra Aditya Bakti, 1991, hlm. 178.
Nurdin Sipayung : Pengawasan DPRD Terhadap Implementasi Peraturan Daerah Dan Peraturan Bupati…, 2008 USU e-Repository © 2008
a. Anggota DPRD lainnya untuk memberikan pandangan;
b. Kepala Daerah untuk memberikan pendapat;
c. Para pengusul memberikan jawaban atas pandangan para anggota dan
pendapat Kepala Daerah. 6. Usul prakarsa sebelum diputuskan menjadi prakarsa DPRD, para pengusul
berhak mengajukan perubahan danatau mencabutnya kembali. 7. Pembicaraan diakhiri dengan keputusan DPRD yang menerima atau
menolak usul prakarsa menjadi prakarsa DPRD. 8. Tata cara pembahasan Rancangan Peraturan Daerah atas pakarsa DPRD
mengikuti ketentuan yang berlaku dalam pembahasan Rancangan Peratuan Daerah atas prakarasa Kepala Daerah.
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD memegang kekuasaan membentuk Paraturan Daerah
91
, dan Rancangan Peraturan Daerah dapat berasal dari DPRD atau Kepala Daerah
92
. Artinya baik DPRD maupun Kepala Daerah memiliki kekuasaan yang sama dalam hal mengajukan Rancangan Peraturan Daerah.
Rancangan Peraturan Daerah yang telah disiapkan oleh Kepala Daerah disampaikan dengan surat pengantar Kepala Daerah kepada Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah DPRD
93
, jika Rancangan Peratuan Daerah yang telah disiapkan oleh DPRD, maka disampaikan oleh Pimpinan DPRD kepada Kepala Daerah
94
.
91
Pasal 113 ayat 1 Perda No. 17208DPRD2005, tentang Tatib DPRD.
92
Ibid, ayat 2.
93
Ibid, ayat 3.
94
Ibid 4.
Nurdin Sipayung : Pengawasan DPRD Terhadap Implementasi Peraturan Daerah Dan Peraturan Bupati…, 2008 USU e-Repository © 2008
Rancangan Peraturan Daerah yang berasal dari DPRD atau Kepala Daerah dibahas oleh DPRD dan Kepala Daerah untuk mendapatkan persetujuan bersama
95
. Sehingga dari manapun rancangan Peraturan Daerah itu berasal, tetap harus dibahas
bersama serta mendapat persetujuan bersama. Karena DPRD sebagai lembaga legislasi memiliki fungsi dalam membentuk Peraturan Daerah, jika Kepala Daerah
mengajukan Rancangan Peraturan Daerah, maka harus mendapat persetujuan dari DPRD, demikian sebaliknya jika Rancangan Peratuan Daerah berasal dari DPRD
sebagai hak inisiatif, juga harus dibahas bersama dan disetujui bersama oleh Kepala Daerah, sebab Kepala Daerah sebagai eksekutif yang melaksanakan Peraturan Daerah
di lapagan. Apabila terdapat Rancangan Peraturan Daerah yang diajukan mengenai hal
sama, yang dibicarakan adalah Rancangan Peraturan Daerah yang diterima terlebih dahulu, sedangkan Rancangan Peaturan Daerah yang diterima kemudian
dipergunakan sebagai pelengkap.
96
Tahap Pembahasan. Dalam Tata Tertib DPRD Kabupaten Serdang Bedagai Pasal 115, dan Peraturan
Pemerinatah Republik Indonesia Nomor 25 Tahun 2004 Pasal 97, disebutkan tahap pembahasan Rancangan Peraturan Daerah, yakni:
1 Pembahasan Rancangan Peaturan Daerah dilakukan oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah bersama GubernurBupatiWalikota.
95
Ibid, ayat 5.
96
Pasal 114.
Nurdin Sipayung : Pengawasan DPRD Terhadap Implementasi Peraturan Daerah Dan Peraturan Bupati…, 2008 USU e-Repository © 2008
2 Pembahasan Rancangan Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat1, dilakukan melalui empat tingkat pembicaraan:
a. pembicaran tingkat pertama, meliputi: 1
Penjelasan Kepala
Daerah dalam
Rapat Paripurna
tentang penyampaian rancangan peraturan daerah yang berasal dari Kepala
Daerah. 2 Penjelasan dalam Rapat Paripurna oleh Pimpinan Komisigabungan
Komisi atau Pimpinan Panitia Khusus terhadap rancangan Peraturan Daerah dan atau perubahan Peraturan Daerah atas usul prakarsa DPRD.
b. pembicaraan tingkat kedua, meliputi:
1 dalam hal Rancangan Peratuan Daerah yang berasal dari Kepala daerah; a pemandangan umum dari Fraksi-fraksi terhadap Rancangan Peraturan
Daerah yang berasal dari Kepala Daerah. b jawaban Kepala Daerah terhadap pemandangan umum fraksi-fraksi.
2 dalam hal Rancangan Peraturan Daerah atas usul DPRD: a pendapat Kepala Daerah terhadap Rancangan Peraturan Daerah atas
usul DPRD. b jawaban dari fraksi-fraksi terhadap pendapat Kepala Daerah.
Nurdin Sipayung : Pengawasan DPRD Terhadap Implementasi Peraturan Daerah Dan Peraturan Bupati…, 2008 USU e-Repository © 2008
c. pembicaraan tingkat ke tiga, meliputi: pembahasan dalam rapat Gabungan Komisi atau Rapat Panitia Khusus dilakukan bersama-sama dengan
Kepala Daerah atau pejabat yang ditunjuk; d.
pembicaraan tingkat keempat, meliputi: 1 pengambilan keputusan dalam Rapat Paripurna yang didahului:
a laporan hasil pembicaraan tahap ketiga; b pendapat ahir Fraksi;
c pegambilan keputusan. 2 penyampaian sambutan Kepala Daerah terhadap keputusan.
3 Sebelum dilakukan pembicaraan sebagaimana dimaksud pada ayat 1 diadakan rapat Fraksi.
4 Apabila dipandang perlu Panitia Musyawarah dapat menentukan bahwa pembicaraan tahap ketiga dilakukan dalam Rapat gabungan Komisi atau dalam
Rapat Panitia Khusus. Dalam Tata Tertib DPRD Pasal 117 ayat 2 disebutkan:
Bahwa Peraturan Daerah sebagimana dimaksud pada ayat 1 tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum, peraturan perundang-undangan yang lebih
tinggi dan peraturan daerah lain. Jika terdapat peraturan daerah yang bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi, maka peraturan daerah tersebut dengan
sendirinya dianggap
gugur.
Nurdin Sipayung : Pengawasan DPRD Terhadap Implementasi Peraturan Daerah Dan Peraturan Bupati…, 2008 USU e-Repository © 2008
Tabel 3. Tahap-tahap Penyusunan Perda
Tahap Langkah Operasional
Inisiasi 1. Identifikasi dan inventarisasi aspirasi masyarakat dan issue strategis
2. Pengecekan preferensi politik masyarakat dalam pembuatan kerangka regulasi 3. Penetapan agenda daerah sebagai dasar prioritisasi penyusunan
Sosio-Politis 4. Penyusunan, penyetujuan dan pembagian tugas penyusunan RaPerda antara
DRPD dan Pemerintah Daerah. 5. Penyusunan draf akademis untuk peraturan perundang-undangan yang
diprioritaskan 6. Pematangan draf akademis melalui berbagai sosialisasi dan diskusi publik
termasuk pengecekan konsistensi teradap kerangka regulasi nasional dan daerah
Yuridis 7. Penusunan RaPerda oleh alat kelengkapan DPRD yang ditugasi.
8. Pembahasan dan Penetapan Perda dalam sidang-sidang DPRD sesuai dengan ketentuan Tata Tertib termasuk partisipasi masyarakat
97
9. Penyerahan Kepada Pemerintah Daerah untuk disahkan, disosialisasikan dan dilaksanakan.
10. Sinkronisasi lanjutan terhadap kerangka dan substansi regulasi nasional. 11. Revisi Perda sesuai dengan rekomendasi danatau perkembangan politik daerah.
12.Pembatalan dan Pencabutan Perda jika tidak sesuai dengan peraturan dan perundang-undangan nasional.
Sumber: Dinamika dan Kapasitas DPRD Dalam Tata Pemerintahan Demokratis, Agung Djojosoekarto, Konrad Adenauer Stiftung.
C. Peraturan Bupati
Peratuan Bupati dan Peraturan Kepala daerah dibuat dalam rangka penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
adalah pemerintah daerah dan DPRD.
98
Dalam rangka penyelengaraan pemerintahan daerah juga diperlukan peraturan daerah maupun peraturan kepala daerah.
Sebagaimana disebutkan dalam penjelasan UU No. 32 Tahun 2004 disebutkan:
97
Proses legislasi internal dapat mengacu pada bagan DPR RI. Lihat misalnya dalam Erni Setyowati, dkk., 2003, Bagaimana Undang-undang Dibuat, Jakarta: PSHK The Asia Foundation,
hal.90-91. Dikutif dari Buku, Agung Djojosoekarto, Dinamika dan Kapasitas DPRD Dalam Tata Pemerintahan Demokratis, Jakarta: KOnrad Adenauer Stiftung, 2004, hlm. 178.
98
Pasal 19 ayat 2, UU No. 32 Tahun 2004.
Nurdin Sipayung : Pengawasan DPRD Terhadap Implementasi Peraturan Daerah Dan Peraturan Bupati…, 2008 USU e-Repository © 2008
Penyelenggara pemerintahan
daerah dalam melaksanakan tugas, wewenang,
kewajiban, dan tanggungjawabnya serta alas kuasa peraturan perundang- undangan yang lebih tinggi dapat menetapkan kebijakan daerah yang dirumuskan
antara lain dalam peraturan daerah, peraturan kepala daerah, dan ketentuan daerah lainya. Kebijakan daerah dimaksud tidak boleh bertentangan dengan peraturan
perundang-undangan yang lebih tinggi dan kepentingan umum serta peraturan daerah lainnya.
99
Penyelenggara pemerintah daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan maka
menggunakan asas otonomi dan tugas pembantuan.
100
Pemerintahan daerah dalam melaksanakan tugas, wewenang, kewajiban dan tangungjawabnya maka dengan berpedoman kepada peraturan perundang-undangan,
juga dapat menetapkan kebijakan daerah, sehingga dapat terselenggaranya pemerintahan daerah. Karena setiap daerah memiliki karakteristik tersendiri
sehingga diperlukan kebijakan daerah yang berbeda dengan daerah lain. Kebijakan daerah dapat berupa peraturan daerah, peraturan kepala daerah dan
ketentuan daerah lainya. Dalam pembahasan di atas telah dijelaskan tentang peraturan daerah, maka dalam pembahasan ini menjelaskan mengenai peraturan kepala daerah
atau disebut dengan peraturan bupati. Dalam UU No. 32 Tahun 2004 Pasal 146 ayat 1 disebutkan: untuk
melaksanakan Perda dan atas kuasa peraturan perundang-undangan, kepala daerah menetapkan peraturan kepala daerah dan atau keputusan kepala daerah.
Menurut pasal tersebut bahwa peraturan kepala daerah dan atau keputusaan kepala daerah dibuat dalam rangka melaksanakan Perda.
99
Lihat penjelasan, UU No. 32 Tahun 2004.
100
Pasal 20 ayat 3
Nurdin Sipayung : Pengawasan DPRD Terhadap Implementasi Peraturan Daerah Dan Peraturan Bupati…, 2008 USU e-Repository © 2008
Maka aturan yang terkandung dalam peraturan kepala daerah dan atau keputusan kepala daerah, tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum, Perda,
dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Dalam Undang Undang Nomor 10 Tahun 2004 pasal 49 ayat 2 disebutkan:
Peraturan Gubernur, Peraturan BupatiWalikota atau peraturan lain di bawahnya dimuat dalam Berita Daerah. Maka peraturan bupati, sebagaimana juga disebutkan
dalam UU No. 32 Tahun 2004, dibuat dalam rangka penyelenggaraan pemeritahan daerah untuk kepentingan daerah tersebut.
Setelah keluarnya UU No. 10 Tahun 2004, maka Keputusan Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah Nomor 23 Tahun 2001 tentang Prosedur Penyusunan
Produk-Produk Hukum Daerah dianggap tidak sesuai lagi, maka diganti dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 16 Tahun 2006 tentang Prosedur
Penyusunan Produk Hukum Daerah. Dalam pasal 1 poin 1 Permendagri Nomor 16 Tahun 2006 disebutkan:
prosedur penyusunan produk hukum daerah adalah rangkaian kegiatan penyusunan produk hukum daerah sejak perencanaan sampai dengan penetapan.
Produk hukum daerah adalah peraturan daerah yang diterbitkan oleh kepala daerah dalam rangka pengaturan penyelenggaraan pemerintahan daerah.
101
Berarti produk hukum daerah atau peraturan daerah tersebut dibuat oleh kepala daerah
sehubungan dengan peraturan yang lebih tinggi termasuk Peraturan Daerah dianggap
101
Pasal 1 poin 2, Peraturan Menteri Dalam Negeri, Nomor 16 Tahun 2006, tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah.
Nurdin Sipayung : Pengawasan DPRD Terhadap Implementasi Peraturan Daerah Dan Peraturan Bupati…, 2008 USU e-Repository © 2008
belum mengaturnya, sehingga kepala daerah membuat peraturan kepala daerah untuk penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Kepala daerah adalah gubernur atau bupatiwalikota.
102
Dalam penelitian ini menyangkut tentang pemerintah kabupaten, maka kepala daerah dimaksudkan adalah
bupati. Produk hukum daerah bersifat pengaturan dan penetapan.
103
Produk hukum daerah bersifat pengaturan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 meliputi:
a. Peraturan daerah atau sebutan lain; b. Peraturan kepala daerah; dan
c. Peraturan bersama kepala daerah.
104
Sedangkan produk hukum daerah bersifat penetapan sebagaimana dimaksud dalam pasal 2 meliputi:
a. Keputusan kepala daerah; dan b. Instruksi kepala daerah.
105
1. Prosedur Penyusunan Produk Hukum Bersifat Pengaturan
