pemerintahan daerah. Karena kedua lembaga itulah yang berperan menetapkan kebijakan politik dan pemerintahan di daerah.
17
Dalam perkembangan fungsi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah di Indonesia telah mengalami pasang surut seiring dengan dinamika ketatanegaraan. Menurut UU
No. 5 Tahun 1974, DPRD merupakan bagian dari pemerintah daerah seperti yang diatur dalam Pasal 13. “Hal ini dengan sendirinya memberikan arti DPRD menjadi
bawahan Kepala Daerah”.
18
Setelah bergulirnya reformasi di bidang hukum, maka Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974, sudah dianggap tidak cocok lagi dengan
situasi dan kondisi saat ini, yang diwarnai dengan tuntutan global, yang mendorong untuk terciptanya transparansi, akuntabilitas, dan peran serta masyarakat, sebagai
wujud penghormatan terhadap hak-hak azasi manusia khususnya yang menyangkut tentang hak-hak sipil dan hak-hak politik warga Negara.
19
Sehingga terjadi perubahan yang drastis terhadap kewenangan dan fungsi DPRD. Seharusnya DPRD
melakukan fungsi pengawasan dan penilaian atas pelaksanaan tugas otonomi daerah oleh Kepala Daerah.
Karena otonomi daerah merupakan kesempatan bagi daerah untuk mewujudkan kesejahtraan bagi masyarakat setempat.
Fungsi DPRD sangat strategis dalam melakukan pembelaan terhadap rakyat, karena DPRD menyalurkan aspirasi menerima pengaduan dan memfasilitasi
17
H. Siswanto Sunarso., Hubungan Kemitraan Badan Legislatif Eksekutif Di Daerah,
Bandung: Penerbit CV. Mandar Maju, 2005, hlm. 1.
18
Moh. Mahfud MD., Pergulatan Politik dan Hukum Di Indonesia, Yogyakarta: Penerbit Gama Media, 1999, hlm. 204.
19
H. Siswanto Sunarso., Op. Cit., Hal. 35
Nurdin Sipayung : Pengawasan DPRD Terhadap Implementasi Peraturan Daerah Dan Peraturan Bupati…, 2008 USU e-Repository © 2008
penyelesaian. Namun tidak jarang terjadi bahwa fungsi dan kewenangan DPRD tersebut tidak dapat terwujud yang akhirnya berujung pada penurunan citra terhadap
DPRD tersebut. Sebab DPRD bukan lembaga teknis yang menjalankan peraturan, melainkan melakukan pengawasan terhadap peraturan daerah itu, sementara justru
dalam upaya menjalankan peraturan daerah itulah terjadi benturan kepentingan antara rakyat dengan pemerintah atau dengan penguasa. Atau pemerintah daerah justru
memiliki agenda tersendiri yang dengan sengaja mengabaikan kepentingan rakyat, sehingga dengan nyata bahwa DPRD dianggap tidak aspiratif, sehingga dalam situasi
yang diciptakan demikian maka pemerintah daerah dapat dengan mudah mendapatkan simpatik terhadap rakyat. Jika orientasinya adalah untuk membela
kepentingan rakyat maka jika terjadi hal seperti tersebut di atas, tentu tidak pantas untuk diperdebatkan, tentang siapa yang paling berjasa.
Dalam Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004, tentang Pemerintahan Daerah Pasal 1 ayat 2 disebutkan: Pemerintah Daerah adalah penyelenggaraan urusan
pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut azas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsif otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara
Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. “Sedangkan Dewan Perwakilan Rakyat
Daerah disebut DPRD adalah lembaga perwakilan rakyat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah”.
20
20
Pasal 1 poin 4, Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah, UU Nomor 32 Tahun 2004, Lembaran Negara Nomor 125 Tahun 2004.
Nurdin Sipayung : Pengawasan DPRD Terhadap Implementasi Peraturan Daerah Dan Peraturan Bupati…, 2008 USU e-Repository © 2008
Fungsi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD KabupatenKota terdapat pada Pasal 77 UU Nomor 22 Tahun 2003, Jo. Pasal 41, UU No. 32 2004 berbunyi:
DPRD Kabupaten Kota mempunyai fungsi: a.
legislasi; b.
anggaran; c.
pengawasan. ` Dalam penjelasan disebutkan lebih lanjut bahwa: Huruf a, yang dimaksud
dengan fungsi legislasi adalah legislasi daerah yang merupakan fungsi DPRD KabupatenKota untuk membentuk peraturan daerah Kabupaten Kota bersama
bupatiwali kota. Huruf b, yang dimaksud dengan fungsi anggaran adalah fungsi DPRD KabupatenKota bersama-sama dengan pemerintah daerah untuk menyusun
dan menetapkan APBD yang di dalamnya termasuk anggaran untuk pelaksanaan fungsi, tugas, dan wewenang DPRD Kabupatenkota. Huruf c. yang dimaksud
dengan fungsi pengawasan adalah fungsi DPRD Kabupatenkota untuk melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan undang-undang, peraturan daerah, dan keputusan
bupatiwalikota serta kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah daerah. Berdasarkan fungsi legislasi, dimana DPRD KabupatenKota membentuk
peraturan daerah bersama bupatiwalikota. Dalam penjelasan UU Nomor 32 Tahun 2004, disebutkan bahwa peratuan daerah dan peraturan kepala daerah diartikan yakni;
Peraturan daerah dibuat oleh DPRD bersama-sama Pemerintah Daerah, artinya prakarsa dapat berasal dari DPRD maupun dari Pemerintah Daerah. Khusus
Nurdin Sipayung : Pengawasan DPRD Terhadap Implementasi Peraturan Daerah Dan Peraturan Bupati…, 2008 USU e-Repository © 2008
peraturan daerah tentang APBD rancangannya disiapkan oleh Pemerintah Daerah yang telah mencakup keuangan DPRD, untuk dibahas bersama DPRD. Peraturan
Daerah dan ketentuan daerah lainnya yang bersifat mengatur diundangkan dengan menempatkannya dalam Lembaran Daerah. Peraturan daerah tertentu yang mengatur
pajak daerah, retribusi daerah, APBD, perubahan APBD, tata ruang, berlakunya setelah melalui tahapan evaluasi oleh pemerintah. Hal itu ditempuh dengan
pertimbangan antara lain untuk melindungi kepentingan umum, penyelaraskan dan penyesuaian dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi danatau
peraturan daerah lainya, terutama peraturan daerah mengenai pajak daerah dan retribusi daerah.
Pemerintahan daerah adalah, penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan
prinsif otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Repulik
Indonesia Tahun 1945.
21
Dalam pelaksanaan pemerintahan daerah, maka dikenal beberapa hal yang berhubungan dengan DPRD, seperti; Kedudukan dan Fungsi,
Tugas dan Wewenang, Hak dan Kewajiban. Kerangka dasar pengawasan oleh DPRD,
22
walaupun Tata Tertib DPRD telah secara gamblang mengatur mekanisme pengawasan, hampir semua DPRD
menyebutkan bahwa pengawasan seringkali masuk pada aspek yang sangat teknis.
21
Ibid.
22
Agung Djojosoekarto, Dinamika Dan Kapasitas DPRD Dalam Tata Pemerintahan Demokratis, Jakarta: Konrad Adeneur Stiftung, 2004, hlm. 235.
Nurdin Sipayung : Pengawasan DPRD Terhadap Implementasi Peraturan Daerah Dan Peraturan Bupati…, 2008 USU e-Repository © 2008
Misalnya, “DPRD melakukan pengawasan terhadap pembangunan gedung atau fasilitas infrastruktur lain. Pengawasan seperti ini telah menimbulkan hubungan yang
kurang harmonis dengan Pemerintah Daerah.”
23
Kekurang harmonisan antara DPRD dengan Pemerintah Daerah sebagai akibat daripada pengawasan, dapat saja bersumber dari akibat dari perilaku
pengawasaan itu sendiri yang seolah-olah bertindak sebagai pihak yang mencari-cari kesalahan, sehingga terjadi ketidak harmonisan. Sisi lain pihak yang diawasi
seharusnya tidak perlu bersikap reaktif negatif, jika pekerjaan itu diawasi, sebab jika pihak yang diawasi pemerintah daerah tidak ada unsur kesengajaan melakukan
penyimpangan terhadap pembangungan fasilitas infrastruktur, tentu tidak perlu kwatir kendatipun sedang diawasi. Penguatan posisi lembaga legislatif daerah yang kini
dimiliki DPRD baik ditingkat provinsi maupun kabupaten kota cukup signifikan. Pasca lengsernya Soeharto menjadi titik awal memperkuat peran dan fungsi legislatif
daerah terhadap hegemoni eksekutif.
24
Sejalan dengan penguatan posisi legislatif daerahDPRD tersebut maka hubungan yang tidak harmonis antara Pemerintah daerah
dengan DPRD, sering terjadi bila dibandingkan dengan era orde baru. Bila hal ini terjadi maka dapat berakibat pada keterlambatan proses pengesahan APBD, yang
pada gilirannya akan terlambatnya pelaksanaan pembangunan. Penguatan peran DPRD, baik dalam legislasi maupun pengawasan atas
jalannya pemerintahan daerah, sangat perlu dilakukan, sebagaimana diperlihatkan
23
Ibid.
24
Majalah Ondihon, Volume 1 Nomor 2 Mei 2007. hlm. 14.
Nurdin Sipayung : Pengawasan DPRD Terhadap Implementasi Peraturan Daerah Dan Peraturan Bupati…, 2008 USU e-Repository © 2008
pada Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 yang menetapkan, “level DPRD sejajar dengan pemerintahan daerah, bukan sebagai again atau subordinasi lembaga
eksekutif sebagaimana ditampilkan pada UU Nomor 5 tahun 1974 sebelumnya”.
25
Ilmu pemerintahan selama ini cendrung memberi tekanan pada penggunaan kekuasaan. “Gambaran posisional antara pemerintah dengan rakyat selalu bersifat
vertikal – hiearkis. Pemerintah sebagai unsur yang memerintah berada di atas, sedangkan rakyat sebagai unsur yang diperintah berada di bawah”.
26
Penguatan peran DPRD tersebut suatu hal yang harus didukung dalam penataan ilmu
pemerintahan masa kini, sebagaimana upaya dalam menghindari sistem pemerintahan yang memberi tekanan kekuasaan. Karena DPRD merupakan lembaga
formal yang menampung aspirasi masyarakat, jika dikaitkan dengan kepemerintahan yang baik good governance sebagaimana dikemukakan oleh World Bank maupun
UNDP, terdapat tiga domain yang berperan di dalamnya yaitu domain sector public public sector, sektor swasta private sector dan sektor masyarakat society. Ketiga
sektor tersebut masing-masing berada pada posisi yang sejajar hanya berbeda fungsinya. Sektor publik menjalankan fungsi regulasi, fasilitasi dan pengawasan,
sedangkan sektor swasta menjadi motor penggerak kemajuan ekonomi. Sektor masyarakat berperan memberi kontribusi masukan dan menerima hasil.
27
25
Ibid.
26
Taliziduhu Ndraha, Kybernologi Sebuah Rekonstruksi Ilmu Pemerintahan, Jakarta: Penerbit Rineka Cipta, 2005, hlm. 202.
27
Sadu Wasistiono,MS. Kapita Selekta Manajemen Pemerintahan Daerah, Bandung: Penerbit Fokusmedia, 2003, hlm. 107.
Nurdin Sipayung : Pengawasan DPRD Terhadap Implementasi Peraturan Daerah Dan Peraturan Bupati…, 2008 USU e-Repository © 2008
Dari pendapat World Bank tersebut jelas bahwa sektor publik merupakan pengawasan, sedangkan sektor masyarakat berperan memberi kontribusi masukan dan
penerima hasil. Dalam posisi ini DPRD dapat menjadi lembaga yang berperan sebagai sektor pengawasan dan perwakilan masyarakat dalam memberi masukan
kepada pemerintah daerah. Pengawasan pada hakekatnya melekat pada jabatan pimpinan sebagai
pelaksana fungsi manajemen, disamping keharusan melaksanakan fungsi perencanaan dan pelaksanaan. Oleh karena pelaksanaan pengawasan di dalam administrasi atau
manajemen Negarapemerintah sangat luas, maka perlu dibedakan macam-macam pengawasan tersebut, yakni:
1. Pengawasan fungsional, yang dilakukan oleh aparatur yang ditugaskan
melaksanakan pengawasan seperti BPKP, Irjenbang, Irjen Departemen dan aparat pengawasan fungsional lainnya di lembaga Pemerintahan Non
Departemen atau Instansi Pemerintah lainnya.
2. Pengawasan politik, yang dilaksanakan oleh Dewan Perwakilan Rakyat
DPR. 3.
Pengawasan yang dilakukan oleh BPK sebagai pengawasan eksternal eksekutif.
4. Pengawasan social yang dilakukan oleh mass media, ORMAS-ORMAS
individu dan anggota masyarakat pada umumnya. 5.
Pengawasan melekat, yakni pengawasan yang dilaksanakan oleh atasan langsung terhadap bawahannya.
28
Dilihat dari pendapat tersebut di atas yang membedakan lima 5 macam pengawasan, maka dalam bahasan ini tentu yang dimaksud pengawasan adalah
pengawasan politik melalui Dewan Perwakilan Rakyat DPR ataupun Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD. Karena yang diawasi adalah Peraturan Daerah
28
H. Hadari Nawawi, Pengawasan Melekat di Lingkungan Aparatur Pemerintah, Jakarta:
