BAB II PENGATURAN KEUANGAN NEGARA DALAM BUMN Persero
A. UNDANG-UNDANG NOMOR 19 TAHUN 2003 TENTANG BUMN.
Tentang Keuangan Negara, Undang-Undang Dasar 1945 mengaturnya di dalam BAB VIII, HAL KEUANGAN, Pasal 23 yang menyatakan :
1. Anggaran pendapatan dan belanja Negara sebagai wujud dari
pengelolaan keuangan Negara ditetapkan setiap tahun dengan undang- undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk
sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
2. Rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja Negara
diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan
Daerah.
3. Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui anggaran
pendapatan dan belanja Negara yang diusulkan oleh Presiden, pemerintah menjalankan anggaran pendapatan dan belanja Negara
tahun yang lalu.
Pada Pasal 23C Undang- Undang Dasar 1945 menyatakan, “hal-hal lain mengenai
keuangan Negara diatur dengan undang- undang”. Terkait dengan hal tersebut
maka konstitusi menghendaki adanya pengaturan khusustersendiri terkait dengan keuangan negara yang dituangkan di dalam undang-undang tersendiri.
Badan Usaha Milik Negara BUMN, merupakan badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung
yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan, sebagaimana yang tercantum di dalam Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang
BUMN. Persero adalah BUMN yang berbentuk Perseroan Terbatas yang
Universitas Sumatera Utara
modalnya terbagi dalam saham yang seluruh atau paling sedikit 51 lima puluh satu persen sahamnya dimiliki oleh Negara Kesatuan Republik Indonesia dan
bertujuan mengejar keuntungan, seperti yang tercantum di dalam Pasal 1 angka 2 Undang-Undang yang sama. Kekayaan negara yang dipisahkan adalah
Kekayaan Negara yang berasal dari Anggaran
29
Pendapatan dan Belanja Negara APBN
30
untuk dijadikan penyertaan modal negara pada Persero danatau Perum serta perseroan terbatas lainnya.
31
Hal ini dipertegas lagi di dalam Undang- Undang BUMN, bahwa modal BUMN merupakan berasal dari Kekayaan negara
yang dipisahkan.
32
Pengertian kekayaan negara itu sendiri sebenarnya sama dengan keuangan negara, dimana pengertian keuangan negara itu sendiri adalah semua hak dan
kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan
29
Menurut M.Marsono, “anggaran adalah suatu rencana pekerjaan keuangan yang pada satu pihak mengandung jumlah pengeluaran yang setinggi-tingginya yang mungkin diperlukan
untuk membiayai kepentingan Negara pada suatu masa depan dan pada pihak lain merupakan perkiraan pendapatan penerimaan yang mgkin dapat diterima dalam masa tersebut”. M.Subagio,
Hukum Keuangan RI Jakarta : Rajawali, 1991, hal 13.
30
Istilah pendapatan dan belanja Negara yang digunakan oleh Undang-Undang Dasar Tahun 1945 Pasal 23 lazim digunakan dengan istilah anggaran Negara yang merupakan
terjemahan dari istilah “budget”. Istilah budget ini pertama kali digunakan dalam hubungan Negara di Majelis Rendah Inggris dalam abad XVIII, sebagai hasil dari the glorius revolution
1688 yang membawa perubahan-perubahan besar dalam ketatanegaran yakni hak budget yang bersifat demokratis dalam arti dewan perwakilan rakyat yang berhak menentukan anggaran negara.
Di inggris, istilah budget ni pada mulanya digunakan untuk tas kulit yang digunakan oleh Menteri Keuangan guna menyimpan surat-surat anggaran.H. Bohari, Hukum Anggaran Negara Jakarta :
RajaGrafindo Persada, 1995, hal 13.
31
Lihat Pasal 1 angka 10, Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara.
32
Lihat Pasal 4 ayat 1, Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara.
Universitas Sumatera Utara
pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.
33
Dari penjelasan tersebut, maka sudah pasti bahwa di dalam BUMN terdapat unsur Keuangan Negara.
Di dalam penjelasan tersebut, terdapat kata “dipisahkan dari APBNKek
ayaan Negara”. terkait dengan hal ini, perlu dijelaskan mengenai BUMN merupakan suatu organ yang berbentuk badan hukum atau tidak. Menurut
E.Utreht, badan hukum rechtspersoon, yaitu badan yang menurut hukum berkuasa bewenang menjadi pendukung hak, selanjutnya dijelaskan, bahwa
badan hukum ialah setiap pendukung hak yang tidak berjiwa, atau lebih tepat yang bukan manusia. Badan hukum sebagai gejala kemasyarakatan adalah suatu gejala
yang rill, merupakan fakta benar-benar, dalam pergaulan hukum, biarpun tidak berwujud manusia atau benda yang dibuat dari besi, kayu, dan sebagainya. Yang
menjadi penting bagi pergaulan hukum ialah hal badan hukum itu mempunyai kekayaan vermogen yang sama sekali terpisah dari kekayaan anggotanya, yaitu
dalam hal badan hukum itu berupa korporasi. Hak-kewajiban badan hukum sama sekali terpisah dari hak-kewajiban anggotanya. Bagi bidang perekonomian,
terutama lapangan perdagangan gejala ini sangat penting.
34
Kemudian Menurut R.Subekti, badan hukum pada pokoknya adalah suatu badan atau perkumpulan
yang dapat memiliki hak-hak dan melakukan perbuatan seperti seorang manusia, memiliki kekayaan sendiri dan terpisah dari kekayaan pemiliknya, serta dapat
digugat atau menggugat di depan hakim.
35
Terhadap badan hukum sendiri masih
33
Lihat Pasal 1 angka 1, Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
34
Chaidir Ali, Badan Hukum Bandung: Alumnni, 1991, hal 13.
35
Ibid., hal 19
Universitas Sumatera Utara
terdapat perbedaan pandangan, yaitu antara Teori Fiksi
36
dengan Teori Organ
37
. Pengertian badan hukum sebagai subjek hukum, yang mencakup unsur-unsur atau
kriteria materill adalah:
38
1. Perkumpulan orang atau perkumpulan modal organisasi.
2. Dapat melakukan perbuatan hukum rechtshandeling dalam hubungan-
hubungan hukum rechtsbetrekking. 3.
Mempunyai harta kekayaan sendiri. 4.
Mempunyai pengurus. 5.
Mempunyai hak dan kewajiban. 6.
Dapat digugat atau menggugat di depan pengadilan.
Di samping unsur-unsur di atas, terdapat juga unsur atau kriteria formil terhadap badan hukum, yaitu:
39
36
Teori Fiksi dipelopori oleh Friedrich Carl Von Savigny, bahwa hanya manusia saja yang mempunyai kehendak. Selanjutnya dikemukakan bahwa badan hukum adalah suatu abstraksi,
bukan merupakan suatu hal yang konkrit. Jadi karena hanya suatu abstraksi, maka tidak mugkin menjadi sbujek dari suatu hubungan hukum, sebab hukum memberi hak-hak kepada yang
bersangkutan suatu kekuasaan dan menimbulkan kehendak berkuasa. Badan hukum semata-mata hanyalah buatan pemerintah atau negara. Terkecuali negara, badan hukum itu suatu fiksi yakni
sesuatu yang sebenarnya tidak ada tetapi orang menghidupkannya dengan bayangannya untuk menerangkan sesuatu hal. Ibid., hal 32.
37
Teori organ, dipelopori oleh Otto Von Gierke. Badan hukum itu seperti manusia, menjadi penjelmaan yang benar-
benar dalam pergaulan hukum yaitu “eine leiblichgeistige lebensein heit”, badan hokum itu menjadi suatu “verbandpersoblich keit”, yaitu suatu badan yang membentuk
kehendaknya dengan perantaraan alat-alat atau pengurusnya seperti manusia yang mengucapkan kehendaknya dengan perantaraan mulutnya atau dengan perantaraan tangannya jika kehendak itu
ditulis atas kertas. Apa yang mereka organen putuskan, adalah kehendak dari badan hukum. Badan hukum bukanlah suatu kekayaan hak yang tidak bersubjek, tetapi badan hukum itu suatu
organisme yang rill, yang hidup dan bekerja seperti manusia biasa. Jadi badan hukum tidak berbeda
dengan manusia.
Karena itu
dapat disimpulkan
bahwa tiap-tiap
perkumpulanperhimpunan orang adalah badan hukum. Ibid., hal 32-33.
38
Ibid. , hal 21, seperti dikutip oleh Mulhadi, Hukum Perusahaan Bentuk-Bentuk Badan
Usaha di Indonesia, Bogor: Gahlia Indonesia, 2010, hal 74.
39
R. Murjiyanto, Pengantar Hukum Dagang: Aspek-Aspek Hukum Perusahaan dan Larangan Praktek Monopoli
Yogyakarta: Liberty, 2002, hal 14 seperti dikutip oleh Ibid., hal 75.
Universitas Sumatera Utara
1. Dinyatakan secara tegas dalam peraturan atau undang-undang yang
mengaturnya. 2.
Dinyatakan secara tegas di dalam akta pendiriannya. 3.
Dalam prosedur pendiriannya diperlukan campur tangan pemerintah seperti kewajiban adanya pengesahan dari Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia.
4. Di dalam praktek kebiasaan diakui sebagai badan hukum.
5. Ditegaskan dalam yurisprudensi.
Unsur-unsur tersebut diatas, baik secara materill maupun formil jika dihubungkan dengan BUMN maka:
1. Terkait dengan perkumpulan orang atau perkumpulan modal, pengertian
BUMN sendiri menjelaskan bahwa BUMN merupakan badan usaha yang modalnya berasal dari Negara dan pada Persero penyertaan modal dari
Negara adalah 51 lima puluh satu persen atau lebih hal ini dapat dilihat pada Pasal 1 Undang-Undang BUMN.
2. Terkait dengan dapat melakukan perbuatan hukum dalam hubungan-
hubungan hukum, di dalam pembentukannya, BUMN memiliki maksud dan tujuan, yang diantaranya adalah mengejar keuntungan dan mejadi perintis
bagi bidang ekonomi yang belum tersentuh koperasi dan swasta dapat dilihat pada Pasal 2 Undang-Undang BUMN sehingga untuk mencapai maksud dan
tujuan tersebut maka BUMN akan melakukan perbuatan hukum di dalam hubungan hukum.
3. Terkait dengan mempunyai harta sendiri, dapat dilihat asal modal dari BUMN
yang berasal dari penyertaan langsung dari kekayaan Negara di luar APBN,
Universitas Sumatera Utara
bahkan pada Persero tidak menutup kemungkinan adanya modal yang berasal dari pihak luar swasta.
4. Terkait dengan mempunyai pengurus, dapat dilihat bahwa di dalam BUMN
terdapat organ-organ, yaitu, komisarisdewan pengawas, dan RUPS. lihat Pasal 13 Undang-Undang BUMN
5. Terkait dengan mempunyai hak dan kewajiban, kembali dapat dilihat dari
maksud dan tujuan didirikannya BUMN Pasal 2 Undang-Undang BUMN bahwa BUMN bertujuan untuk mengejar keuntungan guna menjadi
pendapatan Negara akan tetapi BUMN juga berkewajiban menyelenggarakan kepentingan umum melalui penyediaan barang dan jasa yang bermutu yang
menyangkut hajat hidup orang banyak. 6.
Terkait dapat digugat atau menggugat di depan pengadilan, Direksi BUMN dapat mewakili BUMN di dalam maupun di luar pengadilan Pasal 5 ayat 2
Undang-Undang BUMN sehingga, BUMN dapat menggugat atau digugat di depan pengadilan dimana yang menjadi wakil dari BUMN adalah Direksi
BUMN tersebut. 7.
Terkait dengan unsur formil, di dalam pendirian BUMN diusulkan oleh Menteri kepada Presiden disertai dengan dasar pertimbangan serta kajian dari
Menteri teknisterkait dan Menteri Keuangan Pasal 10 Undang-Undang BUMN.
Dengan dipenuhinya baik unsur materill dan formil dari badan hukum tersebut maka dengan pasti dapat dikatakan bahwa BUMN merupakan badan hukum.
Dalam hubungan dengan kedudukan Perusahaan Negara sebagai badan hukum
Universitas Sumatera Utara
tersebut, dalam
Yurisprudensi Indonesia
dapat dijumpai
suatu pendapatpertimbangan Pengadilan Tinggi yang dibenarkan Mahkamah Agung,
yaitu bahwa menurut Peraturan Pemerintah Nomor 301965 P.N., “Telkom adalah badan hukum yang bertanggung jawab dan mempunyai keuangan sendiri terpisah
dari keuangan negara maka pemerintahDepartemen Perhubungan tidak dapat digugat dalam perkara ini mengenai perjanjian yang diadakan oleh Telkom
dengan c.v, E.S.G.A”, Putusan Mahkamah Agung No. 25KSip1973.
40
Terhadap Persero berlaku segala ketentuan dan prinsip-prinsip yang berlaku bagi perseroan terbatas sebagaimana diatur di dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun
1995 Tentang Perseroan Terbatas sekarang berlaku Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007.
41
Segala pengaturan dan prinsip-prinsip yang berlaku di dalam Perseroan Terbatas berlaku juga terhadap Persero, sehingga berdasarkan
pengertian BUMN itu sendiri dan ketentuan di dalam Undang-Undang Perseroan Terbatas, yang mana BUMN berbentuk Persero merupakan badan hukum, maka
kekayaan Persero dan kekayaankeuangan negara merupakan hal yang terpisah, sehingga kerugian yang diderita oleh Persero nantinya hanya akan menjadi
kerugian Persero dan tidak akan menjadi kerugian negara. Karakteristik badan hukum adalah pemisahan harta kekayaan pemilik dan
pengurusnya, maka suatu badan hukum yang berbentuk perseroan terbatas memiliki kekayaan yang terpisah dari kekayaan direksi sebagai pengurus,
komisaris sebagai pengawas, dan pemegang saham sebagai pemilik. Begitu
40
Chaidir Ali, Op.Cit., hal 101.
41
Lihat pasal 11, Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha Milik Negara.
Universitas Sumatera Utara
juga kekayaan yayasan sebagai badan hukum terpisah dari kekayaan pengurus yayasan dan anggota yayasan, serta pendiri yayasan. Selanjutnya kekayaan
koperasi sebagai badan hukum juga terpisah dari kekayaan pengurus dan anggota koperasi. Bahkan BUMN yang berbentuk Perum, yang keseluruhan modalnya
pasti dimiliki oleh pemerintah, juga adalah badan hukum, karena pada pasal 35 ayat 2 Undang-Undang BUMN menyatakan, Perum memperoleh status badan
hukum sejak diundangkannya peraturan pemerintah tentang pendiriannya. Dan untuk Persero akan memperoleh status badan hukum setelah akta pendiriannya
disahkan oleh Menteri Kehakiman sekarang Menteri Hukum dan HAM, hal ini terdapat di dalam Pasal 7 ayat 6 Undang-Undang Nomor 1 tahun 1995 tentang
Perseroan Terbatas Undang-Undang PT terdahulu sebelum Undang-Undang Nomor 40 tahun 2007, Sehingga berdasarkan uraian tersebut kekayaan Perum
maupun Persero sebagai badan hukum bukanlah kekayaankeuangan negara.
42
B. UNDANG-UNDANG NOMOR 31 TAHUN 1999 Jo. UNDANG- UNDANG NOMOR 20 TAHUN 2001 TENTANG PEMBERANTASAN
TINDAK PIDANA KORUPSI.
Di dalam hukum pidana, masalah keuangan negara terkait erat dengan tindak pidana korupsi, dan pengertian keuangan negara secara spesifik tidak diatur
dalam stelsel tersendiri di dalam Undang-Undang No.31 Tahun 1999 Jo. Undang-
42
Prof. Erman Rajagukuk, d isampaikan pada diskusi publik “Pengertian Keuangan Negara
Dalam Tindak Pidana Korupsi” Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia, Jakarta 26 Juli 2006, hal 2.
Universitas Sumatera Utara
Undang Nomor 20 tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, namun di dalam Pasal 2 ayat 1 undang-undang tersebut menyatakan bahwa yang
dimaksud perbuatan korupsi adalah setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu
korporasi yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara. Tentang keuangan negara kemudian dijelaskan dalam penjelasan umum yang
menegaskan bahwa keuangan negara adalah “berupa seluruh kekayaan negara dalam bentuk apapun, yang dipisahkan atau yang tidak dipisahkan, termasuk di
dalamnya segala bagian kekayaan negara dan segala hak dan kewajiban yang timbul karena :
43
1. Berada dalam penguasaan, pengurusan dan pertanggungjawaban pejabat
Lembaga negara, baik di tingkat pusat maupun di daerah; 2.
Berada dalam penguasaan, pengurusan dan pertanggungjawaban Badan Usaha Milik NegaraBadan Usaha Milik Daerah, yayasan, badan hukum, dan
perusahaan yang menyertakan modal Negara, atau perusahaan yang m
enyertakan modal pihak ketiga berdasarkan perjanjian dengan negara.”
Hadirnya Delik Korupsi di dalam hal keuangan negara dikarenakan di dalam Delik Korupsi terdapat adanya unsur kerugian negara yang mana unsur
kerugian negara tersebut memiliki kaitan yang sangat erat dengan keuangan negara. Kaitan antara keuangan negara dengan kerugian negara tersebut
dikarenakan dalam hal untuk membuktikan adanya unsur kerugian negara di
43
Lihat Penjelasan Umum Undang-Undang No.31 Tahun 1999 Jo. Undang-Undang Nomor 20 tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.
Universitas Sumatera Utara
dalam Delik Korupsi, maka penegak hukum wajib membuktikan adanya unsur keuangan negara yang hilangberkurang secara melawan hukum. Hal ini dapat
dilihat dari isi Pasal 2 ayat 1 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 Jo. Undang-Undang Nomor 20 tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana
Korupsi yang menyatakan “ Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang dapat
merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana ...”
Pengertian keuangan negara di dalam penjelasan umum Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 Jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang
Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, merupakan pengertian yang spesifik pidana dan khusus bersandar kepada asas logische Specialited yaitu meskipun
sama-sama bersifat khusus, tetapi yang mendominasi adalah lingkup kepentingannya dalam hal ini adalah pidana.
44
Pendapat yang demikian sejalan dengan Pendapat H.A. Demeersemen dalam kajian “de autonomie van het
materiele strafrecht ” otonomi hukum pidana materil menyatakan bahwa apabila
ada perkataan atau terminologi yang sama, maka hukum pidana memiliki otonomi untuk memberikan pengertian yang terdapat dalam cabang ilmu hukum lainnya,
akan tetapi apabila hukum pidana tidak menentukan lain, maka dipergunakan pengertian yang terdapat dalam cabang hukum lainnya.
45
44
Marwan Effendy, Kapita Selekta Hukum Pidana: Perkembangan dan Isu-isu Aktual Dalam Kejahatan Finansial dan Korupsi
Jakarta : Referensi, 2012, hal 107.
45
Indrianto Seno Adji, korupsi dan penegakan hukum, Jakarta: Diadit Media, 2009, hal 12-13, seperti dikutip oleh Ibid,.
Universitas Sumatera Utara
Permasalahan yang kemudian timbul dan menyisakan perbedaan pendapat dan keraguan bagi banyak pihak sampai saat ini adalah kalangan BUMN
berpendapat bahwa pada saat kekayaan negara telah dipisahkan dari APBN, kekayaan tersebut bukan lagi menjadi kekayaan negara melainkan telah menjadi
kekayaan perseroan. Di pihak lain, kalangan penegak hukum masih melihat bahwa kekayaan negara yang dipisahkan ke dalam suatu perseroan tetap
merupakan kekayaan negara, yang didasarkan pada Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi yang menyatakan bahwa keuangan negara termasuk juga uang
yang dipisahkan di BUMN,
46
sehingga para penegak hukum berpandangan memiliki wewenang untuk memeriksa dan menindak terkait jika terjadi kerugian
di dalam BUMN. Di dalam lingkungan BUMN, seseorang baru dapat dikatakan melakukan
Tindak Pidana Korupsi menurut undang-undang bila seseorang dengan sengaja menggelapkan surat berharga saham dengan cara menjual saham tersebut secara
melawan hukum yang disimpannya karena jabatannya atau membiarkan saham tersebut diambil atau digelapkan oleh orang lain atau membantu dalam melakukan
perbuatan tersebut Pasal 8 Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 31 tahun 1999 tentang Pemberantasan
Tindak Pidana Korupsi. Namun dalam prakteknya sekarang ini tuduhan korupsi juga dikenakan kepada tindakan-tindakan Direksi BUMN dalam transaksi-
transaksi yang didalilkan dapat merugikan keuangan negara. Sehingga dalam hal
46
Ita Kurniasih, Suatu Tinjauan Yuridis: Kerugian Negara vs Kerugian Pesero, PPH Newsletter, No.66, September 2006, hal 2, seperti dikutip oleh Jonker Sihombing, Tanggung
Jawab Yuridis Bankir atas Kredit Macet Nasabah Bandung: Alumni, 2009, hal 76.
Universitas Sumatera Utara
ini dapat dikatakan telah terjadi kesalahan penerapan dan kekeliruan dalam pemahaman mengenai keuangan negara.
47
C. UNDANG-UNDANG NOMOR
Kategori