BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Berdasarkan hasil studi tentang BUMN yang dilakukan oleh United and Development Organization UNIDO, organisasi dibawah
naungan PBB untuk pengembangan industri bersama ICPE International Center For Public Enterprise yang berpusat di Ljubljana, Yugoslavia,
dimana dikemukakan bahwa pada umumnya negara – negara yang mempunyai usaha negara atau BUMN mencantumkan hasrat dan latar
belakang penguasaan negara pada bidang kehidupan yang vital dan strategis, oleh karena bidang itu menyangkut kepentingan umum atau
masyarakat banyak.
1
Kehadiran maupun pendirian usaha negara atau BUMN di setiap Negara sering kali berbeda. Namun demikian, umumnya latar belakang
pendirian usaha Negara atau BUMN tidak hanya didasarkan pada alasan ideologis semata, akan tetapi sering kali pula didasari alasan ekonomis,
sosial, politik, warisan sejarah, dan sebagainya.
2
Secara historis kehadiran BUMN di Indonesia sudah ada sebelum Indonesia merdeka, pada jaman pemerintahan Hindia Belanda dahulu
sudah dikenal Spoorswagen SS, Gemeenschapelijke Mijnbow Maatscapij
1
Laporan dari Pusat Data Bisnis Indonesia PDBI dalam Profit dan Anatomi BUMN, Jakarta, Edisi Kedua, Volume 1, 1989, hlm .4.
2
Sri Maemunah Suharto, Pengelompokan BUMN dalam Rangka Penyusunan Tolok Ukur pada Evaluasi Kinerja di Indonesia, Ringkasan Disertasi, Program Pascasarjana Universitas,
Surabaya : Airlangga, 1996, hlm.3.
Universitas Sumatera Utara Universitas Sumatera Utara
Biliton GMB, yakni perusahaan tambang timah di Pulau Belitung, Perusahaan Pegadaian, PLN, Jawatan Pos Telegram, dan sebagainya.
Setelah Indonesia merdeka, pemerintah Indonesia mengambil alih seluruh perusahaan utilitas publik tersebut sebagai perusahaan Negara dengan
status jawatan, misalnya Jawatan Kereta Api, Jawatan PTT Jawatan Pos Telegram, Jawatan Pegadaian, Jawatan Angkutan Motor RI DAMRI,
dan sebagainya.
3
Peran BUMN semakin bertambah penting setelah pembangunan ekonomi mulai digalakkan melalui pembangunan sarana dan prasarana
ekonomi. Swasta dan koperasi bersama dengan BUMN pada awal mulanya diharapkan untuk menyelenggarakan roda perekonomian ternyata
tidak dapat memainkan peran yang berarti, sehingga pemerintah merasa perlu untuk menangani sendiri roda perekonomian nasional. Peranan
neraga pada tahun 1950an – 1970an sangat menonjol, hal ini terbukti dari pendirian BUMN pada masa itu dipilih sebagai suatu alternatif terbaik
Selain meneruskan BUMN sebagai warisan Pemerintah Hindia Belanda, maka Pemerintah Indonesia juga mendirikan BUMN berdasarkan
ketentuan dalam Pasal 33 ayat 2 UUD Negara Republik Indonesia 1945. Umumnya BUMN yang didirikan itu diatur secara tersendiri, seperti bank
– bank Negara BNI, BRI, BTN, Bank Mandiri, usaha jasa penerbangan Garuda, Pelayanan Nasional Indonesia PELNI, pabrik semen seperti
Semen Gersik, Semen Padang, dan sebagainya.
3
Aminuddin Ilmar, Hak Menguasai Negara Dalam Privatisasi BUMN, Makassar : Kencana, 2012, Hlm.73.
Universitas Sumatera Utara Universitas Sumatera Utara
guna mengembangkan roda perekonomian nasional. Mar’ie Muhammad dan Astar Siregar mengemukakan bahwa bagi Negara – Negara sedang
berkembang kehadiran dan peranan usaha Negara merupakan kebutuhan yang esensial untuk mempercepat pembangunan nasional.
4
Konsep pendirian BUMN tidak hanya didasari pada ketentuan didalam Pasal 33 ayat 2 UUD Negara Republik Indonesia 1945, akan
tetapi didasari juga dengan pertimbangan sebagai usaha perintis kegiatan ekonomi yang belum dapat dilaksanakan oleh usaha swasta dan koperasi.
Apabila BUMN yang didirikan itu dianggap sukses, maka tahap demi tahap saham BUMN akan dijual kepada pada investor swasta.
Berbagai investasi sangat diperlukan untuk memicu pertumbuhan roda perekonomian nasional, akan tetapi usaha swasta nsional dan
koperasi belum sepenuhnya dapat diandalkan, sehingga Negara tampil ke depan dan melakukan perannya melalui pendirian BUMN sebagai
perusahaan perintis atau pioneer dalam perekonomian nasional, sebelum akhirnya usaha swasta dan koprasi sanggup melaksanakan dan
menyelenggarakan cabang – cabang produksi yang tidak menguasai hajat hidup orang banyak.
5
Dalam ketentuan Pasal 4 ayat 1 dan 2 Undang – undang No. 19 Prp 1960 tentang Perusahaan Negara disebutkan secara jelas sifat
pendirian BUMN, yakni BUMN merupakan kesatuan produksi yang
4
Mar’ie Muhammad dan Astar Siregar, “Badan Usaha Milik Negara,” dalam Hendra Esmara Penyuting, Memelihara Momentum Pembangunan, Jakarta : Gramedia, 1985, hlm. 212.
5
Rudhi Prasetya dan Neil Hamilton, “The Regulation of Indonesia State Enterprises,” Malaya Law Review, volume 16, Nomor 2, 1977, hlm.305.
Universitas Sumatera Utara Universitas Sumatera Utara
bersifat memberi jasa, menyelenggarakan kemanfaatan umum, dan memupuk pendapatan. Dengan melihat ketentuan diatas dapat dilihat
perbedaan yang mendasar antara perusahaan BUMN dan perusahaan swasta dan koperasi, dimana perusahaan swasta dan koperasi meletakkan
pemupukan keuntungan sebagai hal yang utama. Sedangkan pendirian dari perusahaan BUMN harus pula sejalan dengan tujuan umum dari Negara,
yakni meningkatkan kesejahteraan umum dan memcerdaskan kehidupan bangsa, sehingga sudah selayaknya jika BUMN tidak hanya difungsikan
sebagai unit ekonomi yang melaksanakan fungsi profitisasi semata, tetapi diharuskan juga melaksanakan fungsi sosial.
Akan tetapi sekarang ini adanya keinginan dari pemerintah dan sebagian pakar untuk memfokuskan BUMN pada upaya profitisasi.
Umumnya mereka melihat bahwa penyatuan kedua fungsi tersebut pada dasarnya bertolak belakang dalam penyelenggaraan BUMN dan tidak akan
dapat menghasilkan suatu kinerja usaha yang maksimal, oleh karenanya mereka mengusulkan untuk mempertegas misi dan tujuan serta peranan
BUMN.
6
Keinginan pemerintah untuk mengarahkan semua BUMN ke dalam bentuk BUMN Persero dengan mengukur tingkat keberhasilan
BUMN melalui pengukuran secara kuantitatif dengan dasar return on investment ROI, keseimbangan modal dan asset serta keuntungan, tanpa
memerhatikan maksud dan tujuan pendirian BUMN pada awal mulanya
6
Rudhi Prasetya, “Beberapa Segi Perusahaan Negara, Yayasan Penelitian dan Pengembangan Hukum Law Centre, Nomor 2, 1975, hlm.41.
Universitas Sumatera Utara Universitas Sumatera Utara
sesuai dengan ketentuan UU No. 19 Tahun 1969 tentang bentuk – bentuk Usaha Negara merupakan suatu kesalahan yang sangat mendasar.
Seperti dikemukakan oleh Mar’ie Muhammad dan Astar Siregar, bahwa peran penting dari BUMN sangat ditentukan oleh sifat, maksud,
dan tujuan pendirian BUMN tersebut.
7
Sementara Todung Mulya Lubis mengemukakan bahwa pengertian BUMN sendiri banyak bergantung dari
sistem hukum dan sistem ekonomi dari Negara yang bersangkutan.
8
Pasal 1 Prp No. 19 Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara sebagaimana pernah diberlakukan, yang sekarang menjadi UU No. 19
Tahun 2003 tentang BUMN, dikemukakan pengertian BUMN sebagai semua perusahaan dalam bentuk apa pun yang modalnya untuk seluruhnya
merupakan kekayaan Negara Republik Indonesia, kecuali ditentukan lain dengan atau berdasarkan ketentuan undang – undang.
9
7
Mar’ie Muhammad dan Astar Siregar, Badan Usaha Milik Negara, Jakarta:Gramedia, 1985 ,hlm.218.
8
T. Mulya Lubis, Hukum dan Ekonomi, Jakarta : Sinar Harapan, 1987, hlm.59.
9
Aminuddin Ilmar, Op.cit.,hlm.78.
Hal yang sama dikemukakan pula dalam Surat Keputusan Menteri Keuangan RI Nomor
740KMK.001989 tentang Peningkatan Efisiensi dan Produktivitas BUMN, dimana pengertian BUMN adalah badan usaha yang seluruh
modalnya dimiliki oleh negara dan badan usaha yang tidak seluruh sahamnya dimiliki oleh Negara tetapi statusnya disamakan dengan
BUMN, yakni BUMN yang merupakan patungan atau kerja sama antara pemerintah dengan pemerintah daerah, BUMN yang merupakan badan
usaha yang merupakan patungan antara pemerintah dengan BUMN
Universitas Sumatera Utara Universitas Sumatera Utara
lainnya, dan BUMN yang merupakan badan usaha patungan dengan usaha swasta nasionalasing, dengan saham mayoritas minimal 51.
10
Rumusan lain dari BUMN dikemukakan P.de Haan, et al., 1986 yang mengemukakan bahwa perusahaan Negara itu berbeda dengan badan
– badan pemerintahan, dan bahwasanya perusahaan Negara itu melakukan pengurusan yang berkaitan dengan perdagangan dengan didasarkan untung
rugi, penerimaan dan pengeluaran modal.
11
Selanjutnya dikemukakan bahwa seandainya perusahaan Negara itu tidak dapat memperoleh
keuntungan, akan tetapi pada dasarnya sedapat mungkin memperoleh keuntungan sebagai penutup atau pengganti biaya yang telah dikeluarkan
oleh perusahaan Negara itu.
12
1. Semua perusahaan yang didirikan dan diatur menurut ketentuan
IBW dengan stbl.1972 Nomor 419 dinamakan Perusahaan Jawatan disingkat “Perjan.”
Dahulu BUMN dibagi menjadi tiga bentuk usaha Negara yakni sebagai berikut:
2. Semua perusahaan yang modal seluruhnya dimiliki oleh
Negara dari kekayaan Negara yang dipisahkan dan yang tidak dibagi atas saham – saham yang didirikan dan diatur
berdasarkan ketentuan Undang – undang Nomor 19 prp Tahun1960 dan telah diganti dengan PP Nomor 13 Tahun
10
Ibid.,hlm.79.
11
P. de Haan et al., “Bestuursrech in de Sociale Rechtstaat, Deel 1”, Kluwer-Deventer, Amsterdam, 1986, hlm.161.
12
Ibid.,162.
Universitas Sumatera Utara Universitas Sumatera Utara
1998, perusahaan ini dinamakan Perusahaan Umum disingkat “Perum.”
3. Semua perusahaan yang berbentuk perseroan terbatas yang
diatur menurut Kitab Undang – undang Hukum Dagang KUHD dengan stbl.1847 Nomor 23 telah diganti melalui
Undang – undang Nomor 1 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas PT, baik yang sahamnya untuk seluruhnya atau
untuk sebagiannya dimiliki oleh Negara dari kekayaan Negara yang dipisahkan, perusahaan ini dinamakan dengan
“persero.”
13
Berbeda dengan kedua bentuk usaha BUMN lainnya, yakni Perjan yang memang dikhususkan untuk mengelola dan melayani kebutuhan yang
menyangkut hajat hidup orang banyak dan tidak diarahkan untuk memperoleh keuntungan dan kini Perjan sudah tidak ada lagi, sedangkan
Perum diarahkan sebagai perusahaan yang dapat menutup operasinya dengan memperoleh keuntungan, tetapi bukan menjadi tujuan utamanya.
Lain halnya dengan BUMN Persero yang memang diarahkan untuk memperoleh keuntungan dalam arti, karena baiknya pelayanan yang
diberikan dan pembinaan organisasi yang baik, efektif, efisien, dan ekonomi secara business zakelijik, cost accounting principles,
management effectiveness, dan pelayanan umum yang baik dan memuaskan dengan memperoleh surplus atau laba. Status hukumnya
13
Aminuddin Ilmar, Op.cit.,hlm.84.
Universitas Sumatera Utara Universitas Sumatera Utara
sebagai badan hukum perdata, yang berbentuk perseroan terbatas. Modal pendirian persero baik seluruhnya atau sebagian merupakan milik Negara
dari kekayaan Negara yang dipisahkan, sehingga dimungkinkan adanya joint dan mixed enterprise dengan swasta nasional danatau asing dan
adanya penjualan saham – saham perusahaan milik Negara.
14
Selain itu BUMN persero tidak memiliki semua fasilitas Negara dan dipimpin oleh suatu direksi. Dan peranan Negara adalah sebagai
pemegang saham dalam perusahaan. Intensitas madezeggenschap terhadap perusahaan bergantung pada besarnya jumlah saham modal
yang dimiliki, atau berdasarkan perjanjian tersendiri antara pihak pemerintah dan pihak pemilik pendiri lainnya.
15
Menurut ketentuan Undang – undang No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN pada pasal 1, bagian ketentuan umum, butir 1, dan 2
mengatakan, Badan Usaha Milik Negara, yang selanjutnya disebut BUMN, adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya
dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan. Perusahaan Perseroan, yang selanjutnya
disebut Persero, adalah BUMN yang berbentuk perseroan terbatas yang modalnya terbagi dalam saham yang seluruh atau paling sedikit 51
lima puluh satu persen sahamnya dimiliki oleh Negara Republik Indonesia yang tujuan utamanya mengejar keuntungan. Dari penguraian
pasal 1 UU No.19 Tahun 2003 diatas dapat diketahui bahwa modal yang
14
Ibid. hlm.85.
15
Ibid. hlm.86.
Universitas Sumatera Utara Universitas Sumatera Utara
dimiliki BUMN persero berasal dari kekayaan Negara yang dipisahkan minimal 51. Dalam hal ini berarti Negara merupakan pemilik saham
mayoritas. Pada UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dikatakan kekayaan negarakekayaan daerah yang dikelola sendiri atau
oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan
pada perusahaan negara perusahaan daerah. Sedangkan pada UU No.15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan dikatakan bahwa BPK
bertugas memeriksa pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan Negara yang dilakukan oleh BUMN.
Dari hal tersebut diatas apabila melihat adanya kekayaan Negara yang dipisahkan yang terdapat pada perusahaan BUMN maka kekayaan
Negara tersebut seharusnya mendapat pemeriksaan dari BPK. Dan hal ini merupakan perdebatan yang beberapa waktu lalu diujimaterikan di MK.
Kerancuhan makna kekayaan Negara yang dipisahkan pada UU Keuangan Negara menjadikan keberadaan Keuangan BUMN kurang jelas, disatu sisi
BUMN seharusnya diperiksa oleh BPK, disisi lain karena tidak hanya kekayaan Negara yang ada didalam BUMN tidak perlu diperiksa oleh
BPK. Dari segi pendapatan pun menjadi kabur, bagaimana pendapatan BUMN tersebut dikatakan pendapatan Negara, sementara tidak seluruh
kekayaan BUMN merupakan kekayaan Negara. Tidak hanya itu, hal ini juga akan berpengaruh apabila direksi melakukan penyimpangan atas
keuangan BUMN.
Universitas Sumatera Utara Universitas Sumatera Utara
Berdasarkan latar belakang yang telah Penulis buat, Penulis tertarik untuk meninjau secara yuridis bagaimana makna dari kekekayaan Negara
yang dipisahkan pada BUMN sebenarnya, dan bagaimana hubungannya terhadap pendapatan BUMN serta penyimpangan – penyimpangan
keuangan yang dilakukan oleh direksi. Penulis berharap, dengan adanya penulisan ini, maka makna dari keuangan Negara menjadi jelas. Demi
terciptanya perusahaan – perusahaan BUMN yang dapat memajukan perekonomian Indonesia, bukannya justru menutupi penyelewengan
keuangan negara oleh pihak – pihak yang tidak bertanggung jawab di Negara ini.
B. Rumusan Masalah
Kategori