commit to user
20 tahap berhubungan dengan tahap berikutnya, dan tahap terakhir
penilaian kebijakan dikaitkan dengan tahap pertama penyusunan agenda, atau tahap ditengah, dalam lingkup aktivitas yang tidak
linier. Berdasarkan pendapat tadi, dapat dipastikan bahwa kebijakan
adalah rangkaian tindakan dengan tujuan untuk memecahkan masalah, tidak bertentangan dengan nilai-nilai yang hidup dalam
masyarakat yang dilakukan setelah adanya keputusan terhadap alternatif yang dipilih.
2. Implementasi Kebijakan Policy Implementation
Jika suatu kebijakan telah diputuskan atau direkomendasikan untuk dipilih, maka kebijakan tersebut tidak akan berhasil terwujud
apabila kebijakan tadi tidak diimplementasikan. Kebijakan yang telah dipilih oleh pembuat kebijakan policy makers tidak menjamin bahwa
kebijakan tersebut pasti berhasil dalam implementasinya. Istilah implementasi sering digunakan oleh para ahli untuk
menggambarkan tahapan pelaksanaan. Namun di kalangan para ahli sendiri hingga saat ini belum ada kesatuan pendapat mengenai
implementasi, hal ini disebabkan karena memang apa yang disebut sebagai implementasi merupakan tahapan yang kompleks dan rumit.
Kendati sulit untuk merumuskan batasan implementasi secara definitif, namun batasan mengenai apa yang disebut implementasi untuk
keperluan analisis, mutlak diperlukan. Kamus Webster, merumuskan secara pendek bahwa To Implement
mengimplementasikan berarti to provide, the mean for carrying out,
commit to user
21 menyediakan sarana untuk melaksanakan sesuatu, to give practical
effect to menimbulkan dampakakibat terhadap sesuatu
24
Implementasi menurut Mazmanian dan Sabatier adalah :
25
Memahami apa yang senyatanya terjadi sesudah suatu program dinyatakan berlaku atau dirumuskan merupakan fokus perhatian
implementasi kebijaksanaan, yakni kejadian-kejadian atau kegiatan- kegiatan yang timbul sesudah disahkannya pedoman-pedoman
kebijaksanaan negara, yang mencakup baik usaha-usaha untuk mengadministrasikannya maupun untuk menimbulkan akibatdampak
nyata pada masyarakat atau kejadian-kejadian. Mazmanian dan Sabatier juga memberikan definisi lain tentang
implementasi yaitu : Pelaksanaan keputusan kebijakan dasar, biasanya dalam bentuk
Undang-Undang, namun dapat pula berbentuk perintah-perintah atau keputusan-keputusan eksekutif yang penting atau keputusan badan
peradilan. Lazimnya, keputusan tersebut mengidentifikasi masalahnya yang ingin dicapai, menyebutkan secara tegas tujuansasaran yang ingin
dicapai, dan berbagai cara untuk untuk menstrukturkanmengatur proses implementasinya. Proses ini berlangsung setelah melalui tahapan
tertentu, biasanya diawali dengan tahapan pengesahan Undang-undang, kemudian output kebijaksanaan dalam bentuk pelaksanaan keputusan-
keputusan tersebut oleh kelompok sasaran, dampak nyata baik yang dikehendaki atau yang tidak dari output tersebut, dampak keputusan
sebagai dipersepsikan oleh badan-badan yang mengambil keputusan dan akhirnya perbaikan-perbaikan penting atau upaya untuk melakukan
perbaikan-perbaikan terhadap Undang-undangperaturan yang bersangkutan.
24
Abdul. Wahab Solichin, 2004, op.cit 64.
25
Ibid, hal 65-68
commit to user
22 Implementasi tidak hanya menyangkut perilaku badan-badan
administratif yang bertanggung jawab untuk melaksanakan program dan menumbuhkan ketaatan pada diri kelompok sasaran. Implementasi
juga menyangkut jaringan-jaringan kekuatan politik, ekonomi dan sosial yang langsung atau tidak langsung dapat mempengaruhi perilaku
dari semua pihak yang terikat dan yang pada akhirnya berpengaruh terhadap dampak yang diharapkan maupun yang tidak diharapkan.
Sedangkan Van Meter dan Van Horn merumuskan proses implementasi sebagai berikut :
Tindakan-tindakan yang dilakukan baik oleh individu- individupejabat atau kelompok-kelompok pemerintah swasta yang
diarahkan pada tercapainya tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijaksanaan.
Proses implementasi terkait erat dengan kebijakan, implementasi melibatkan usaha dari policy makers untuk mempengaruhi “street level
bureaucats” untuk memberikan pelayananan atau mengatur perilaku kelompok sasaran target group. Untuk kebijakan yang sederhana,
implementasi hanya melibatkan satu badan yang berfungsi sebagai implementator. Sebaliknya untuk kebijakan yang bersifat makro, maka
usaha-usaha implementasi akan melibatkan berbagai institusi. Mengenai keterlibatan berbagai pelaku actors dalam
implementasi, Ripley dan Franklin menyatakan :
26
Impelementation processinvolve many important actors holding diffuse and competing goals and expectations who work within a
contexts of an increasingly large and complex mix of government programs that require participation form numerous layers and unit of
government and who are affected by powerfull factors beyond their control.
26
AG. Subarsono, op.cit, hal 88-89
commit to user
23 Pengertian di atas menjelaskan bahwa Kompleksitas implementasi
bukan saja ditunjukkan oleh banyaknya aktor atau unit organisasi yang terlibat, tetapi juga dikarenakan proses implementasi dipengaruhi oleh
berbagai variabel yang kompleks, baik variabel yang individual maupun variabel organisasional dan masing-masing variabel pengaruh
tersebut juga saling berinteraksi satu sama lain. Setelah ditetapkannya suatu kebijakan tidak berarti bahwa
masalah yang dihadapi sudah terselesaikan, masalah yang masih harus dihadapi adalah apakah kebijakan itu langsung dapat diterima oleh
masyarakat dan mempunyai kesediaan diri untuk mengimplementasikannya.
Jika suatu kebijakan telah dirumuskan dan diputuskan maka dibutuhkan suatu sistem untuk melaksanakan kebijakan tersebut.
Kebijakan yang telah dirumuskan, diterima dan disahkan oleh pihak yang berwenang maka siap untuk diimplementasikan. Masalah
implementasi kebijakan tidak hanya terbatas pada perwujudan secara riil dari kebijakan tersebut. Pembuat kebijakan tidak hanya ingin
melihat kebijakannya dilihat oleh masyarakat akan tetapi juga ingin mengetahui seberapa jauh kebijakan tersebut memberikan konsekwensi
positif dan negatif bagi masyarakat. Sebab pada dasarnya kebijakan itu dibuat untuk kepentingan rakyat banyak.
Implementasi kebijakan sesungguhnya bukanlah sekedar bersangkut paut dengan mekanisme penjabaran keputusan-keputusan
politik ke dalam prosedur-prosedur rutin, melainkan lebih dari itu, ia menyangkut masalah konflik, keputusan dan siapa yang memperoleh
apa dari suatu kebijakan. Oleh karena itu tidak terlalu salah apabila dikatakan implementasi kebijakan merupakan aspek yang penting dari
keseluruhan proses kebijakan. Implementasi kebijakan pada prinsipnya adalah cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuannya. Untuk
commit to user
24 mengimplementasikan kebijakan publik, maka dua pilihan langkah
yang ada, yaitu langsung mengimplementasikan dalam bentuk program-program atau melalui formulasi kebijakan derivat atau turunan
dari kebijakan publik tersebut. Pada umumnya tugas implementasi adalah mengkaitkan realisasi
tujuan kebijakan dengan hasil kegiatanprogram pemerintah. Beberapa kebijakan bersifat ”self executing” artinya dapat dirumuskannya
kebijakan itu sekaligus dengan sendirinya kebijakan itu terimplementasikan. Akan tetapi jumlah kebijakan yang self executing
ini tidak banyak. Kebanyakan kebijakan negara itu berbentuk peraturan perundang-undangan baik berupa undang-undang, peraturan
pemerintah, ataupun berbagai macam ketentuan dan ketetapan yang sejenis dengan itu yang lebih bersifat non self executing, artinya bahwa
kebijakan negara perlu diwujudkan dan dilaksanakan oleh berbagai pihak sehingga nampak efeknya.
Implementasi kebijakan dipandang dalam pengertian yang luas, merupakan alat administrasi hukum dimana berbagai aktor, organisasi,
prosedur dan teknik yang bekerjasama untuk menjalankan kebijakan guna meraih dampak atau tujuan yang diinginkan.
27
Meter dan Horn mendefinisikan implementasi kebijakan sebagai tindakan yang dilakukan oleh pemerintah maupun swasta baik secara
individu atau kelompok yang dimaksudkan untuk mencapai tujuan sebagaimana dirumuskan dalam kebijakan.
28
Ada dua macam strategi dalam proses implementasi kebijakan negara yaitu top down dan bottom up, yang masing-masing memiliki
karakteristik sendiri-sendiri. Sabatier mengemukakan, kenyataannya pelaksanaan suatu kebijakan sangat dipengaruhi oleh bekerjanya tarik
27
Budi Winarno, Teori dan Proses Kebijakan Publik, Yogyakarta, Media Pressindo, 2002
28
Samodra Wibawa dkk, Evaluasi Kebijakan Publik, Jakarta, PT. Raja Grafindo Persada, 1994.
commit to user
25 menarik kepentingan antara pemerintah dengan perubahan sikap
masyarakat. Dinamika tarik menarik inilah yang disebutnya sebagai Implementasi top-down dan bottom up.
29
Menurut teori yang dikemukakan oleh Van Meter dan Van Horn maupun Sabatier dan Mazmanian, suatu implementasi akan efektif
apabila pelaksananya mematuhi apa yang telah digariskan oleh peraturan petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis atau dengan
menggunakan model top down. Kebijakan yang bersifat top down hampir tidak memberikan ruang kepada aparat pelaksana untuk
melakukan inovasi dalam bekerja. Segala tindakan sudah diatur dengan detail dan bersifat mengikat. Kecenderungan aparat untuk
melaksanakan kebijakan sesuai dengan petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis sangat kuat.
Accountability is a top-down notion. It assumes – rightly – that the government structure is a hierarchical one. In a hierarchical
bureaucracy, accountability usually implies answerability to higher echelons of government.
30
Dari pengertian di atas dapat dijelaskan bahwa menurut Santosh Mehrotra, implementasi top down berkaitan dengan kemampuan
meningkatkan akuntabilitas pemerintah. Struktur pemerintah adalah suatu hirarki tatanan birokrasi, dan akuntabilitas dalam hal ini biasanya
berarti answerability ke tingkat yang lebih tinggi dalam pemerintahan. Yang pada akhirnya pertanggungjawaban ini harus disampaikan kepada
warga negara. Keberhasilan implementasi kebijakan ditentukan oleh banyak
variabel, faktor dan dimensi dan masing-masing saling berhubungan
29
Mas Roro Lilik Ekowati, Perencanaan, Implementasi dan Evaluasi Kebijakan atau Program, Pustaka Citra, Surakarta, 2005.
30
Santosh Mehrotra, Penasihat Ekonomi Daerah Kemiskinan dan Pemerintahan, Pusat Regional untuk Asia, Elaborasi pada kemampuan pendekatan Sen, Demokrasi, Desentralisasi dan akses
ke Layanan Dasar, Bangkok, E-mail: santosh.mehrotraundp.org.
commit to user
26 satu sama lain. Para ahli banyak mengemukakan pendapatnya tentang
teori metode implementasi kebijakan. Menurut Grindle keberhasilan implementasi dipengaruhi oleh 2 dua variabel besar, yaitu isi
kebijakan content of policy dan lingkungan implementasi contex of implementation.
Variabel isi kebijakan menyangkut:
31
1. Kepentingan kelompok sasaran 2. Jenis manfaat
3. Derajad perubahan yang diinginkan 4. Letak pengambilan keputusan
5. Pelaksanaan program 6. Sumber daya yang dilibatkan
Sedang variabel lingkungan implementasi menyangkut : 1. Kekuasaan, kepentingan dan strategi aktor yang terlibat
2. Karakteristik lembaga dan penguasa 3. Kepatuhan dan daya tanggap
Sedang Edward memandang bahwa : implementasi kebijakan dipengaruhi oleh empat variabel yakni : 1 komunikasi, 2 sumber
daya, 3 disposisi dan 4 struktur birokrasi. Keempat variabel tersebut juga saling berhubungan satu sama lain.
Sementara Van Meter dan Van Horn berpendapat bahwa Implementasi kebijakan berjalan lancar secara linier dari kebijakan
publik, implementator dan kinerja kebijakan publik. Beberapa variabel yang dimasukkan sebagai variabel yang mempengaruhi implementasi
kebijakan publik adalah variabel :
32
1. Aktivitas implementasi dan komunikasi antar organisasi. 2. Karakteristik dari agen pelaksanaimplementator.
31
AG. Subarsono, op.cit, hal 90-94
32
Riant Nugroho, op.cit, hal 167
commit to user
27 3. Kondisi ekonomi, sosial dan politik.
4. Kecenderungan disposition dari pelaksanaimpelementator. Mazmanian dan Sabatier mengembangkan model yang disebut
sebagai A Frame work for Implementation Analysis Kerangka Analisis Implementasi
Peran penting dari implementasi kebijaksanaan negara ialah mengidentifikasikan variabel-variabel yang mempengaruhi tercapainya
tujuan-tujuan formal pada keseluruhan proses implementasi. Variabel- variabel yang dimaksud dapat diklasifikasikan menjadi 3 tiga katagori
besar yaitu : 1. Mudah tidaknya masalah yang akan digarap dikendalikan.
2. Kemampuan keputusan kebijaksanaan untuk menstrukturkan secara cepat proses implementasi dan
3. Pengaruh langsung pelbagai variabel politik terhadap keseimbangan dukungan bagi tujuan yang termuat dalam keputusan kebijaksanaan
tersebut.
33
Berdasar pengertian di atas dapat diketahui bahwa implementasi bukan hanya menyangkut perilaku badan-badan administratif yang
bertanggungjawab untuk melaksanakan program dan menimbulkan ketaatan pada diri kelompok sasaran, melainkan pula menyangkut
jaringan kekuatan-kekuatan politik, ekonomi dan sosial yang berlangsung atau tidak dapat mempengaruhi perilaku dari semua pihak
yang terlibat dan pada akhirnya berpengaruh terhadap dampak baik yang diharapkan maupun yang tidak diharapkan.
Dari beberapa uraian di atas dapat disimpulkan bahwa implementasi kebijakan ádalah suatu proses tindakan yang dilakukan
oleh individu atau kelompok setelah peraturan atau keputusan
33
Abdul. Wahab Solichin, op.cit, hal 81
commit to user
28 ditetapkan untuk mencapai tujuan dengan didukung oleh peralatan,
aparat pelaksana, dan biaya. Suatu kebijakan negara akan menjadi efektif bila dilaksanakan
dan mempunyai dampak positif bagi masyarakat. Dengan kata lain, tindakan atau perbuatan manusia yang menjadi anggota masyarakat itu
bersesuaian dengan apa yang diinginkan oleh pemerintah atau negara. Dengan demikian jika mereka bertindakberbuat tidak sesuai dengan
keinginan pemerintahnegara itu, maka kebijakan negara akan menjadi tidak efektif.
Dari berbagai pendapat tersebut, maka implementasi kebijakan dapat dipandang sebagai suatu proses melaksanakan keputusan
kebijakan. Usaha untuk melakukan melaksanakan kebijakan tetentu, tentunya membutuhkan suatu keahlian dan keterampilan dalam
menguasai persoalan yang hendak dikerjakan. Dalam hal ini birokrasi menempati kedudukan yang strategis, karena birokrasilah yang
berkewajiban melaksanakan kebijakan tersebut, sehingga birokrasi senantiasa dituntut untuk mempunyai keterampilan dan keahlian yang
tinggi. Keberhasilan implementasi kebijakan negara sebagai suatu proses
secara garis besar disamping dipengaruhi oleh faktor tujuan yang telah ditetapkan, dengan cara apa tujuan tersebut dilaksanakan juga
dipengaruhi oleh beberapa variabel dalam implementasi kebijakan publik, yaitu : communications komunikasi, resources sumber daya,
dispotitions atau attitudes sikap dan bereaucratic structure struktur birokrasi.
34
34
Mas Roro Lilik Ekowati, op.cit, hal 37
commit to user
29 a. Komunikasi
Agar implementasi kebijakan berjalan efektif diperlukan komunikasi yang jelas, akurat dan konsisten bagi implementator.
Tidak cukupnya komunikasi bagi implementator mengakibatkan implementasi yang dikirim akan mengalami kesalahan atau
kerusakan, samar-samar atau tidak konsisten yang akhirnya secara serius akan mempengaruhi implementsai kebijakan.
b. Sumber Daya Diperlukan sumber daya yang memadai agar implementasi bisa
efektif. Pentingnya sumber daya ini meliputi ukuran staf dan keahlian yang dimiliki, sumber daya yang lemah akan berakibat
bahwa pelayanan tidak akan bisa diberikan atau peraturan-peraturan tidak akan bisa untuk diterapkan.
c. Sikap Seorang
implementator disamping harus mengetahui apa yang harus dilaksanakan juga harus bisa membawa kebijakan sebagaimana
yang diinginkan diharapkan. d. Struktur birokrasi
Struktur birokrasi merupakan faktor penting di dalam pelaksanaan kebijakan. Dimana di dalam birokrasi tersebut akan terjadi
koordinasi dan kerjasama agar implementasi kebijakan bisa efektif dan efisien.
Langkah terakhir dari suatu proses kebijakan adalah evaluasi kebijakan yang meliputi penilaian terhadap hasil-hasil kebijakan,
tujuan-tujuan, sarana-sarana, aktivitas-aktivitas, urutan waktu dengan berpegang pada ukuran-ukuran lain dari tujuan-tujuan kebijakan seperti
asas-asas maupun pandangan-pandangan lain yang dianut oleh para penilai.
commit to user
30
3. Efektifitas Bekerjanya Hukum
