BAB I PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang
Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi. Daerah provinsi itu dibagi lagi atas daerah kabupaten dan daerah kota. Setiap daerah
provinsi, daerah kabupaten, dan daerah kota mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang. Pemerintah Daerah dan DPRD Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah adalah penyelenggara pemerintahan daerah menurut azas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan
prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang- Undang Dasar 1945 Pasal 18.
Pemerintah daerah adalah Gubernur, Bupati, atau Walikota, dan Perangkat Daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah. Gubernur, Bupati dan
Walikota masing-masing sebagai Kepala Pemerintah Daerah Provinsi, Daerah Kabupaten dan Daerah Kota yang dipilih secara demokratis. Pemerintah daerah
menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang- undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat. Secara historis, asal-usul
struktur pemerintahan daerah di Indonesia yang ada sampai saat ini, berakar dari Eropa pada abad 11 dan ke 12, yang dalam perkembangannya dipandang sebagai
suatu organisasi pemerintahan yang berbasis geografis tertentu yang ada dalam suatu
Universitas Sumatera Utara
negara berdaulat.
1
Dengan demikian, sistem pemerintahan daerah di Indonesia yang berlaku hingga sekarang ini sangat banyak dipengaruhi oleh cara-cara yang ada di Belanda,
yaitu dengan adanya Undang-Undang Desentralisasi Decentralisatie Wet yang membentuk daerah otonom yang terbatas jumlahnya dan merupakan perkembangan
paling awal dalam sejarah perkembangan pemerintahan daerah di Indonesia. Setelah kemerdekaan, melalui penetapan UUD 1945 sebagai dasar negara Indonesia,
pemerintah Indonesia mendapatkan pengakuan secara institusional. Perkembangan pemerintahan daerah di Indonesia dapat ditelusuri
mulai dari zaman penjajahan Hindia Belanda.
2
Kemudian setelah disesuaikan dengan amanat yang terkandung dalam UUD 1945 Pasal 18, daerah di Indonesia dibagi atas daerah besar dan kecil, yang bentuk
dan susunan pemerintahannya ditetapkan dengan Undang-undang. Adapun konsep dan pengertian daerah di Indonesia yang terakhir diberlakukan terdapat dalam
Undang-Undang No. 5 tahun 1974 tentang pokok-pokok pemerintahan daerah, bahwa konsep “pemerintahan daerah” adalah mengacu pada suatu organisasi pemerintahan
berbasis wilayah dan penduduk tertentu yang berhak mengatur dan mengurus sendiri urusan-urusan yang telah diserahkan kepadanya oleh pemerintahan di atasnya.
Dengan kata lain, bahwa pengertian pemerintahan daerah adalah segenap penyelenggaraan wewenang suatu daerah otonom berikut kewajibannya, tugas, dan
1
S. H. Sarundajang, Pemerintahan Daerah di Berbagai Negara, Tinjauan Khusus Pemerintahan Daerah di Indonesia : Perkembangan, Kondisi, dan Tantangan, Jakarta: Pustaka Sinar
Harapan, 1997, hal. 12.
2
Ibid, hal. 22.
Universitas Sumatera Utara
tanggung jawabnya.
3
Sebagian dari wilayah Provinsi Sumatera Utara adalah Daerah Tingkat II, termasuklah Kabupaten Tapanuli Selatan yang dalam perjalanan sejarahnya telah
melalui berbagai perubahan dalam perkembangan struktur pemerintahan daerah mulai dari masa pemerintahan tradisional yang biasa disebut dengan huta, masa
kolonialisme, masa pendudukan Jepang, hingga pada masa orde baru. Kesemuanya memiliki peranan yang sangat besar dalam pembangunan masyarakat di wilayah
Tapanuli Selatan pada khususnya dan bagi Negara Kesatuan Republik Indonesia pada umumnya.
Pemerintah daerah dalam penyelenggaraannya dibantu oleh staf yang membantu kepala daerah yaitu sekretariat daerah dan dinas-dinas daerah. Sebab,
dengan adanya keragaman penduduk, keadaan alam dengan potensi serta permasalahan yang satu sama lain memiliki kekhususan tersendiri yang kesemuannya
akan lebih efektif dan efisien apabila dibantu oleh perangkat pemerintah yang perlu diwujudkan di masing-masing wilayah.
Sebelum masa kolonial masyarakat Batak-Toba hampir tidak mengenal negara. Penduduk tinggal di kampung-kampung yang disebut huta.
4
3
The Liang Gie, Pertumbuhan Pemerintahan di Negara Republik Indonesia, Jilid III Edisi diperlengkap, Liberty, Yogyakarta, 1995, hal. 191.
Begitu juga dengan di Tapanuli Selatan, jauh sebelum masuknya pengaruh asing sekitar abad ke-
19, sudah terdapat banyak komunitas kecil yang disebut sebagai huta. Setiap huta village dipimpin oleh seorang raja dengan gelar Raja Pamusuk RP. Setiap huta ini
mempunyai sistem pemerintahan sendiri yang secara tradisional berdiri secara
4
Lance Castles, Kehidupan Politik Suatu Keresidenan di Sumatera: Tapanuli 1915-1940, Penerjemah Maurits Simatupang, Jakarta: Gramedia, 2001, hal. 6.
Universitas Sumatera Utara
otonom. Pada tahun 1834, Belanda memulai pemerintahan sipil di Tanah Batak, diawali dari selatan dengan didirikannya Onder Afdeeling Mandailing yang dipimpin
Controleur Douwes Dekker yang kemudian lebih dikenal dengan Multatuli, berkedudukan di Natal. Pemerintahan sipil ini kemudian dipindahkan ke
Panyabungan, lalu ditingkatkan menjadi Afdeeling MandailingAngkola yang dipimpin Asistent Resident T.J. Willer yang berkoordinasi Gouverneur van Sumatra
Westkust Gubernur Pantai Barat Sumatera yang berkedudukan di Sibolga. Antara tahun 1885 sampai dengan 1906, Padang Sidimpuan menjadi ibukota Residen
Tapanuli. Pada masa pendudukan Belanda, wilayah Tapanuli bagian Selatan disebut
Afdeeling Padang Sidimpuan dikepalai oleh seorang Asisten Residen yang berkedudukan di Padang Sidimpuan. Afdeeling Padang Sidimpuan pada akhirnya
dibagi atas tiga onder afdeeling. Setiap onder afdeeling dikepalai oleh seorang Contreleur yang dibantu oleh seorang Demang. Tiga onder afdeeling tersebut, yaitu:
1. Onder Afdeeling Angkola-Sipirok ibukota di Padang Sidimpuan, 2. Onder Afdeeling Padang Lawas ibukota di Sibuhuan, dan 3. Onder Afdeeling Mandailing-
Natal ibukota di Kotanopan. Seiring dengan masa pendudukan Jepang di Tapanuli, Pimpinan Pendudukan
Jepang di Tanah Batak segera memindahkan kantor Residen Tapanuli dari Sibolga ke Tarutung. Istilah Resident peninggalan pemerintah kolonial Hindia Belanda oleh
Jepang diganti menjadi Cokan; Asistent Resident yang memimpin Afdeeling diganti menjadi Gunseibu; Controleur yang mengepalai Onder afdeeling dihilangkan tetapi
posisi Demang yang sebelumnya memimpin Distrik ditingkatkan untuk memimpin
Universitas Sumatera Utara
onder afdeeling yang disebut Gunco; Asisten Demang yang mengepalai Onder distrik diganti menjadi Huku Gunco; Kepala Kampung diganti menjadi Kuco, sedangkan
Kepala Polisi disebut Keibi. Pasca kemerdekaan yaitu pada masa datangnya agresi militer Belanda sekitar
tahun 1948, di Tapanuli bagian Selatan dibentuk tiga kabupaten untuk menggantikan istilah onder afdeeling yang dipimpin Asisten ResidenCokan yang digunakan
sebelumnya. Tiga kabupaten yang dibentuk tersebut adalah Kabupaten Angkola- Sipirok, Kabupaten Padang Lawas dan Kabupaten Mandailing Natal. Selama masa
perang pada masa agresi Belanda di Tapanuli Bagian Selatan kedudukan pemerintahan kabupaten berpindah-pindah dari satu tempat ke tempat lain yang lebih
aman di luar jangkauan tentara kolonial Belanda. Setelah Republik Indonesia mendapatkan kedaulatan penuh pada akhir tahun
1949, maka pembagian daerah administrasi pemerintahan mengalami perubahan. Semenjak awal tahun 1950 terbentuklah Daerah Tapanuli Selatan dan seluruh
pegawai yang ada pada kantor Bupati Angkola-Sipirok, Padang Lawas dan Mandailing Natal ditetapkan menjadi pegawai Kantor Bupati Kabupaten Tapanuli
Selatan yang berkedudukan di Padang Sidimpuan. Pada tahun 1956, Daerah Tapanuli Bagian Selatan dibentuk menjadi kabupaten dengan nama Kabupaten Tapanuli
Selatan sebagaimana dinyatakan dalam Undang-Undang Darurat Nomor 7 Tahun 1956.
5
5
Badan Pusat Statistik, Tapanuli Selatan Dalam Angka 2012, Kerja sama Badan Pusat Statistik Kabupaten Tapanuli Selatan dengan Badan Perencanaan Pembangunan Daerah Kabupaten
Tapanuli Selatan, hal. xlix.
Dalam Pasal 1 ayat 10 disebutkan bahwa Kabupaten Tapanuli Selatan dengan
Universitas Sumatera Utara
batas-batas yang meliputi wilayah Afdeeling Padang Sidimpuan sesuai Staatsblad 1937 No.563.
Kabupaten Tapanuli Selatan yang memiliki 18 kecamatan dalam waktu yang lama, maka pada tanggal 30 Nopember 1982, wilayah Kecamatan Padang Sidimpuan
dimekarkan menjadi empat kecamatan yakni Kecamatan Padang Sidimpuan Timur, Kecamatan Padang Sidimpuan Barat, Kecamatan Padang Sidimpuan Utara dan
Kecamatan Padang Sidimpuan Selatan. Nama Kecamatan Padang Sidimpuan dihapus. Selanjutnya Kecamatan Padang Sidimpuan Utara dan Padang Sidimpuan
Selatan menjadi bagian dari Kota Administratif Padang Sidimpuan yang dibentuk PP No. 32 Tahun 1982. Kota administrasi bukanlah daerah otonom sebagaimana
Kabupaten atau Kota. Kota administrasi tidak memiliki DPRD. Kota administrasi hanya dipimpin oleh seorang walikota dan dibantu oleh wakil walikota yang diangkat
oleh gubernur dari kalangan Pegawai Negeri Sipil. Perangkat daerah kota administrasi terdiri atas Sekretariat Kota Administrasi, Suku Dinas, lembaga teknis
lain, kecamatan, dan kelurahan. Setelah 10 tahun tidak terjadi pemekaran kecamatan di Kabupaten Tapanuli
Selatan, maka pada tahun 1992 dilakukan lagi pemekaran. Berdasarkan PP No. 35 Tahun 1992, Kecamatan Natal dimekarkan menjadi tiga kecamatan dan Kecamatan
Siais dibentuk. Kemudian pada tahun 1996 sesuai dengan PP No.1 Tahun 1996 tanggal 3 Januari 1996 dibentuk Kecamatan Halongonan dengan ibukota Hutarimbaru
yang merupakan pemekaran dari Kecamatan Padang Bolak. Kabupaten Tapanuli Selatan sebagai kabupaten tunggal di wilayah Tapanuli
Bagian Selatan berlangsung selama 42 tahun sampai akhirnya harus dimekarkan.
Universitas Sumatera Utara
Dengan keluarnya Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 1998 dan disahkan pada tanggal 23 Nopember 1998 tentang pembentukan Kabupaten
Mandailing Natal, maka Kabupaten Tapanuli Selatan dimekarkan menjadi dua kabupaten yakni Kabupaten Mandailing Natal ibukota Panyabungan dengan jumlah
daerah administrasi 8 kecamatan dan Kabupaten Tapanuli Selatan ibukota Padang Sidimpuan dengan jumlah daerah administrasi 16 kecamatan.
Dalam proses perkembangannya, pemerintahan daerah di Tapanuli Selatan berlangsung secara bertahap, yang ditandai dengan adanya perubahan maupun
peningkatan dalam berbagai segi kehidupan masyarakatnya, seperti pendidikan, ekonomi, sarana dan prasarana, sosial budaya, sistem pemerintahan seiring dengan
meningkatnya jumlah penduduk yang disertai dengan tuntutan hidup masyarakat yang juga semakin meningkat. Berbagai proses yang dijalani dalam roda pemerintahan
daerah di wilayah Tapanuli Selatan sebagai pelimpahan wewenang dari pusat dalam hal ini pemerintah pusat Tingkat I Propinsi Sumatera Utara merupakan kewajiban
yang harus dijalankan secara nyata dan bertanggung jawab sebagai prinsip dasar pemberian otonomi daerah dengan tujuan agar pelayanan terhadap masyarakat dapat
lebih ditingkatkan serta mampu memenuhi aspirasi masyarakat tersebut. Dalam penelitian ini, penulis akan membicarakan masalah perkembangan
pemerintahan daerah Tapanuli Selatan yang menyangkut perubahan pemerintahan daerah Tapanuli Selatan dalam pembangunan daerah serta hal-hal yang
mempengaruhi perubahan pemerintahan tersebut mulai tahun 1950 sampai dengan tahun 1999. Perubahan pemerintahan yang dimaksud adalah mengenai perubahan
sistem kepemimpinan, kebijakan politik, struktur organisasi sampai dengan
Universitas Sumatera Utara
pembentukan atau penghapusan daerah dapat berupa penggabungan beberapa daerah atau bagian daerah yang bersandingan atau pemekaran daerah dari satu daerah
menjadi dua daerah atau lebih. Dalam hal ini yang cukup penting adalah perubahan bentuk pemerintahan yang dapat memberikan perkembangan yang penting bagi
masyarakatnya. Sebab seiring berkembangnya suatu sistem pemerintahan ke arah yang lebih baik akan memberikan dampak yang baik juga bagi masyarakatnya. Maka
sangat penting untuk memberikan perhatian pada pembentukan sistem pemerintahan, dengan demikian akan tercipta suatu bentuk pemerintahan yang serasi dengan
masyarakatnya demi terciptanya pembangunan nasional dan cita-cita bangsa. Studi tentang pemerintahan di Tapanuli Selatan sangat menarik dikaji karena
perkembangan pemerintahan yang ditandai dengan berbagai kebijakan-kebijakan yang sangat erat kaitannya dengan perkembangan daerah dan kehidupan masyarakat.
Sebab, maju mundurnya suatu daerah juga ditentukan oleh bagaimana kinerja dari aparatur pemerintahan dalam membangun daerahnya. Maksudnya bahwa suatu
negara terbentuk oleh pembawaan alami manusia yang menjadi unsur susunannya, maka apabila orang-orang tersebut tidak memiliki kemampuan dalam bidangnya
masing-masing, maka tidak dapat diharapkan akan adanya Negara yang lebih baik dan sampai saat itu perubahan yang ada akan tetap sia-sia.
6
Studi tentang daerah Tapanuli Selatan sudah sering dikaji, tetapi yang berkenaan dengan pemerintahan daerah dan hal-hal yang mempengaruhi
Jadi ada semacam relasi atau hubungan antara kebijakan yang dikeluarkan pemerintah, aplikasinya, dan
hasilnya di lapangan.
6
J. Wajong, Azas dan Tujuan Pemerintahan Daerah. Jakarta: Djambatan, 1975, hal. 6.
Universitas Sumatera Utara
perkembangan pemerintahan tersebut belum pernah diteliti. Maka dari itu penulis merasa perlu melakukan penelitian yang lebih mendalam lagi tentang pemerintahan
di Tapanuli Selatan dan mempelajari bagaimana kebijakan-kebijakan yang telah dilakukan pemerintah daerah terhadap masyarakat sehingga masyarakat dan
pemerintah setempat bisa berjalan bersama dalam meningkatkan kehidupan sosial, ekonomi, politik, budaya serta agama dalam rentan waktu yang telah ditentukan.
Pemerintah merupakan salah satu faktor penting dalam perkembangan dan perubahan yang terjadi dalam suatu daerah, yang mana pemerintah juga bekerja sama
dengan masyarakat. Sama halnya dengan yang terjadi di daerah Tingkat II Kabupaten Tapanuli Selatan. Akhirnya, kompleksitas masalah di dalam proses perkembangan
pemerintahan di daerah Tapanuli Selatan akan menjadi bahan kajian dalam studi ini yang nantinya akan tertuang dalam skripsi yang berjudul “Perkembangan
Pemerintahan Daerah Kabupaten Tapanuli Selatan 1950-1999”.
1.2. Rumusan Masalah
Kategori