Konsep Desentralisasi dan Otonomi Daerah

49 mempunyai hak menguasai ataupun memiliki bahan galian yang terkandung di dalamnya. 88 Penguasaan oleh Negara diselenggarakan oleh pemerintah sebagai pemegang kuasa pertambangan. Kuasa pertambangan adalah wewenang yang diberikan Negara kepada pemerintah untuk menyelenggarakan kegiatan eksplorasi dan eksploitasi, baik terhadap bahan galian strategis, vital maupun golongan C. 89

E. Desentralisasi Dalam Kerangka Otonomi Daerah

a. Konsep Desentralisasi dan Otonomi Daerah

Secara etimologis, istilah desentralisasi berasal dari bahasa latin yaitu “de” = lepas dan “centerum” = pusat . Berdasarkan peristilahannya desentralisasi adalah melepaskan diri dari pusat. Istilah “autonomie” berasal dari bahasa Yunani autos = sendiri; nomos = undang-undang dan berarti “perundangan sendiri” zelfwetgeving. 90 David M. Brock, menyatakan “autonomy may be defined as the degree which one may make significant decisions without the consent of others.” otonomi dapat diartikan sebagai suatu kondisi dimana seseorang dapat membuat keputusan tanpa perlu persetujuan dari pihak lain 91 Sedangkan desentralisasi secara umum dapat dimaknai sebagai wujud komitmen para penyelenggara pembangunan untuk meningkatkan partisipasi masyarakat untuk ikut berperan serta dalam 88 Salim HS, Hukum Pertambangan Di Indonesia Jakarta: Raja Grafindo Perkasa, Cet.5, 2010: hal. 10 89 Ibid. 90 RDH. Koesoemahatmadja, 1979, Pengantar Ke Arah Sistem Pemerintahan Daerah Di Indonesia, Binacipta, Bandung, hal. 14 91 David M. Brock, “Autonomy of Individuals and Organizations: Toward a Strategy Research Agenda” , International Journal of Business and Economics, 2003, Vol, 21, No.1, 53-57 commit to user 50 merencanakan, melaksanakan dan mengawasi pembangunan di daerahnya masing-masing. Menurut Smith 92 , “Decentralizations is usually defined as any act by which central government formally cedes powers to actors and institusions at lower level in political administrative and territoria hierarchy”.Desentralisasi seringkali diartikan sebagai tindakan pemerintah pusat yang menyerahkan wewenangnya kepada institusi atau pemerintah di bawahnya secara politik administrasi dan territorial hiraki Dua istilah yang penting dalam konteks hubungan pemerintah pusat dan daerah pasca reformasi adalah desentralisasi dan otonomi daerah. Dua sektor tersebut desentralisasi dan otonomi daerah merupakan konsep yang berbeda, namun saling berhubungan satu dengan yang lainnya, bahkan merupakan dua konsep yang tidak dapat dipisahkan. 93 Desentralisasi dapat diartikan sebagai sebuah mekanisme penyelenggaraan pemerintahan yang menyangkut pola hubungan antara pemerintahan nasional dan pemerintahan lokal. 94 Desentralisasi dapat juga diartikan sebagai mekanisme pengaturan relasi kekuasaan dan kewenangan dalam struktur pemerintahan. 95 Sementara Otonomi Daerah dalam konsepnya lebih merupakan 92 Jesse C. Ribot, “Waiting for Democracy The Politics of Choice in Natural Resource Decentralizations”, World Research Institutes Report, Washington, DC, 2004 93 R. Siti Zuhro, dkk, Kisruh Peraturan Daerah: Mengurai Masalah dan Solusinya Yogyakarta: Ombak, 2010: hal. 10 94 Syaukani, dkk, Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2002: hal. xvii 95 Syarif Hidayat, Desentralisasi: Tinjauan Literatur tentang Konsep Dasar, Pengalaman Negara Lain dan Dinamika Kebijakan di Indonesia, dalam Susanto, Hari Ed., Otonomi Daerah Toeri dan Kenyataan Empiris Jakarta: Pusat Penelitian Ekonomi Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia, 2004: hal.1 commit to user 51 persoalan hak dan kewajiban daerah Pemda dan masyarakat dalam proses pengambilan keputusan dan pelaksanaan kebijakan. 96 Pelaksanaan desentralisasi dan pemberian otonomi pada daerah dalam konteks Indonesia pasca reformasi, harus tetap dilihat dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia NKRI. Secara struktural bukan berarti daerah sama sekali terlepas dari pemerintah pusat, namun ada pembagian urusan dan kewenangan- kewenangan yang asalnya merupakan kewenangan pemerintah pusat yang kemudian dilimpahkan kepada daerah. 97 Sebagai salah satu sendi Negara yang demokratis democratischerechtsstaat, desentralisasi merupakan pilihan yang tepat dalam rangka menjawab berbagai persoalan yang dihadapi Negara dan bangsa sekarang dan di masa yang akan datang. 98 Pentingnya desentralisasi pada esensinya agar persoalan yang kompleks yang dengan dilatarbelakangi oleh berbagai faktor heterogenitas dan kekhasan daerah yang melingkunginya, seperti, budaya, agama, adat-istiadat, dan luas wilayah yang jika ditangani semuanya oleh pemerintah pusat merupakan hal yang tidak mungkin karena adanya keterbatasan dan kekurangan di semua aspek dapat diselenggarakan dengan baik oleh pemerintah daerah yang memang memahami kekhasan daerah mereka masing-masing. Desentralisasi mengandung makna adanya pengakuan dari penentu kebijaksanaan pemerintahan Negara terhadap potensi dan kemampuan daerah dengan melibatkan wakil-wakil rakyat di daerah- daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan dan pembangunan, dengan melatih diri menggunakan hak yang seimbang dengan 96 Ibid 97 R. Siti Zuhro, op. cit., hal.10 98 Juanda, Hukum Pemerintahan Daerah Pasang Surut Hubungan Kewenangan antara DPRD dan Kepala Daerah Bandung: PT. Alumni, Edisi Kedua, Cet.1, 2008: hal. 111 commit to user 52 kewajiban masyarakat yang demokratis. Dalam ungkapan lain, melaksanakan sistem desentralisasi adalah untuk menumbuhkan kebiasaan yang baik dalam menyerap, merumuskan dan mengambil keputusan memecahkan masalah-masalah yang terjadi dalam lingkup daerah sendiri dengan memperhatikan dan mengindahkan kepentingan yang sifatnya nasional baik berupa perencanaan maupun pelaksanaan kebijaksanaan nasional. 99 Salah satu bentuk desentralisasi adalah pelimpahan kewenangan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah sebagai pihak yang paling mengerti dan mengenali aspirasi masyarakat di daerah yang bersangkutan. Maka dari itu di Indonesia desentralisasi menjadi lebih dikenal dengan otonomi daerah. 100 Rondinelli, sebagaimana dikutip oleh Gustam Idris, mengemukakan tiga bentuk desentralisasi: 101 1. Dekonsentrasi deconsentration, bersifat field lapangan, dan local administration integrated local administration and unintegrated administration. Dekonsentrasi adalah pembagian kewenangan dan tanggung jawab administrasi antara departemen pusat di lapangan.Pada tipe field administration, pejabat lapangan diberi keleluasaan untuk mengambil keputusan, namun pegawainya tetap departemen pusat. Pada integrated local administration, tenaga staf departemen pusat yang ditempatkan di daerah berada langsung dibawah perintah dan pengawasan kepala eksekutif di daerah yang diangkat oleh dan bertanggung jawab kepada pemerintah pusat, secara teknis bertanggung jawab kepada pemda. Sedangkan pada unintegrated local administration, pejabat pusat dan pemda berdiri sendiri mereka bertanggung jawab 99 Ateng Syafrudin, Kapita Selekta Hakikat Otonomi Dan Desentralisasi Dalam Pembangunan Daerah Yogyakarta: Citra Media, Cet. 1, 2006: hal. 54 100 Subadi, op. cit, hal. 18 101 http:www.scribd.comdoc5319679327Dikuasai-oleh-Negara-atau-Hak-Menguasai- Negara , diakses tanggal 8 November 2011 commit to user 53 kepada departemen masing-masing. Koordinasi dilakukan secara informal. 2. Delegasi wewenang kepada badan semi otonom merupakan pelimpahan pengambilan keputusan dan kewenangan manajerial untuk melakukan tugas khusus kepada suatu organisasi yang tidak secara langsung di bawah pemerintah pusat BUMN di Indonesia 3. Devolusi kepada pemerintahan daerah Pemerintah pusat membentuk unit-unit pemerintahan di luar pemerintah pusat dengan menyerahkan sebagian fungsi-fungsi tertentu untuk dilaksanakan secara mandiri. Ciri-ciri khususnya yaitu: bersifat otonom dan mandiri, tidak diawasi secara langsung pemerintah pusat, wilayah jelas dan legal, wewenang untuk melakukan tugas umum pemerintahan; unit pemerintahan daerah berstatus sebagai badan hukum yang berwenang mengelola sumber daya. 4. Alih fungsi pemerintahan kepada badan non pemerintah privatisasi Penyerahan kewenangan perencanaan, pengambilan keputusan serta administrasi kepada badan non pemerintah atau pemindahan fungsi-fungsi pemerintahan kepada lembaga-lembaga non pemerintah. Menurut teori center peripheral relationships, dalam pendekatan formulasi wewenang pusat dan daerah, pusat adalah bagian dari masyarakat yang wewenangnya di kontrol. Sedangkan pinggiran atau daerah adalah lokasi dimana wewenang digunakandioperasionalkan. Pusat adalah fenomena dari dunia nilai- nilai dan kepercayaan belaka phenomenon of the realm of values and beliefs. Pusat adalah sistem nilai karena di dukung oleh kewenangan-kewenangan untuk berkuasa dari masyarakat. Sistem nilai tersebut adalah konsensus bersama tetapi juga berarti melemahkan daerah yang bisa dianggap agak beragam dan bercabang dalam sistem nilai-nilai tersebut. 102 102 Ibid commit to user 54 R. Tresna 103 menggolongkan desentralisasi menjadi ambtelijke decentralisatie dekonsentrasi dan staatskundige decentralisatie desentralisasi ketatanegaraan. Desentralisasi ketatanegaraan dapat berupa “desentralisasi teritorial” dan “desentralisasi fungsional”. Desentralisasi jabatan dekonsentrasi adalah pemberian kekuasaan dari atas ke bawah di dalam rangka kepegawaian, guna kelancaran pekerjaan semata-mata. Desentralisasi ketatanegaraan memberikan kekuasaan untuk mengatur bagi daerah di dalam lingkungannya guna mewujudkan asas demokrasi pemerintahan. Lebih lanjut R. Tresna, mengemukakan desentralisasi dapat juga berbentuk “otonomi” dan “medibewind”. Otonomi mengandung makna regeling dan bestuur, sedangkan medibewind merupakan tugas pembantuan. 104 Di Belanda, medibewind dipahamkan sebagai pembantu penyelenggaraan kepentingan-kepentingan dari pusat atau daerah yang tingkatnya lebih atas oleh alat perlengkapan pemerintahan daerah yang tingkatannya lebih rendah. Urusan itu tidak beralih, tetapi tetap urusan pusat atau daerah atasan. Pertanggungan jawab tetap kepada kepala daerah setempat, namun cara kebijakan dan pengaturannya berada pada sepenuhnya daerah yang memberi bantuan. Secara konstitusional norma-norma dasar penyelenggaraan desentralisasi dan otonomi daerah diatur dalam beberapa Pasal yaitu, Pasal 18 ayat 2, 4, 5, 6, dan 18 A ayat, 1, 2 amandemen kedua UUD 1945. Sebagai tindak lanjut dari amandemen tersebut guna mewujudkan komitmen otonomi daerah maka diterbitkannya 103 Ibid 104 Ibid commit to user 55 lah UU No.22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah dengan UU No. 32 Tahun 2004. Di dalam konstitusi tersebut, ada dua nilai dasar dalam pelaksanaan desentralisasi dan otonomi di daerah, yaitu nilai unitaris dan desentralisasi teritorial. Nilai unitaris artinya tidak akan ada kesatuan pemerintah lain di dalam Negara RI yang bersifat Negara. Sedangkan nilai dasar desentralisasi territorial diwujudkan dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah dalam bentuk otonomi daerah. Dikaitkan dengan dua nilai dasar konstitusi tersebut, penyelenggaraan desentralisasi di Indonesia terkait erat dengan dengan pola pembagian kekuasaan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Hal ini karena dalam penyelengaraan desentralisasi selalu terdapat dua elemen penting, yakni pembentukan daerah otonom dan penyerahan kekuasaan secara hukum dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah untuk mengatur dan mengurus bagian-bagian tertentu urusan pemerintahan. 105 Desentralisasi dimanifestasikan dalam bentuk penyerahan atau pengakuan atas urusan pemerintahan terkait dengan pengaturan dan pengurusan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat. Ada dua tujuan utama yang ingin dicapai melalui kebijakan desentralisasi yaitu tujuan politik dan tujuan administrasi. Tujuan politik akan memposisikan Pemerintah daerah sebagai medium pendidikan politik bagi masyarakat di tingkat lokal dan secara agregat akan 105 Made Suwandi, 2002, Makalah Konsep Dasar Otonomi Daerah Indonesia Dalam Upaya Mewujudkan Pemerintah Daerah yang Demokratis dan Efisien, Direktur Fasilitasi Kebijakan dan Pelaporan Otda, Ditjen Otonomi Daerah Departemen Dalam Negeri, hal. 1. commit to user 56 berkonstribusi pada pendidikan publik secara nasional untuk mempercepat terwujudnya civil society. Sedangkan tujuan administratif akan memposisikan Pemerintah daerah sebagai unit pemerintahan di tingkat lokal yang berfungsi untuk menyediakan pelayanan masyarakat secara efektif, efisien dan ekonomis. 106 Berdasarkan tujuan politis dan administratif tersebut, maka tujuan dari keberadaan pemerintah daerah adalah mensejahterakan masyarakat melalui penyediaan pelayanan publik secara efektif, efisien dan ekonomis dan melalui cara-cara yang demokratis. Peran pusat dalam kerangka otonomi daerah akan bersifat menentukan kebijakan makro, melakukan supervisi, monitoring, evaluasi, kontrol dan pemberdayaan sehingga daerah dapat melaksanakan otonominya secara optimal. Sedangkan peran daerah lebih banyak bersifat pelaksanaan otonomi daerah tersebut. Dalam melaksanakan otonominya daerah berwenang membuat kebijakan daerah. Kebijakan yang diambil daerah adalah dalam batas-batas otonomi yang diserahkan kepadanya dan tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundangan yang lebih tinggi. 107 Sebagaimana telah disebutkan, landasan yuridis konstitusional pemerintahan daerah tercantum dalam Pasal 18, Pasal 18 A dan B, UUD 1945. Perkembangan paradigma dan arah politik dalam sektor pemerintahan daerah yang terakomodir dalam UUD 1945 tersebut tampak dari prinsip-prinsip dan ketentuan sebagai berikut: 1. prinsip daerah mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan Pasal 18 ayat 2. 2. prinsip menjalankan otonomi seluas-luasnya Pasal 18 ayat 2. 106 Ibid, hal. 5. 107 Ibid, hal., 7. commit to user 57 3. prinsip kekhususan dan keragaman daerah Pasal 18 A ayat 1. 4. prinsip mengakui dan menghormati kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya Pasal 18 B ayat 2. 5. prinsip mengakui dan menghormati pemerintahan daerah yang bersifat khusus dan istimewa Pasal 18 B ayat 1. 6. prinsip badan perwakilan dipilih langsung dalam suatu pemilihan umum Pasal 18 ayat 3. 7. prinsip hubungan pusat dan daerah harus dilakukan secara selaras dan adil Pasal 18 A ayat 2. 108 Dari prinsi-prinsip tersebut, tampak bahwa sendi-sendi otonomi telah terpenuhi. Sendi-sendi otonomi yang dimaksud adalah : 1. Pembagian kekuasaan sharing of power 2. Pembagian pendapatan distribution of income 3. Kemandirian administrasi daerah empowering. 109 Mengingat semakin besarnya tanggung jawab pemerintah daerah daerah otonom tersebut, maka demi kelancaran dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah serta suksesnya pembangunan di daerah, perlu didukung oleh beberapa faktor, antara lain: 1. Tata hukum yang jelas, khususnya sektor hukum administrasi Negara. 2. Standar kualitas Sumber Daya Manusia SDM yang tinggi. 3. Manajerial organisasi pemerintahan yang baik, termasuk juga menyangkut birokrasi pemerintahan. 4. Strategi pembangunan yang tepat dan efektif. 110 108 Ni’matul Huda, op. cit. hal. 20. 109 Ibid,.hal. 83 110 Subadi, op. cit., hal. 24 commit to user 58 Dengan adanya pemberian keleluasaan kepala daerah, maka daerah harus dapat meningkatkan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat menjadi lebih baik, mau mengembangkan kehidupan demokrasi, keadilan, pemerataan, serta pemeliharaan hubungan yang serasi antara Pusat dan Daerah maupun antara sesama daerah, sehingga akan terjaga keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia.

b. Kewenangan Pemerintah Pusat Dan Daerah