rencana atau standar ditentukan dan penemuan-penemuan diterapkan untuk kegiatan-kegiatan serupa di masa yang akan datang.
Ketiga jenis pengawasan tersebut sangat berguna diterapkan dalam berbagai aspek manajemen, baik pada perusahaan maupun pemerintah sebagai pedoman
melakukan koreksi dari kesalahan-kesalahan dalam penggunaan anggaran. Masing- masing fungsi pengawasan dapat menjadi dasar pertimbangan dalam mengambil
langkah antisipasi masalah dalam hal penggunaan anggaran.
2.1.5. Partisipasi Anggaran
Dalam membahas tentang anggaran tidak terlepas dari beberapa teori yang dikembangkan oleh Hopwood, 1976; Locke dan Schweiger, 1979; Locke dan
Latham, 1990; Shield dan Shield, 1998 yang dikutip Sumarno 2005. Teori yang dikembangkan oleh para ahli di atas adalah; a Teori ekonomi, teori ini menganggap
bahwa individu yang terlibat dalam proses penyusunan anggaran, dimotivasi oleh dua stimulan yaitu; 1 berbagi informasi information sharing, dan 2 koordinasi tugas
task coordination. b Teori psikologi, teori ini menganggap bahwa partisipasi anggaran menyediakan pertukaran informasi antara atasan atau pemegang kuasa
anggaran dan bawahan atau pelaksana anggaran. Ada dua alasan kuat yang menyebabkan munculnya teori psikologi, yaitu:
1 keterlibatan atasanpemegang kuasa anggaran dan bawahanpelaksana anggaran dalam partisipasi anggaran mendorong pengendalian informasi tidak simetris dan
ketidakpastian tugas, 2 melalui partisipasi anggaran individu dapat mengurangi
Universitas Sumatera Utara
tugas dan mendapatkan kepuasan kerja, pada akhirnya dapat mengurangi kesenjangan anggaran.
Secara lebih luas pada dasarnya partisipasi merupakan proses organisasional, dimana para individu terlibat dan mempunyai pengaruh secara langsung terhadap
para individu tersebut. Dalam konteks yang lebih spesifik, partisipasi dalam penyusunan anggaran merupakan proses di mana para individu yang kinerjanya
dievaluasi dan memperoleh penghargaan berdasarkan pencapaian target anggaran, terlibat dan mempunyai pengaruh dalam penyusunan target anggaran Brownell,
1982. Anggaran merupakan elemen sistem pengendalian manajemen yang berfungsi
sebagai alat perencanaan dan pengendalian agar manajer dapat melaksanakan kegiatan organisasi secara lebih efektif dan efisien Schief dan Lewin, 1970;
Welsch, et.al, 1996 dalam Sumarno 2005. Sebagai alat perencanaan, anggaran merupakan rencana kegiatan yang terdiri dari sejumlah target yang akan dicapai oleh
para manajer departemen suatu perusahaan dalam melaksanakan serangkaian kegiatan tertentu pada masa yang akan datang. Anggaran digunakan oleh manajer
tingkat atas sebagai suatu alat untuk melaksanakan tujuan-tujuan organisasi ke dalam dimensi kuantitatif dan waktu, serta mengkomunikasikan kepada manajer-manajer
di tingkat bawah sebagai rencana kerja jangka panjang maupun jangka pendek. Sasaran anggaran dapat dicapai melalui pelaksanaan serangkaian aktivitas yang telah
ditetapkan sebelumnya dalam bentuk anggaran.
Universitas Sumatera Utara
Proses penyusunan anggaran melibatkan banyak pihak, mulai dari manajemen tingkat atas sampai manajemen tingkat bawah. Anggaran mempunyai dampak
langsung terhadap prilaku manusia Siegel, 1989, terutama bagi orang yang terlibat langsung dalam penyusunan anggaran. Untuk menghasilkan anggaran yang efektif,
manajer membutuhkan kemampuan untuk memprediksi masa depan dengan mempertimbangkan berbagai faktor, seperti: faktor lingkungan, partisipasi dan gaya
penyusunan. Pada saat bawahan memberikan perkiraan yang bias kepada atasan, maka hal ini akan memungkinkan munculnya kesenjangan anggaran budgetary
slack. Manajer dengan tingkat keterlibatan kerja yang tinggi akan memiliki kecenderungan yang lebih tinggi untuk menciptakan kesenjangan anggaran, yaitu
untuk melindungi pekerjaan mereka dan untuk melindungi image mereka dalam jangka pendek Cyert and March, 1963 dalam Latuheru, 2007.
Menurut Brownell 1982 partisipasi anggaran sebagai suatu proses dalam organisasi yang melibatkan para manajer dalam penentuan tujuan anggaran yang
menjadi tanggung jawabnya. Partisipasi banyak menguntungkan bagi suatu organisasi sebagaimana yang diungkapkan Sord dan Welsch dalam Noor 2007 yang
mengemukakan bahwa partisipasi yang lebih tinggi akan menghasilkan moral yang lebih baik dan inisiatif yang lebih tinggi pula.
Partisipasi anggaran memberikan dampak positif terhadap prilaku karyawan, meningkatkan kuantitas dan kualitas produksi dan meningkatkan kerjasama diantara
manajer. Walaupun demikian, bentuk keterlibatan bawahanpelaksana anggaran di sini dapat bervariasi, dan tidak sama perlakuan yang terjadi pada satu organisasi
Universitas Sumatera Utara
dengan organisasi lainnya. Belum ada keseragaman pandangan mengenai siapa saja yang harus turut berpartisipasi, seberapa dalam keterlibatan mereka dalam
pengambilan keputusan dan beberapa masalah menyangkut partisipasi Siegel dan Ramanauskas-Marconi, 1989. Organisasi harus memutuskan sendiri batasan-batasan
mengenai partisipasi yang akan diterapkan. Menurut Chong 2002 sebagai proses di mana bawahanpelaksana anggaran
memberikan kesempatan untuk terlibat dalam dan mempunyai pengaruh dalam proses penyusunan anggaran. Kesempatan yang diberikan diyakini meningkatkan
pengendalian dan rasa keterlibatan di kalangan bawahanpelaksana anggaran. Teoritisi akuntansi keperilakuan pada umumnya berpendapat bahwa partisipasi
anggaran akan memotovasi para manajer untuk mengungkapkan informasi pribadi mereka ke dalam anggaran Schiff and Lewin, 1970 dalam Sumarno, 2005.
Argumen di atas didasarkan pada premis yang menyatakan bahwa partisipasi memungkinkan dilakukannya komunikasi positif antara atasan dan bawahan sehingga
dapat mengurangi tekanan dalam kesenjangan anggaran. Menurut Morrow, 1983 dalam Sumarno 2005 bahwa pada saat komitmen organisasi dan keterlibatan kerja
dihubungkan, menjadi tipe-tipe kerja lebih jelas. Manajer yang memiliki tingkat keterlibatan kerja yang tinggi mengidentifikasi pekerjaan dan memelihara pekerjaan
mereka Kanungo, 1982 dalam Sumarno, 2005. Nafirin 2000 mengemukakan bahwa anggaran merupakan suatu rencana
keuangan periodik yang disusun berdasarkan program-program yang disahkan. Kenis
Universitas Sumatera Utara
1979 mengemukakan bahwa dalam penyusunan anggaran perlu diperhatikan perilaku para pelaksana anggaran dengan cara mempertimbangkan hal-hal berikut ini:
1. Anggaran harus dibuat serealitas mungkin, secermat mungkin sehingga tidak
terlalu rendah dan tidak terlalu tinggi. Anggaran yang dibuat terlalu tinggi hanyalah angan-angan.
2. Untuk memotivasi manajer pelaksana diperlukan adanya partisipasi dalam
penyusunan anggaran. 3.
Anggaran yang dibuat harus mencerminkan keadilan, sehingga pelaksana tidak merasa tertekan, tetapi termotivasi.
4. Untuk membuat laporan realisasi anggaran diperlukan laporan yang akurat dan
tepat waktu, sehingga apabila terjadi penyimpangan yang memungkinkan dapat segera diantisipasi lebih dini.
Dalam beberapa penelitian telah ditunjukkan bahwa partisipasi anggaran berpengaruh secara positif terhadap sikap pegawai, meningkatkan kuantitas dan
kualitas produksi dan meningkatkan kerjasama diantara manajer. Partisipasi anggaran pada sektor publik terjadi ketika antara pihak eksekutif, legislatif dan masyarakat
bekerjasama dalam penyusunan anggaran. Anggaran dibuat oleh kepala daerah melalui usulan dari unit-unit kerja yang disampaikan kepada kepala bagian dan
diusulkan kepada kepala daerah, dan setelah ini kepala daerah menetapkan anggaran yang dibuat sesuai dengan peraturan daerah yang berlaku. Proses penganggaran
daerah dengan pendekatan kinerja dalam Kepmendagri memuat Pedoman
Universitas Sumatera Utara
Penyusunan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah RAPBD yang dilaksanakan oleh tim anggaran eksekutif bersama-sama unit kerja.
Proses penyusunan anggaran bisa dilakukan dari atas ke bawah, bisa juga dari bawah ke atas. Penjelasan dari proses penyusunan anggaran adalah sebagai berikut:
1. Pendekatan dari atas ke bawah top-down approach
Dalam pendekatan ini proses penyusunan anggaran dimulai dari manajer puncak. Anggaran disusun dan ditetapkan sendiri oleh pimpinan dan anggaran harus
dilaksanakan bawahan tanpa keterlibatan bawahan dalam penyusunan anggaran. Metode ini cocok diterapkan dalam kasus bawahan tidak mampu untuk menyusun
anggaran atau dianggap akan terlalu lama selesai jika diserahkan penyusunannya pada bawahan. Biasanya pendekatan ini diterapkan pada perusahaan yang
memiliki struktur organisasi sentralistik. Keunggulan dari pendekatan ini adalah adanya dukungan yang kuat dari manajer puncak dalam pengembangan anggaran
dan prosesnya menjadi lebih mudah dikendalikan oleh manajer puncak. Kelemahan dari pendekatan ini adalah bawahan menjadi merasa tertekan oleh
pekerjaannya dan berperilaku tidak semestinya. 2.
Pendekatan dari bawah ke atas bottom-up approach Dalam pendekatan ini, anggaran disusun berdasarkan keputusan bawahan.
Anggaran disusun dimulai dari bawah sampai ke atas. Bawahan diserahkan sepenuhnya untuk menyusun anggaran yang akan dicapainya di masa yang akan
datang. Metode ini tepat dilaksanakan jika bawahan sudah memiliki kemampuan yang memadai untuk menyusun anggaran. Kelebihan pendekatan ini terletak pada
Universitas Sumatera Utara
mekanisme negosiasi yang terjadi antara penyusun anggaran dengan komite anggaran. Kelemahan dari pendekatan ini adalah dengan partisipasi yang terlalu
luas sering menimbulkan konflik dan memakan waktu yang panjang dalam prosesnya.
3. Anggaran partisipasi participative budget
Pendekatan penganggaran yang melibatkan manajer level menengah dalam pembuatan estimasi anggaran disebut participative budget. Anggaran partisipasi
adalah anggaran yang dibuat dengan kerjasama dan partisipasi penuh dari manajer pada semua tingkatan. Sejumlah keunggulan yang biasanya diungkapkan atas
anggaran partisipasi adalah: a.
Setiap orang pada semua tingkatan diakui sebagai anggota tim yang pandangan dan penilaiannya dihargai oleh manajer puncak.
b. Orang yang berkaitan langsung dengan suatu aktivitas mempunyai kedudukan
terpenting dalam pembuatan estimasi anggaran. c.
Orang lebih cenderung untuk mencapai anggaran yang dalam penyusunannya melibatkan orang tersebut.
d. Suatu anggaran partisipasi mempunyai sistem kendali sendiri yang unik
sehingga jika mereka tidak mencapai anggaran, maka yang harus mereka salahkan adalah anggaran partisipasi.
Partisipasi dalam penyusunan anggaran merupakan keterlibatan yang meliputi pemberian pendapat, pertimbangan dan usulan dari bawahan kepada pimpinan dalam
mempersiapkan dan merevisi anggaran. Partisipasi dalam proses penyusunan
Universitas Sumatera Utara
anggaran merupakan suatu proses kerjasama dalam pembuatan keputusan yang melibatkan dua kelompok atau lebih yang berpengaruh pada pembuatan keputusan
di masa yang akan datang. Di sini partisipasi menjadi salah satu unsur yang sangat penting yang menekankan pada proses kerjasama dari berbagai pihak, baik di tingkat
bawahan sampai ke manajer puncak. Menurut Siegel dan Marcaroni 1989 penerapan dalam penyusunan anggaran
memberikan banyak manfaat antara lain: 1.
Partisipan orang yang terlibat dalam proses penyusunan anggaran menjadi ego- involved tidak hanya task-involved dalam kerja mereka.
2. Partisipasi akan menaikkan rasa kebersamaan dalam kelompok, yang akibatnya
akan menaikkan kerjasama anggota kelompok di dalam penetapan sasaran. 3.
Partisipasi dapat mengurangi rasa tertekan akibat adanya anggaran. 4.
Partisipasi dapat mengurangi rasa ketidaksamaan di dalam alokasi sumber daya manusia diantara bagian-bagian organisasi.
Meskipun partisipasi mempunyai banyak manfaat, bukan berarti partisipasi anggaran tidak mempunyai kelemahan dan permasalahan. Menurut Siegel dan
Marcaroni 1989 masalah yang berkaitan dengan partisipasi ada tiga hal: 1 adanya kemungkinan manajer membentuk budget slack. Slack merupakan perbedaan selisih
sumber daya yang sebenarnya diperlukan dalam proses yang efisien, dengan jumlah yang lebih besar yang ditambahkan pada kegiatan tersebut. 2 partisipasi semu, yakni
terlihat berpartisipasi padahal dalam kenyataannya tidak, artinya para manajer ini berpartisipasi tetapi tidak diberikan wewenang untuk menentukan anggaran. 3 status
Universitas Sumatera Utara
dan pengaruh di dalam organisasi mengurangi efektivitas partisipasi. Hal ini disebabkan biasanya orang yang mempunyai kedudukan yang lebih tinggi akan
mempunyai pengaruh yang lebih besar dalam proses penetapan sasaran.
2.1.6. Kinerja Manajerial
